Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. i S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1296/23 w sprawie ze skargi W. B. i S. B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. B. i S. B. solidarnie na rzecz Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1296/23, oddalił skargę W. B. i S. B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 kwietnia 2023 r., nr [...], w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Wójt Gminy Łomża przedłożył do uzgodnienia Dyrektorowi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku - dalej: "Dyrektor RZGW w Białymstoku", projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie muru oporowego, ogrodzenia i nawierzchni utwardzonej na terenie działki nr [...] w miejscowości S. gm. Łomża, wskazanym i oznaczonym literami ABCD na załączniku graficznym do projektu decyzji (Załącznik nr 1), w zakresie obszarów zagrożenia powodzią.

Dyrektor RZGW w Białymstoku decyzją z dnia 4 sierpnia 2022 r. nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 11 lit. b, ust. 5d i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.) - dalej: "u.p.z.p." w związku z art. 166 ust. 2 pkt 7, ust. 10 pkt 3 i 5, ust. 11, art. 14 ust. 6 pkt 1, art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. a, ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 2233) – dalej: "ustawa Prawo wodne", odmówił uzgodnienia ww. projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja w przedstawionym do uzgodnienia zakresie, będzie stanowiła zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów – S. B. i W. B. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia 18 kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Prezes Wód Polskich na podstawie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zebranego materiału dowodowego stwierdził, że nie tylko istniejący nasyp na terenie działki, ale również planowane działania wskazane w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, będą zwiększać potencjalne negatywne skutki powodzi, a więc utrudniać zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Skargę do Sądu na opisaną wyżej decyzję wnieśli skarżący, postulując stwierdzenie jej nieważności oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora RZGW w Białymstoku, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Jak podniesiono w uzasadnieniu, w rozpoznawanej sprawie nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów Wód Polskich, że teren wskazany na Załączniku nr 1 do projektu decyzji Wójta Gminy Łomża o warunkach zabudowy (obejmujący działkę nr [...] w miejscowości S. gm. Łomża), znajduje się w całości na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, na którym prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi raz na 100 lat (p=1%) oraz jest wysokie i wynosi raz na 10 lat (p=10%).

Sąd pierwszej instancji uznał, że rację ma organ stwierdzając, iż niezaaprobowane przez organy Wód Polskich wykonanie przez skarżących robót polegających na podniesieniu terenu działki inwestycyjnej, jako naruszające zasady ochrony obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, nie mogą uzyskać akceptacji i stanowić oparcia do uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie uznał, że z uwagi na zaistnienie przesłanek z art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 Prawa wodnego nie jest możliwe dokonanie uzgodnienia zamierzonego przedsięwzięcia.

Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie realizacja planowanej zabudowy nie tylko zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni, ale również spowodowałaby znaczny wzrost zagospodarowania terenów wskazanych, jako obszary szczególnego zagrożenia powodzią, a to pozostawałoby w sprzeczności z celami zarzadzania ryzkiem powodziowym. Oprócz kwestii narażenia życia i zdrowia ludzi oraz zlokalizowanego na tym terenie mienia, istotne jest też bowiem ograniczenie potencjału retencyjnego terenu, zwiększenie naporu fali powodziowej na okoliczne tereny czy konieczność dodatkowego angażowania służb ratowniczych w razie powodzi. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że w realiach niniejszej sprawy chodzi o próbę zabudowania terenów dotychczas niezabudowanych, tj. gruntów stanowiących naturalne rozlewisko rzeczne w razie powodzi, położone w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki N., gdzie głębokość wody zalewowej, przy dotychczasowym ukształtowaniu terenu, może zawierać się w przedziałach od 0,5 do ponad 2 m dla wody 10%, i od 2 m do ok. nawet 4 m w przypadku wystąpienia wody 1%.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. B. i S. B. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

a) art. 166 ust. 1-14 oraz art. 163 ust. 1-6 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że w celu ochrony ludności i mienia przed powodzią organy Wód Polskich zobowiązane są do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w każdej sytuacji, gdy zgodnie z mapą zagrożenia powodziowego inwestor planuje zabudowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w tym zabudowa wymagająca uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, jest co do zasady dopuszczalna, zaś organy Wód Polskich powinny uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy z przeprowadzonej analizy stanu faktycznego wynika, że dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią, wystarczające jest określenie w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań, jakie dla obiektów lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne – dalej: "rozporządzenie z 24 stycznia 2019 r.";

b) art. 166 ust. 3 i 9 ustawy Prawo wodne poprzez:

