Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 15 kwietnia 2020 r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego M. G. 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 15 kwietnia 2020 r. (nr [...]) Wójt Gminy S., po ponownym rozpoznaniu wniosku z dnia 11 grudnia 2019 r. złożonego przez M. G. (dalej jako "wnioskodawca", "strona" albo "skarżący"), odmówił przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym ojcem P. G. (ur. [...] 1934 r.).

Jako podstawę odmowy przyznania świadczenia wskazano art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Organ pierwszej instancji wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. (sygn. K 38/13) orzekł o niekonstytucyjności w części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b wskazanej wyżej ustawy. W ocenie organu wydanie powołanego wyroku nie spowodowało jednakże uchylenia tej normy prawnej.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w związku z wytycznymi udzielonymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., przed ponownym rozpoznaniem sprawy ustalono, że wnioskodawca spełnia przesłanki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jest sprawuje stałą opiekę nad niepełnosprawnym ojcem oraz zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego, co potwierdziły między innymi przeprowadzone w miejscu zamieszkania wnioskodawcy wywiady środowiskowe. Pomimo spełnienia przez wnioskodawcę warunków wymaganych przez art. 17 ust. 1 u.ś.r., wydanie decyzji odmownej stało się jednak konieczne z uwagi na wystąpienie przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Ojciec wnioskodawcy na podstawie orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 6 kwietnia 2017 r. został bowiem zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności, jednak ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 16 marca 2017 r. (czyli od 85 – go roku życia) oraz że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność. Tym samym na podstawie przedłożonego orzeczenia nie można stwierdzić, czy niepełnosprawność P. G. powstała do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej do ukończenia 25 roku życia.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wskazał, że organ pierwszej instancji wydając decyzję naruszył prawo materialne poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 21 października 2014 r. wyroku w sprawie o sygnaturze akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez M. G. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r. (nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r. utrzymało w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało na wstępie, że pomimo wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku, na który powołuje się strona przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. obowiązuje w brzemieniu niezmienionym. Ustawodawca nie wykonał bowiem ciążącego na nim obowiązku zmiany powołanego unormowania, a Kolegium nie może tego dokonać samodzielnie i dostosować brzmienia powołanego przepisu do istniejącego w tej sprawie stanu faktycznego.

