II GSK 147/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-28	
Data wpływu	2009-02-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Robotowska
Cezary Pryca /przewodniczący/
Marzenna Zielińska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 630/08	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 156  § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 109 poz 756; art. 60 (1) § 3; Ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń - tekst jednolity
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 4 pkt 11, art. 6, art. 18 ust. 5 lit. a), lit. b) i lit. c), art. 92 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 193;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Anna Robotowska Marzenna Zielińska (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 630/08 w sprawie ze skargi A. W., A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. W. i A. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddalił skargę.

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy:

W dniu [...] sierpnia 2006 r. dokonano kontroli pojazdu marki Seat Toledo o nr rej. [...], użytkowanego przez skarżących w ramach wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a kierowanego przez W. O. W protokole kontroli stwierdzono, iż pojazd wyposażony był w taksometr fiskalny nr fabryczny [...] ([...]), z którego kierowca okazał wydruk, oraz że na bokach pojazdu umieszczono napisy "W." i numer telefonu "[...]", a na dachu pojazdu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlonego transparentu z napisem "T." i numerem telefonu "[...]". Organ ustalił, że kierowca jest zatrudniony przez skarżących, którzy prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą "W.– S.". Kierowca przedstawił umowę o współpracy, wystawione przez przedsiębiorcę zaświadczenie uprawniające go do wykonywania krajowego transportu drogowego osób kontrolowanym pojazdem, jak również okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób przez "W. – S." s.c. wystawiony w dniu [...] listopada 2005 r. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną pojazdu.

W następstwie wszczętego postępowania administracyjnego M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2006 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d. i l.p. 2.9 lit. 1, 2 i 3 oraz l.p. 1.8 pkt 3 załącznika do tej ustawy nałożył na przedsiębiorców - wspólników spółki cywilnej, karę pieniężną w wysokości 15000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, to jest zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. oraz art. 39e ust. 1 pkt 6 u.t.d. – wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą

Na skutek złożonego przez skarżących odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą i umorzył posterowani w I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że kontrolowany pojazd nie był taksówką, oraz że był wyposażony w taksometr, oznaczenia z nazwą i telefonem przedsiębiorcy i podświetlany transparent z numerem telefonu i napisem "W.", o czym świadczy protokół z kontroli pojazdu i sporządzona dokumentacja fotograficzna. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, co do wykonywania przez skarżących transportu drogowego z naruszeniem zakazów określonych art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d.

W skardze na powyższą decyzję A. W. i A. W. wspólnicy W. –S. s.c. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. oraz przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że w dacie kontroli i orzekania przez organy skarżący posiadali licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem podczas kontroli, uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób. Licencja ta - zdaniem Sądu - nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony świadczyć usługi transportowe osób. Uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d. jako przewóz, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego i nie odpowiada warunkom licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawa o transporcie drogowym ogranicza uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, o czym świadczy treść art. 12 ust. 1b/ u.t.d. Zgodnie z tym przepisem licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką. Konsekwencją powyższego są zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d.

Zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy świadczący o naruszeniu wszystkich zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a/, b/ i c/ u.t.d. Sąd uznał, że z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że na dachu kontrolowanego pojazdu umieszczono urządzenie techniczne w postaci podświetlonego bannera - transparentu z napisem "T." oraz "[...]" a w pojeździe umieszczono i używano taksometr.

Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skargi, zgodnie z którym art. 18 ust. 5 u.t.d. narusza zasadę wolności gospodarczej, określoną w art. 20 i art. 22 Konstytucji RP uznając, że wprowadzone w ustawie o transporcie drogowym zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych nie ograniczają tej zasady i są zgodne z zasadą proporcjonalności. W ocenie Sądu przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. nie narusza też konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, bowiem nie różnicuje w prawach przedsiębiorców transportowych, odwołując się jedynie do kryterium sposobu świadczenia usług przewozowych. Podmioty świadczące usługi transportu drogowego osób taksówką, w świetle ustawy o transporcie drogowym, zobowiązane są do spełnienia dodatkowych wymogów w zakresie prowadzonych usług przewozowych.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzając, iż z akt sprawy wynika, że skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami, złożenia wyjaśnień i zajęcia stanowiska.

W ocenie Sądu, organy inspekcji transportu drogowego obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał dowody, na których oparł swoje rozstrzygnięcie, zatem bezpodstawny jest zarzut wydania decyzji wyłącznie w oparciu o protokół kontroli.