- jego niezastosowanie przejawiające się w oddaleniu skargi pomimo niedokonania przez organy obu instancji wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji,

- jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu niezasadnego poglądu, że oceny stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji organy Wód Polskich dokonują wyłącznie na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji powinna być dokonywana również w oparciu o inne dane, w szczególności takie jak: zjawiska pogodowe występujące na obszarze dorzecza, ukształtowanie terenu obszaru dorzecza, rodzaj i charakter urządzeń wodnych wybudowanych na danej rzece i jej dopływach, reżim rzeczny, prędkość przepływu, wymiary koryta rzeki, zjawiska lodowe zachodzące na rzece w okresie zimowym, zdolności retencyjne jezior, przez które przepływa rzeka itp., celem określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r.,

- jego niezastosowanie i stwierdzenie, że dla osiągnięcia celów ochrony powodziowej organy są zobowiązane do odmowy dokonania uzgodnień ilekroć planowana inwestycja znajduje się na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w sytuacji gdy zabudowa planowana na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią jest co do zasady dopuszczalna, zaś organy uzgadniające mają instrumenty w postaci wymagań i warunków, których spełnienie z jednej strony pozwoli inwestorowi na realizację zamierzenia budowlanego, a z drugiej pozwoli na jednoczesne osiągnięcie celów ochrony powodziowej;

c) art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 ustawy Prawo wodne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że budowa muru oporowego ogrodzenia i nawierzchni utwardzonej na terenie działki nr [...] spowoduje zwiększenie zagrożenia dla bezpieczeństwa majątku oraz utrudni zarządzaniem ryzykiem powodziowym, w sytuacji gdy przesłanka "zagrożenia majątku" nie występuje w ogóle w ustawie Prawo wodne, zaś potencjalna możliwość rozporządzenia nieruchomością nie może być przedmiotem oceny organu, a tym bardziej uzasadniać odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy;

d) § 1 rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r. w zw. z art. 166 ust. 8 i 9 ustawy Prawo wodne poprzez niezastosowanie tych przepisów przejawiające się w oddaleniu skargi pomimo niedokonania przez organy obu instancji analizy stanu faktycznego w zakresie zasadności określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania działki, ograniczających negatywne skutki zalania wodami powodziowymi planowanych obiektów;

II. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2) P.p.s.a., tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, mimo zaniechania prowadzenia niezbędnego i wyczerpującego postępowania dowodowego, w tym wizji lokalnej, lecz utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w której organ domniemuje na niekorzyść Inwestora, albowiem przy jej wydawaniu zaniechano przeprowadzenia wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie: występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne, prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji, wymaganej z uwagi na treść art. 166 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ustalenia w jaki sposób - w przypadku przeprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego - zmieni się przepływ wód powodziowych, a ograniczenie się do stwierdzenia, że zmienią się rzędne wód, zaś zmiana ukształtowania terenu może zwiększać zagrożenie powodziowe na terenach sąsiednich; ustalenie, że niedopuszczalne jest sankcjonowanie istniejącego na działce nasypu i ogrodzenia poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy procedura legalizacji samowoli budowlanej wymusza - w przypadku tego typu urządzeń - uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bądź decyzji o pozwoleniu na budowę,

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i uznanie, że wniosek Inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezgodny z przepisami Prawo wodne i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania wskazanych w skardze;

c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i decyzji organu I instancji, pomimo tego, że naruszają one przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w uzasadnieniu wyroku i ww. decyzji nie wykazano występowania okoliczności uzasadniających odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, wymienionych w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne, a także nie wykazano, że rzeczywisty poziom zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji jest duży i zachodzi wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi stwarzającej poważne zagrożenie dla ludzi, mienia i środowiska;