Organ odwoławczy wskazał dalej, że stosownie do dyspozycji tego przepisu oprócz ustalenia przesłanki daty, z którą osoba wymagająca opieki stała się osobą niepełnosprawną w sprawie należało rozważyć kolejną z przesłanek, to jest, czy zaniechanie podjęcia lub rezygnacja z pracy zarobkowej wymuszała konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Świadczenie pielęgnacyjne ma bowiem zrekompensować utratę uzyskiwanego lub potencjalnego dochodu osobie, która podejmuje się opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. Rozmiar tej opieki musi być przy tym na tyle duży, aby całkowicie uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sprawie oceny co do istnienia związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad ojcem a rezygnacją z zatrudnienia lub też niepodejmowaniem pracy. W tym zakresie wskazano, że na wezwanie organu pierwszej instancji M. G. przedłożył w dniu 25 marca (2020 r. – przyp. Sądu) oświadczenie, w którym wyjaśnił, jakie czynności wykonuje w ramach opieki sprawowanej nad ojcem. Wnioskodawca wyjaśnił, że sprawuje całodobową opiekę i w jej ramach: asekuruje ojca poruszającego się o kulach, przygotowuje posiłki oraz podaje lekarstwa. Opiekę rozpoczyna o godzinie 8.00 rano. Prowadzi ojca po przebudzeniu do toalety i wykonuje z nim czynności higieniczne – pomaga mu w kąpieli i w razie konieczności strzyże mu włosy i obcina paznokcie. Przygotowuje ojcu ubrania i pomaca się ubrać. O godzinie 10.30 przygotowuje śniadanie i podaje je, a w razie konieczności pomaga ojcu je zjeść. Potem podaje lekarstwa, prowadzi ojca do toalety, sprząta mieszkanie, myje naczynia i podaje ojcu herbatę. Około godziny 13.00 przygotowuje obiad i o godz. 13.30 podaje go ojcu. Po obiedzie myje naczynia, prowadzi ojca do toalety i ubiera go i zabiera na spacer trwający do godziny 15. Po powrocie do domu ojciec wnioskodawcy odpoczywa, a on sam idzie na zakupy. Następnie około godz. 16.30 wnioskodawca pomaga ojcu w ćwiczeniach na rozruszanie stawów, prowadzi do toalety. Po podaniu herbaty ojciec wnioskodawcy odpoczywa, a on sprząta mieszkanie i prasuje. Około godziny 18.30 przygotowuje ojca do położenia się spać - prowadzi do toalety, dba o higienę osobistą, przebiera i pomaga usiąść na łóżku. Wieczorem i w nocy czuwa nad snem ojca, a w razie potrzeby prowadzi go do toalety i odprowadza do łóżka. Odnosząc się do powyższego oświadczenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że tak przedstawiony zakres czynności w ramach opieki nad ojcem wprawdzie wypełnia cały dzień M. G., ale nie można nie zauważyć, że takie czynności jak przygotowywanie i podawanie posiłków, zakupy, pranie, sprzątanie, mycie naczyń czy spacery wykonywane są normalnie w ramach zwykłych czynności domowych i nie świadczą o konieczności uznania tych czynności za opiekę sprawowaną nad osobą niepełnosprawną. W ocenie organu odwoławczego istotne pozostaje, że M. G. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe nie tylko z ojcem, ale również z matką, żoną i dwójką dzieci i takie czynności wykonywane się normalnie przez domowników w ramach tzw. zwykłych czynności dnia codziennego. Podobnie w o cenie organu należy potraktować pomoc w czynnościach higienicznych osoby starszej, czy też podawania posiłków, herbaty, czy leków. Ojciec wnioskodawcy skończył już bowiem 84 lata i z racji wieku takiej pomocy niewątpliwie by wymagał, nawet gdyby nie był osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z uwagi na to, że w oświadczeniu nie podano jakie leki są podawane ojcu wnioskodawcy, Kolegium przyjęło, że nie są to leki wymagające przy ich podawaniu pomocy drugiej osoby, takie jak np. insulina czy też zmiana opatrunków. Z tych względów zdaniem organu trudno było przyjąć, aby wszystkie wyżej wskazane czynności M. G. rzeczywiście wykonywał osobiście i aby zajmowały mu one cały dzień. Tym bardziej, że deklaruje on osobiste przygotowywanie wszystkich posiłków i ich podawanie, sprzątanie, mycie naczyń i robienie zakupów. Z tej przyczyny organ stwierdził, że zakres obowiązków wykonywanych przez M. G. nie uzasadnia przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że nie neguje stanu zdrowia P. G., ale jego zdaniem konieczność takiej opieki jaką wykonuje przy chorym M. G., nie pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia choćby w niewielkim wymiarze, tym bardziej, że jest on właścicielem gospodarstwa rolnego, które od 2017 r. prowadzi jego żona.

W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył treść art. 80 k.p.a., podkreślając, że całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozwala nie tylko jednoznacznie stwierdzić, czy niepełnosprawność P. G. powstała przed ukończeniem przez niego 25 – go roku życia, ale w sprawie nie można było też stwierdzić, aby M. G. z racji sprawowanej nad ojcem opieki zrezygnował z zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oceniając zebrany materiał dowodowy nie dopatrzyło się związku przyczynowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki, a rezygnacją z zatrudnienia, wskazując, że M. G. od marca 2017 r. nie prowadzi gospodarstwa rolnego z racji opieki nad ojcem, ale dalej jest jego właścicielem. Z racji opieki nad ojcem pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Gospodarstwo rolne prowadzi żona M. G., która niewątpliwie również ma duży wkład w prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz w sprawowaniu opieki nad swoim teściem i teściową, która również jest osobą niepełnosprawną.

M. G. zaskarżył powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć.

Zaskarżonej decyzji organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

W ocenie skarżącego w sprawie naruszono także prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżacego w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem nie spełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku z znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały skutki, jakie w ocenie skarżącego wynikają z faktu wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 21 października 2014 r. i ich wpływu na sytuację skarżącego.

Skarżący podkreślił nadto, że wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] spełnia on podstawowy wymóg przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Skarżący sprawuje bowiem opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, która to opieka uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego, jak i braku związku pomiędzy ustaniem zatrudnienia i nie podejmowaniem przez skarżacego pracy zarobkowej, a koniecznością sprawiania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie organu odwoławczego skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia traktując je jako alternatywne źródło dochodu. Zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego w związku z opieką nad ojcem faktycznie nie ogranicza bowiem możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia, choćby we własnym gospodarstwie rolnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej także jako "ustawa" albo "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie do art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się po pierwsze do odpowiedzi na pytanie, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącemu) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po upływie okresów życia wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13; Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; publ. OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącego.

Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 17 ust. 1b ustawy warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest tzw. wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl), możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 ustawy i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust.1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy - art.17 ust. 1b - jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie - nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8, iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8 uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmieniał sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 21 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie. W niniejszej sprawie organy obu instancji wadliwie uznały, że skarżący nie może uzyskać żądanego świadczenia z tego względu, że niepełnosprawność jego ojca nie powstała w okresach życia wskazanych w treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania skarżącego z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r.; sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r.; sygn. akt I OSK 1079/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b cyt. ustawy.

Przechodząc do rozważenia zasadności drugiego ze zgłoszonych w skardze zarzutów, to jest naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r., poprzez przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącego, na wstępie podkreślenia wymaga, że związek ten nie został zakwestionowany przez organ pierwszej instancji oraz że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, organ pierwszej instancji dokonał oceny jego występowania na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Stwierdzając istnienie związku przyczynowo-skutkowego organ pierwszej instancji wziął przy tym pod uwagę całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wskazując w uzasadnieniu swojej decyzji, że zarówno okoliczność sprawowania opieki przez skarżącego nad ojcem i jej potrzeba oraz okoliczność, że skarżący zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, aby opiekować się ojcem, wynikają nie tylko z oświadczeń i wyjaśnień składanych przez skarżącego, ale także z przeprowadzonych w sprawie wywiadów środowiskowych. Na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji jedynym powodem, dla którego skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia było zatem tylko niespełnienie (w ocenie organu) kryterium wieku osoby niepełnosprawnej w chwili postania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17ust. 1b cyt. ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonując całkowicie odmiennej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wyjaśniło, z jakich względów, innych niż domniemania i przypuszczenia, nie dało wiary treści wszystkim zebranym w sprawie dokumentom obejmującym powołane wyżej oświadczenia i wyjaśnienia skarżącego, wywiady środowiskowe (łącznie siedem) oraz orzeczenie o niepełnosprawności. Z dokumentów tych niewątpliwie wynika bowiem po pierwsze, że ojciec skarżacego jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i stan jego zdrowia wymaga pomocy opiekuna (już tylko z uwagi na ograniczoną możliwość poruszania się) oraz wynika, że skarżący zrezygnował z pracy w swoim gospodarstwie w 2017 r. i od tego czasu w nim aktywnie nie pracuje, ani też nie podejmuje innego zatrudniania, opiekując się stale i na co dzień swoim ojcem. Dostrzec należy, że Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie kwestionuje stanu zdrowia P. G., nie kwestionuje, że skarżący zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego w 2017 r. i opiekuje się ojcem, a gospodarstwo rolne prowadzi teraz jego żona, a także, że nie kwestionuje, iż opieka skarżacego nad ojcem według przestawionego harmonogramu zajmuje mu cały dzień. Faktycznie jednak, pomimo tych deklaracji, wszystkie wskazane okoliczności zostały przez Kolegium w rzeczywistości zakwestionowane, wyłącznie z uwagi na to, że wykonywane podczas opieki nad ojcem czynności są w ocenie Kolegium zbyt "zwyczajne" oraz z uwagi na to, że skarżący nie mieszka sam lecz z rodziną (teściowa, żona i dwójka dzieci), a wobec tego wskazane czynności w ocenie Kolegium mogłyby być wykonywane równie skutecznie i właściwie przez innych domowników i niejako przy okazji wszystkich czynności dnia codziennego tej rodziny.