Przepis art. 92 ust. 2 pkt 1 u.t.d. stanowi, że suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty 15000 zł. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut nieprawidłowego sformułowania sentencji decyzji poprzez nałożenie sumy kar 15000 zł, które szczegółowo zostały wymienione w uzasadnieniu.

A. W. i A .W. zaskarżyli powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucili:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez bezzasadne wyłączenie spod definicji przewozów okazjonalnych przewozu dokonywanego taksówką,

art. 18 ust. 5 u.t.d. poprzez błędne ustalenie przedmiotowego i podmiotowego zakresu obowiązywania tego przepisu,

art. 6 u.t.d. poprzez przyjęcie, że określa on, obok transportu drogowego taksówką, także rodzaj przewozu taksówkowego,

art. 92 u.t.d. poprzez przyjęcie kary łącznej w miejsce kar za każde naruszenie przepisu ustawy z osobna,

art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.,

art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez uznanie, iż niepodłączony do instalacji elektrycznej banner reklamowy jest lampą lub innym urządzeniem technicznym,

art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d. poprzez uznanie, iż przedsiębiorca umieścił na pojeździe oznaczenia z nazwą, adresem i telefonem przedsiębiorcy,

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, iż w kontrolowanym pojeździe zainstalowany był taksometr oraz że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem- dalmierzem (urządzeniem nie spełniającym cech taksometru);

2. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż na dachu samochodu zainstalowane były lampy lub inne urządzenia techniczne.

3. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż na pojeździe umieszczono nazwę i nr telefonu przedsiębiorcy

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na "W.-S." s.c. nałożono karę nieznaną ustawie.

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż na spółkę nałożono karę pieniężną z tytuły dwóch wzajemnie wykluczających się przepisów.

Z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżący podnieśli, że Sąd błędnie zrównał taksometr z drogomierzem-dalmierzem połączonym z urządzeniem przeliczającym (kasą fiskalną). Strona podała, że skoro w pojeździe nie zainstalowano taksometru ani urządzenia o takich cechach, to ustalenie przez Sąd, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem a drogomierzem połączonym z kasą fiskalną skutkuje niezasadnym ukaraniem skarżącego z tytułu naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d.

Skarżący wskazali, że z akt sprawy nie wynika, aby kontrolowany pojazd był wyposażony w podświetlany banner i stwierdzili, że niepodłączony do wewnętrznej instalacji elektrycznej banner nie jest lampą ani innym urządzeniem technicznym.

W ocenie skarżących Sąd błędnie ustalił stan faktyczny w zakresie naruszenia art. 18 ust. 5 lit b/ u.t.d., zarówno w zakresie umieszczenia na pojeździe nazwy przedsiębiorcy jak i umieszczenia telefonu tego przedsiębiorcy na pojeździe. Zdaniem skarżących ani organy administracji ani Sąd nie ustaliły, że nazwa przedsiębiorcy albo numer telefonu były oznaczeniami skarżących. Skarżący wskazali, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że oznaczenie na pojeździe nie jest nazwą przedsiębiorcy i nie wynika aby ciąg cyfr był w ogóle numerem telefonicznym, a w szczególności numerem telefonicznym skarżących.

Zdaniem skarżących, Sąd zobowiązany byt stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji, jako wydanych bez podstawy prawnej (decyzja organu I instancji) oraz z rażącym naruszeniem prawa (decyzja organu II instancji).

W przedmiotowej sprawie decyzja administracyjna w swoim petitum określa jedną wymierzoną karę administracyjną. Oznacza to, że organ zastosował zasady kary łącznej za wszystkie zbiegające się naruszenia. Natomiast literalne brzmienie art. 92 ust. 2, które nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie wskazuje na sumę kar nałożonych a więc wymaga od organu nałożenia poszczególnych kar za każde poszczególne naruszenie z osobna, co nie stoi w sprzeczności nałożenia ich w jednej decyzji.

Oznacza to, iż w petitum decyzji (osnowie decyzji) organ administracji publicznej winien zawrzeć precyzyjne wskazanie naruszenia oraz nałożonej za owo naruszenie kary pieniężnej, zgodnie i w granicach normy prawa obowiązującej w tym zakresie, przykładowo: "Za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. nakładam karę pieniężną w wysokości 5.000,00 zł". Dopiero precyzyjnie wskazanie naruszeń przepisów ustawy oraz nałożenie w konsekwencji kar za każde naruszenie pozwala na zastosowanie przepisu art. 92 ust. 2 u.t.d., który obliguje organ do ograniczenia sumy kar nałożonych za naruszenie przepisów ustawy do kwoty określonej maksymalnie.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący podnieśli, że definicje ustawowe zamieszczone w słowniczku ustawy stanowią o treści norm zawartych w ustawie. Według skarżących decyzje o udzieleniu licencji są wskazaniem uprawnień przynależnych licencjobiorcy. Nie mogą natomiast służyć do tworzenia definicji, których słowniczek ustawowy nie zawiera.