d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 166 ust. 5 ustawy Prawo wodne z zw. z art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i decyzji organu I instancji odmawiających uzgodnienia warunków zabudowy, w sytuacji gdy po upływie dwóch tygodni od daty przekazania kompletnego wystąpienia dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy uznaje się uzgodnienia za dokonane pozytywnie, a co za tym idzie nie jest możliwe wydanie decyzji odmawiającej uzgodnienia projektu, tym samym w niniejszej sprawie w obrocie funkcjonują dwa rozstrzygnięcia dotyczące tej samej sprawy, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej później;

e) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 i art. 7a § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, mimo wątpliwości stwierdzonych przez organy oraz rozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości w sprawie na niekorzyść Skarżących, które to wszystkie wyżej wskazane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3) P.p.s.a. w zw. z art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., art. 183 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 18 kwietnia 2023 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Białymstoku z dnia 4 sierpnia 2022 r. jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi wniesionej przez Inwestorów poprzez uchylenie w całości decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji;

3) względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

4) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie;

5) na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a o zwrot przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w konfiguracji ze wskazanymi w petitum skargi przepisami K.p.a. i ustawy Prawo wodne. W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie oparte na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza, że zainicjowany skargą strony proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu nie ujawnił wad postępowania, które obligowałyby sąd do wydania innego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec powyższego uzasadnieniem (wyjaśnieniem) dla rozstrzygnięcia wynikającego z art. 151 P.p.s.a. są przede wszystkim te oceny Sądu, w których zawarta jest aprobata dla poczynań organu odwoławczego. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oznacza przede wszystkim, że Sąd dokonujący kontroli legalności zaskarżonego aktu, nie stwierdził żadnej kwalifikowanej wady skutkującej sankcją nieważności, oraz że nie wystąpiło takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organ ustalił wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Na gruncie reguł i norm procesowych i materialnoprawnych wyprowadził logicznie uprawnione i merytorycznie trafne wnioski i oceny. Sąd Wojewódzki trafnie ocenił, że organ odwoławczy w sposób wystarczający wskazał, dlaczego odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja w przedstawionym do uzgodnienia zakresie będzie stanowiła zagrożenie dla ochrony zdrowia ludzi i środowiska oraz utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Trzeba przy tym zaznaczyć, że organy uzgadniające nie analizują wniosku inwestora. Organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt decyzji o warunkach zabudowy wraz z niezbędnymi załącznikami i przesyła go do uzgodnienia dyrektorowi PGW Wody Polskie RZGW. Zgodnie z powyższym organy PGW Wody Polskie nie tylko nie analizują zgodności wniosku złożonego przez inwestora z ustawą Prawo wodne, ale również w zdecydowanej większości przypadków nawet nie znają jego treści. To na organie prowadzącym postępowanie główne spoczywa bowiem obowiązek przygotowania projektu dokumentu zgodnego ze wszystkimi przepisami prawa, który podlega analizie przez właściwe organy PGW Wody Polskie.

Analiza materiału aktowego prowadzi do wniosku, że organ uzgadniający podjął wszelkie możliwe działania mające na celu wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierował przy podejmowaniu decyzji. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z tymi motywami, nie może być uznana za naruszenie art. 107 § 3 K.p.a.

W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.). Ta zasada ogólna postępowania administracyjnego nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Zasada ta nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że wymaga od organu osiągnięcia rezultatu, tzn. przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem (por. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt I OSK 124/10, LEX nr 594984). Innymi słowy, okoliczność, że strona nie została przekonana, co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma bowiem prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie zwraca uwagę, że regulacje ustawy - Prawo wodne dotyczące zarządzania ryzykiem powodziowym, stanowiąc element szeroko pojmowanego prawa ochrony środowiska, muszą być wykładane z uwzględnieniem wyjściowych zasad tego prawa. Zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C 202 z dnia 7 czerwca 2016 r.) - dalej: "TFUE", polityka Unii w dziedzinie środowiska opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego (prewencji) i naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła. Zasady te, implementowane do krajowego porządku prawnego m.in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.), nakazują priorytetowe traktowanie działań zapobiegających powstawaniu szkód w środowisku. W kontekście zagrożenia powodziowego oznacza to, że władze publiczne powinny przede wszystkim nie dopuszczać do powstawania nowej zabudowy mieszkaniowej na terenach zalewowych. W świetle zasady ostrożności, dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 677/20, LEX nr 3537535 oraz przywołane tam orzecznictwo i literaturę; por. też wyrok ETPCz z dnia 28 lutego 2012 r., Kolyadenko i inni przeciwko Rosji, skarga nr 17423/05, LEX nr 1117409).