Organ odwoławczy pomimo tego, że wskazał w uzasadnieniu decyzji, że zgodnie z art. 80 k.p.a. to, czy dana okoliczność została udowodniona należy ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, to w faktycznie nie zastosował się jednak do dyspozycji wskazanego przepisu.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie twierdzenie o braku związku przyczynowego zostało przez organ odwoławczy podniesione pomimo obiektywnej treści wszystkich zebranych w sprawie dokumentów. W ocenie Sądu nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów jest sytuacja, aby treść zebranych w sprawie dokumentów, w tym o randze dokumentów urzędowych, które spójnie świadczą o zaistnieniu określonego faktu, była kwestionowana w postępowaniu wyłącznie z powoływaniem się na zasady logiki i doświadczenia życiowego. Rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego przez męża i prowadzenie tego gospodarstwa przez żonę jest być może sytuacją rzadką, ale nie niemożliwą do wystąpienia. Podobnie oceniać należy przejęcie przez męża zajęć związanych z prowadzeniem domu, jak też sprawowania opieki nad starszymi, schorowanymi członkami rodziny. Wskazać również należy, że wymagający pomocy w codziennym funkcjonowaniu P. G. jest ojcem skarżącego i okoliczność, że to skarżący zdecydował się poświęcić jego opiece, a nie jego żona, czy inny członek rodziny, również sama w sobie nie jest sprzeczna ani z zasadami logiki, ani zasadami doświadczenia życiowego. W sprawie wyjaśniono jednocześnie, że P. G. nie może zajmować się jego małżonka - ponieważ sama jest ona osobą niepełnosprawną i nią także zajmuje się już skarżący - ani też żadne z pozostałych dzieci P. G. - ponieważ prowadzą gospodarstwa domowe w innych miejscowościach i w związku z koniecznością utrzymania swoich rodzin oraz pracą nie są w stanie nawet w minimalnym zakresie opiekować się swoim ojcem. Niezrozumiałe jest przy tym założenie organu odwoławczego, że dla przyjęcia, że opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków, sprzątanie domu, zmywanie, prasowanie, zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc osobie niepełnosprawnej w poruszaniu się po domu i poza nim, pomoc przy wszystkich czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków, ubieraniu się, rozbieraniu, siadaniu i kładzeniu można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowaniem się domem, mogą wypełniać, tak jak w przypadku skarżącego – cały dzień. W ocenie Sądu sam rodzaj czynności opiekuńczych, które w związku z opieką nad ojcem wykonuje codziennie skarżący w żadnym razie nie świadczą o tym, że poza ich wykonywaniem w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący mógłby podjąć pracę. Organ odwoławczy nie miał przy tym także podstaw do przyjęcia założeń, że czynności opiekuńcze przy P. G. wykonuje ktoś inny niż skarżący, biorąc pod uwagę stwierdzony przez pracowników socjalnych w trakcie wywiadów środowiskowych stan faktyczny sprawy w tym zakresie. W znajdujących się w aktach sprawy dokumentach (siedem kolejnych wywiadów środowiskowych, przeprowadzonych w miejscu zamieszkania skarżącego od 2017r., to jest od kiedy zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego) wskazano bowiem, że skarżący stale opiekuje się niepełnosprawnym ojcem oraz że czynności opiekuńcze, które w ramach tej opieki codziennie podejmuje wykluczają możliwość podjęcia pracy.

Z powyżej wskazanych względów przedstawiona przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ocena dowodów nie nosi zdaniem Sądu cech wymaganej w tym zakresie obiektywności i opiera się na domniemaniach, które nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Jednocześnie organ nie wskazał wprost, z jakich względów odmówił wiarygodności przeprowadzonym w sprawie wywiadom środowiskowym przemawiającym za występowaniem w sprawie bezpośredniego związku pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem pracy przez skarżacego, a opieką jaką sprawuje nad swoim niepełnosprawnym ojcem.

Reasumując, w sytuacji gdy wszystkie zebrane w sprawie dowody, w tym przeprowadzone wywiady środowiskowe potwierdzają, że skarżący opiekuje się ojcem, w takim zakresie jak tego wymaga stwierdzona orzeczeniem lekarskim niepełnosprawność i jednocześnie zrezygnował on wcześniej z aktywnego prowadzenia gospodarstwa rolnego, aby opiekę tę sprawować, zdaniem Sądu organ nie miał podstaw do zakwestionowania wystąpienia w sprawie przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli zaś organ odwoławczy chciał wykazać, że skarżący nie zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym oraz że faktycznie nie sprawuje opieki nad ojcem winien te twierdzenia poprzeć konkretnymi dowodami.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W reasumpcji wszystkich powyższych rozważań Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku.

O kosztach postępowania (punkt drugi wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącego adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Wyrok został wydany w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji uwzględni powyższe stanowisko Sądu, dotyczące pominięcia tej części normy art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) uznał za niezgodną z Konstytucją RP. Oceny wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. organ dokona z kolei na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Materiał dowodowy w tym zakresie nie wymaga uzupełnienia, zważywszy, że w aktach sprawy znajdują się łącznie dokumenty siedmiu kolejnych wywiadów środowiskowych przeprowadzanych na okoliczność ustalenia przez pracowników socjalnych, czy skarżący stale opiekuje się swoim niepełnosprawnym ojcem.