Skarżący podnieśli, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 4 pkt 11 u.t.d. polegało na bezzasadnym wyróżnieniu przewozów okazjonalnych oraz przewozów wykonywanych na podstawie licencji "taksówkowej". O braku podstaw do takiej wykładni świadczy brak systematyki w wyróżnianiu przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji "taksówkowej". Zdaniem skarżących, z przepisów ustawy o transporcie drogowym nie można wywieść, iż istnieje przewóz okazjonalny i zdefiniowany odrębnie przewóz "taksówkowy". Skarżący podnieśli, że udzielenie licencji na wykonywanie transportu drogowego lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką nie zmienia w żaden sposób definicji przewozów okazjonalnych, zawartej w art. 4 pkt 11 u.t.d. Konsekwencją wynikającą z powyższego jest to, że przedsiębiorca wykonujący transport drogowy na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie może nazywać i oznaczać samochodu jako taksówki. Nie może on także zawrzeć umowy przewozu osób na postoju taxi. Transport drogowy wykonywany taksówką ograniczony jest do wykonywania przewozów na określonym terenie gminy, zaś takie ograniczenie nie odnosi się do przewozów okazjonalnych, które mogą być wykonywane na terenie całego kraju.

Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. obejmuje swym zakresem podmiotowym tylko przedsiębiorców wykonujących transport drogowy, jako działalność pomocniczą w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej. Przepis ten nie ma zastosowania do przedsiębiorców wykonujących, tak jak skarżący, krajowy transport drogowy, jako podstawową działalność gospodarczą. Za takim stanowiskiem, zdaniem skarżących, przemawiają względy wykładni systemowej i celowościowej, co wynika z analizy art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 3 pkt 3, art. 4 pkt 11, a także przepisów ogólnych o zasadach podejmowania i wykonywania transportu drogowego. Przy innej interpretacji omawiane zakazy, z braku kryteriów różnicujących w treści art. 18 ust. 5 u.t.d., musiałyby w istocie objąć wszystkich przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie przewozów okazjonalnych, nie wyłączając licencjonowanych taksówkarzy, co byłoby wnioskiem prowadzącym do rozwiązań sprzecznych z istotą wykonywania działalności, której dotyczą. Z definicji zawartych w ustawie wynika bowiem jednoznacznie, że przewóz okazjonalny obejmuje swym zakresem każdy przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz taksówkowy jest przewozem okazjonalnym. Trudno zatem przyjąć, że ratio legis ustawy obejmuje przedsiębiorców posiadających odpowiednie licencje do wykonywania transportu drogowego, jako działalność podstawową. Szersze adresowanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d., byłoby nieuzasadnione, nie tylko z punktu widzenia ogólnych zasad wykonywania transportu drogowego, ale również podstawowych zasad prowadzenia działalności gospodarczej jako takiej. Zakazanie przedsiębiorcy, posiadającemu licencję na wykonywanie transportu drogowego, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy (art. 18 ust. 5 lit. b) u.t.d.), stanowiłoby naruszenie fundamentalnych dla działalności gospodarczej zasad wolności (swobody) jej prowadzenia oraz równości konkurencji (art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807, ze zm.). Z tej przyczyny, zdaniem skarżących, należy odrzucić wykładnię, która prowadziłaby do rezultatów sprzecznych z podstawowymi zasadami podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można sytuacji przedsiębiorców, wykonujących przewozy tego samego rodzaju, w oparciu o posiadane licencje i zezwolenia, różnicować przy zastosowaniu kryteriów, które nie są prawnie relewantne dla dokonywania takich zróżnicowań. Z tego punktu widzenia, interpretacja zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie może także zmierzać do wyeliminowania z rynku, z pogwałceniem zasad wolności i konkurencji, określonej grupy przedsiębiorców wykonujących obecnie przewozy okazjonalne.

Skarżący podnieśli, że wobec zarzutu zainstalowania i używania w skontrolowanym pojeździe taksometru, iż Sąd całkowicie błędnie zrównał taksometr z drogomierzem - dalmierzem. Taksometr jest definiowany zgodnie z § 3 pkt 20 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla przyrządów pomiarowych. W niniejszej sprawie dokonano jedynie czynności fiskalizacji kasy rozumianej zgodnie z § 1 pkt 11 Rozporządzenia Ministra finansów z dnia 4 lipca 2002 r. w sprawie kryteriów i warunków technicznych, którym muszą odpowiadać kasy rejestrujące, oraz warunków stosowania tych kas przez podatników. Mamy więc do czynienia jedynie z kasą fiskalną połączoną z urządzeniem pomiarowym mierzącym odległość, czyli drogomierzem - dalmierzem.