Te zasady znajdują swoje odzwierciedlenie w celach i przepisach dyrektywy 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.Urz.UE.L 288 z dnia 6 listopada 2007 r.) - dalej: "dyrektywa powodziowa", której przepisy implementuje ustawa Prawo wodne W motywie drugim dyrektywy powodziowej wyraźnie wskazano, że niektóre działania człowieka, takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej i wzrost wartości majątku na obszarach zalewowych, przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków. Co więcej, w Komunikacie Komisji z dnia 12 lipca 2004 r. (KOM (2004) 472), przywołanym w motywie piątym dyrektywy powodziowej, podkreślono, że z dotychczasowych doświadczeń wynika, że najbardziej skutecznym podejściem jest zapobieganie powstawaniu szkód wywołanych powodziami poprzez rezygnację z budowy domów mieszkalnych i obiektów przemysłowych na terenach zagrożonych powodzią. W świetle powyższego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, należy przyjąć, że co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a ewentualna zgoda organu ma charakter wyjątkowy, i nie powinna być regułą (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2025 r. sygn. II OSK 1193/23, LEX nr 3993534).

W świetle powyższych rozważań, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego obejmującego art. 166 ust. 1-14 oraz art. 163 ust. 1-6 ustawy Prawo wodne trzeba wskazać, że przewidziana w art. 166 ust. 2 ustawy Prawo wodne instytucja uzgodnienia projektów określonych aktów administracyjnych przez Wody Polskie jest jednym z elementów tego systemu. Stanowi instrument realizacji jednego z podstawowych zadań Wód Polskich, jakim jest ochrona ludności i mienia przed powodzią (art. 163 ust. 2). Dalej należy wskazać, że przez ryzyko powodziowe rozumie się kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej (art. 16 pkt 48).

Dla przyjęcia, że dana inwestycja może negatywnie oddziaływać na środowisko, w tym poprzez zwiększenie ryzyka powodziowego, nie jest konieczne udowodnienie takiego ryzyka przez organ, a wystarczy jedynie jego uprawdopodobnienie. W sytuacji, w której uprawdopodobniono możliwość negatywnego wpływu na cele ochrony przeciwpowodziowej, to na planującym dane przedsięwzięcie spoczywa ciężar udowodnienia, że takie negatywne skutki nie wystąpią lub będą miały charakter nieistotny (pomijalny) z punktu widzenia celów danej regulacji z zakresu ochrony środowiska. Mając na uwadze powyższe uwagi należy stwierdzić, że w świetle art. 163 ust. 2 oraz art. 166 ust. 2, 5 i 10 ustawy Prawo wodne, interpretowanych w powiązaniu z postanowieniami Dyrektywy 2007/60/WE oraz art. 191 ust. 2 TFUE, co do zasady niedopuszczalne jest uzgodnienie lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Wydanie w takim przypadku decyzji pozytywnej jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której z uwagi na szczególne warunki terenowe lub cechy planowanej zabudowy, ewentualne negatywne skutki, z punktu widzenia zarządzania ryzykiem powodziowym, będą mogły być ocenione jako nieistotne lub wysoce nieprawdopodobne.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 166 ust. 3 oraz ust. 9 ustawy Prawo wodne skarżący zdają się zupełnie pomijać brzmienie art. 166 ust. 10 oraz ust. 11 ustawy Prawo wodne. Przepis art. 166 ust. 3 ww. ustawy określa zakres analizy, która ma być przeprowadzana każdorazowo w postępowaniach uzgadniających projekty dokumentów wskazanych w art. 166 ust. 2 ww. ustawy. Dopiero po określeniu prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi, poziomu zagrożenia powodziowego, proponowanej zabudowy i zagospodarowanie terenu położonego na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, a także jego aktualnego zagospodarowania i dotychczasowe przeznaczenia (zgodnie z art. 166 ust. 3), organy PGW Wody Polskie mogą przystąpić do oceny, czy występują sytuacje określone w ust. 10. Jeżeli występuje choć jedna przesłanka, o której mowa w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne (lub kwestie natury formalnej, które uniemożliwiają dokonanie pozytywnego uzgodnienia projektu dokumentu) wówczas właściwy organ jest zobowiązany przez ustawodawcę do odmowy uzgodnienia w związku z art. 166 ust. 11 ww. ustawy. W tym miejscu należy podkreślić, że organy PGW Wody Polskie nie mają dowolności w orzekaniu, brzmienie art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne jednoznacznie wskazuje na działania jakie ma podjąć organ PGW Wody Polskie w przypadku wystąpienia sytuacji, o której mowa w ust. 1-5 ww. przepisu.