Zdaniem skarżących błędne jest stanowisko Sądu, że niepodłączony fizycznie do instalacji elektrycznej pojazdu banner reklamowy (de facto plastykowa puszka) jest lampą lub innym urządzeniem technicznym. Lampą jest bowiem urządzenie, do inicjacji którego i funkcjonowania konieczne jest zasilanie elektryczne i co do tego nie ma żadnych wątpliwości. Umieszczony na dachu pojazdu banner został fizycznie odłączony od wewnętrznej instalacji elektrycznej pojazdu i nie było możliwym jego swobodne włączenie przez kierowcę.

Skarżący nie zgodzili się również z ustaleniami organów i Sądu odnośnie umieszczenia na pojeździe oznaczenia z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, bowiem nazwa skarżącego to "W. S." s.c. a odnośnie numeru telefonu umieszczonego na pojeździe w żaden sposób nie udowodniono okoliczności, iż przedmiotowy numer należy do przedsiębiorcy.

Skarżący powołali się także na przepis art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, stosownie do którego kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Zdaniem skarżących, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest niekonstytucyjny, gdyż ogranicza wynikającą z art. 22 Konstytucji zasadę wolności gospodarczej.

Skarżący zarzucili również naruszenie przez zaskarżoną decyzję zasady trwałości ostatecznej decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a., akcentując, iż wydana im decyzja licencyjna nie zawiera żadnych ograniczeń, tak co do zakresu, jak i rodzaju dozwolonego transportu drogowego osób. Oznacza to, że zakresem przedmiotowej licencji objęte zostały wszystkie rodzaje transportu określone w ustawie, a zmiana uprawnień lub obowiązków wynikających z licencji może być dokonana wyłącznie w trybie przewidzianym dla zmiany lub uchylenia decyzji administracyjnych.

W piśmie procesowym Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z 15 października 2009 r. skarżący przedstawili nowe uzasadnienie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 u.t.d. podnosząc, że w dniu przeprowadzenia kontroli drogowej (22 sierpnia 2006 r.), której wyniki stanowiły podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej nie posiadali licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego w związku z jej cofnięciem decyzją Prezydenta [...] W. z [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], a następnie stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2007 r. Nr [...] nieważności decyzji [...] W. z [...] grudnia 2004 r. o przyznaniu tej licencji. Wskazując na powyższe skarżący podnieśli, że w dniu przeprowadzenia kontroli nie wykonywali przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym, gdyż ten wymaga uzyskania licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) i że w związku z tym nie zachodziła podstawa do nałożenia na nich kary pieniężnej za naruszenie zakazów przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych, przewidzianych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Na poparcie tego stanowiska skarżący załączyli do powyższego pisma kserokopie ww. decyzji Prezydenta [...] W. i SKO w W. oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1050/08.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy na wstępie wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego w skardze kasacyjnej – "z ostrożności procesowej" – wniosku o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją.

Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed tym sądem. Przewidziane w art. 193 Konstytucji uprawnienie sądu oznacza obowiązek tylko w tym wypadku, gdy sąd ma wątpliwości co do konstytucyjności danego przepisu. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją, dlatego też nie uwzględnił wniosku o przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego.