Skarżący zarzucając, że organy obu instancji nie dokonały wszechstronnej analizy stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji, nie wskazują, co dokładnie organy miałyby pominąć. Trudno więc odnosić się w tym zakresie do uchybienia kierowanego pod adresem zaskarżonego wyroku, który tej kwestii zdaniem skarżących nie rozważył.

Skarżący podważają stanowisko organów i Sądu Wojewódzkiego, że do ustaleń dotyczących prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i poziomu zagrożenia powodziowego organy Wód Polskich dokonują wyłącznie na podstawie map zagrożenia powodziowego oraz map ryzyka powodziowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że ocena stanu faktycznego w zakresie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz rzeczywistego poziomu zagrożenia powodziowego dla terenu planowanej inwestycji powinna być dokonywana również w oparciu o inne dane, w szczególności takie jak: zjawiska pogodowe występujące na obszarze dorzecza, ukształtowanie terenu obszaru dorzecza, rodzaj i charakter urządzeń wodnych wybudowanych na danej rzece i jej dopływach, reżim rzeczny, prędkość przepływu, wymiary koryta rzeki, zjawiska lodowe zachodzące na rzece w okresie zimowym, zdolności retencyjne jezior, przez które przepływa rzeka itp., celem określenia w decyzji uzgadniającej wymagań lub warunków dla planowanej zabudowy i planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, koniecznych z uwagi na występowanie ryzyka powodziowego, w zakresie określonym w przepisach rozporządzenia z dnia 24 stycznia 2019 r. Zarzut ten, w świetle szczegółowych wyjaśnień, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jest zupełnie niezrozumiały. Sąd de facto wskazał na wszystkie etapy cyklu w ramach którego prowadzona jest ochrona przed powodzią.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 166 ust. 10 pkt 3 i 8 ustawy Prawo wodne. Skarżący kasacyjnie, nie zgadzając się z wnioskami z przeprowadzonej analizy, nie wskazują na uchybienia, które miały doprowadzić do przyjęcia błędnych wniosków. Zdaniem skarżących kasacyjnie przepisy odnoszą się tylko to fragmentu uzasadnienia zastosowanie tego przepisu przez właściwe organy, który obejmuje kwestie związane z zagrożeniem majątku pomimo, że uzasadnienie zastosowania art. 166 ust. 10 pkt 3 i 5 ustawy Prawo wodne, zarówno w zaskarżonym wyroku jak i rozstrzygnięciach organów PGW Wody Polskie, jest znaczenie szersze niż tylko podnoszony przez skarżących wycinek związany z ochroną mienia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 2019 r. w zw. z art. 166 ust. 8 i 9 ustawy Prawo wodne poprzez niezastosowanie tych przepisów przejawiające się w oddaleniu skargi pomimo niedokonania przez organy obu instancji analizy stanu faktycznego, należy podkreślić, że warunki oraz wymagania, o których mowa w art. 166 ust. 8 ustawy Prawo wodne nawiązują do ust. 9, który odnosi się do rozporządzenia z 24 stycznia 2019 r. Przepisy tego rozporządzenia mogą znaleźć zastosowanie tylko w razie wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, czyli wówczas, gdy organ Wód Polskich uzna, że nie zachodzą przesłanki od odmowy uzgodnienia, określone w art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne. Skoro w realiach niniejszej sprawy została wydana odmowna decyzja, to organy Wód Polskich, a także Sąd pierwszej instancji, nie mogły w ogóle naruszyć postanowień przywołanego rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.