Skarżący oparli skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

W ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. A. W. i A. W. wspólnicy W. S. s.c. zarzucili Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez błędne ustalenia faktyczne polegające na tym, że kontrolowany pojazd był wyposażony w taksometr oraz podświetlony baner - transparent z napisem "W." i z numerem telefonu "[...]", oraz że ma pojeździe umieszczono nazwę i numer telefonu przedsiębiorcy czym naruszono zakazy określone w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zdaniem skarżących pojazd ten nie posiadał wymienionego banera reklamowego, a zamiast taksometru był wyposażony w inne urządzenie tj. drogomierz – dalmierz. Oznaczenie skarżącego (nazwa) to "W. S." s.c. a nie udowodniono w żaden sposób okoliczności, iż numer telefonu umieszczony na pojeździe jest numerem telefonu przedsiębiorcy. Nie było więc podstaw do nałożenia kary pieniężnej na skarżących. Odnośnie powyższych zarzutów należy jednak wyjaśnić, że skarżący nie sprecyzowali w skardze kasacyjnej, jakie przepisy postępowania sądowoadministracyjnego naruszył Sąd I instancji przy badaniu ustaleń faktycznych organów I i II instancji w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 31 marca 2004 r., sygn. akt OSK 59/04) przyjęto stanowisko, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie może być uznane za podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. podniesiony w ramach tej samej podstawy kasacyjnej. Jak wywodzą skarżący Sąd I instancji zobligowany był stwierdzić nieważność obydwu decyzji wydanych przez organy w I i II instancji, gdyż nałożona na skarżących kara pieniężna w kwocie 15.000 złotych nie została przewidziana w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Według skarżących zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wynika ze stanu faktycznego w sprawie, w trakcie kontroli drogowej ustalono fakt wykonywania przewozu okazjonalnego w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy oraz umieszczania na dachu lamp i innych urządzeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym. Za tego rodzaju naruszenia ustawodawca w załączniku do wspomnianej ustawy w punkcie 2.9.1, 2.9.2, 2.9.3 przewidział kary pieniężne w wysokości po 5.000 złotych. Podstawę prawną do sumowania kar stanowi art. 92 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym podczas jednej kontroli drogowej suma kar pieniężnych nałożonych przez organ nie może przekroczyć 15.000 złotych. W rozpoznawanej sprawie M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego po przeprowadzeniu kontroli i postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do stwierdzonych naruszeń zsumował kary pieniężne za poszczególne naruszenia i w jednej decyzji z dnia 8 listopada 2006 r. nałożył na wspólników karę w łącznej wysokości stanowiącej sumę kar za poszczególne naruszenia. Nie można zatem stwierdzić, że M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję bez podstawy prawnej, gdyż działał zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Takiego zarzutu nie można też podnieść w stosunku do decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie zachodziła więc przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Spółka zarzuciła także naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wobec faktu, iż nałożono na nią karę z tytułu dwóch wzajemnie wykluczających się przepisów. Z uwagi na to jednak, że powyższy zarzut nie został przez stronę uzasadniony odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny stało się niemożliwe. Należy przy tym zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest ani zobowiązany, ani uprawniony do uzupełniania za stronę nie tylko podstaw kasacyjnych, ale także ich uzasadnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym. Otóż według skarżących definicja przewozu okazjonalnego zawarta art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym obejmuje także przedsiębiorców posiadających licencję na taksówkę. Rozważania w tej kwestii przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzają się właściwie do tezy, że w pojęciu "przewozu okazjonalnego" mieści się przewóz osób taksówką. Należy przypomnieć, że spółka w dniu kontroli wykonywała transport drogowy osób, a nie na transport drogowy taksówką. Zarzut ten jest więc chybiony, gdyż odnosi się do innego stanu faktycznego, podobnie jak zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 6 ustawy, który dotyczy licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z treścią tego przepisu przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b)umieszczania na pojeździe oznaczeń nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W świetle art. 18 ust. 5 możliwe jest wykonywanie transportu okazjonalnego przez podmiot posiadający licencję na transport drogowy osób tylko w sytuacji, gdy pojazd nie zawiera zakazanych oznakowań i wyposażenia określonych w tym przepisie, a nadto nie jest to przewóz regularny, przewóz regularny specjalny lub przewóz wahadłowy (art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym). Jak wynika z przyjętych ustaleń faktycznych w sprawie, kontrolowany pojazd był wyposażony w taksometr, baner reklamowy, oraz posiadał oznakowania na drzwiach wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo uznał, że doszło do naruszenia zakazów określonych w art. 18 ust. 5 lit. a, b i c ustawy o transporcie drogowym.

Nie uzasadniają uwzględnienia skargi kasacyjnej wywody skarżących wskazujące na niespójność art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń. W myśl tego przepisu, kto wykonując działalność gospodarczą nie oznacza siedziby i miejsca wykonywania tej działalności lub wykonując działalność wytwórczą wprowadza do obrotu towary bez wymaganych oznaczeń, podlega karze ograniczenia wolności albo grzywny. Stanowisko skarżących, iż przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. wkracza w materię, którą penalizuje art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń, nie wydaje się uprawnione, dlatego że po pierwsze, podmioty uprawnione do wszczynania postępowań z tytułu naruszenia ustawy o transporcie drogowym, wymienione w art. 89 tej ustawy, stosują przepisy ustawy o transporcie drogowym, nie zaś Kodeks wykroczeń i po drugie, przepis art. 18 ust. 5 u.t.d. jest przepisem szczególnym, który ma pierwszeństwo przed regulacją zawartą w art. 601 § 3 Kodeksu wykroczeń (por. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.