II SA/Go 250/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-05-28	
Data wpływu	2013-03-19	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Marek Szumilas /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Pauter	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 2536/13	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 50 § 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591;  art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115;  art. 13 ust. 1, art. 13 b; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi A.P., J.P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XX/564/12 w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania oddala skargę.	
Uzasadnienie
Uchwałą Nr XX/564/12 z dnia [...] czerwca 2012 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b i art. 13 f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) ustaliła strefy płatnego parkowania, opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposób ich pobierania. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2012 r. pod poz. 1850 i weszła w życie z dniem 3 września 2012 r., z wyłączeniem załącznika nr 2, który wszedł w życie z dniem 1 października 2012 r.

Obok opłat jednorazowych oraz opłat abonamentowych za parkowanie, w § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały przewidziano opłaty zryczałtowane:

a) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną dla osoby niepełnosprawnej - 10 zł,

b) opłatę zryczałtowaną 6 miesięczną dla mieszkańca strefy - 48 zł,

c) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną dla mieszkańca strefy - 96 zł

d) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną wydawaną na okres od 1 września do 31 sierpnia dla rodziców, opiekunów dzieci uczęszczających do placówek szkolnych, wychowawczych, opiekuńczych oraz żłobków - 10 zł.

e) opłatę zryczałtowaną 12 miesięczną dla właściciela pojazdu elektrycznego, hybrydowego, którego emisja CO2 nie przekracza 100g/km - 10 zł.

Opłaty zryczałtowane dla osób fizycznych będących właścicielami pojazdu samochodowego, których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujący pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu, które zameldowane są na pobyt stały na obszarze strefy, określone zostały w ust. 1 pkt 3 lit. b-c (§ 5 ust. 4 uchwały). Opłata zryczałtowana, określona w ust. 4 uprawnia do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Istnieje również możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. Dowód wniesienia opłaty określonej w ust. 4 (nalepka) uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce (§ 5 ust. 5 uchwały).

Na powyższą uchwałę Rady Miasta skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.P., J.P., E.Ż., T.Ż., M.D. oraz R.P. – w części obejmującej § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały. Zarzucili, że wskazane przepisy tego aktu zostały przyjęte z naruszeniem ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy, tj. osób fizycznych będących właścicielami pojazdów samochodowych, (których prawo własności potwierdzone jest wpisem w dowodzie rejestracyjnym pojazdu samochodowego, lub dysponujących pojazdem samochodowym na podstawie umowy kredytu, leasingu), zameldowanych są na pobyt stały na obszarze strefy, w następstwie uregulowania zgodnie z którym opłata zryczałtowana określona w ust. 4 (6-miesięczna w wysokości 48 zł i 12-miesięczna w wysokości 96 zł - ust. 1 pkt 3 lit. b-c) uprawnia do parkowania tylko na ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona lub na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona (uprawnia do postoju wyłącznie na ulicy, której nazwa została wydrukowana na nalepce).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepis § 5 ust. 5 w związku z ust. 4 uchwały z powodu wydania jej z naruszeniem ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy.

W uzasadnieniu skargi podali, iż jako posiadacze pojazdów samochodowych oraz mieszkańcy zameldowani przy ul. [...], posiadają interes prawny w zaskarżeniu powyższej uchwały. Skarżący są bowiem użytkownikami dróg publicznych zobowiązanymi do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania w [...], a więc podmiotami, na których uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki.

Uchwałą tą de facto ograniczono uprawnienia mieszkańców strefy do możliwości parkowania pojazdów samochodowych w miejscu zamieszkania lub w pobliżu miejsca zamieszkania, przymuszając ich tym samym do nabywania abonamentów w podstrefie A za kwotę 1.500 zł (abonament 12-miesięczny) lub w podstrefie B za kwotę 750 zł (abonament 12-miesięczny), i przerzucając na nich także tym samym koszty utrzymania strefy, bowiem na ulicach objętych strefą płatnego parkowania znajduje się ogromna liczba obiektów użyteczności publicznej, lokali gastronomicznych, obiektów handlowych i innych, co powoduje, że znalezienie wolnego miejsca przy jednej tylko ulicy (której nazwa została wydrukowana na nalepce) jest prawie niemożliwe, tym bardziej, że długość tych ulic, głównie tych położonych w rejonie Starego Miasta, nie przekracza 50-100 m, a nadto na większości z nich na znacznej długości obowiązują zakazy postoju i zatrzymywania. Taka sytuacja ma miejsce m.in. przy ul. [...], przy której skarżący zamieszkują i są zameldowani, a także przy ulicach sąsiadujących z ul. [...].

Dodatkowe ograniczenie uprawnień mieszkańców strefy do swobodnego korzystania i dojazdu do posesji stanowią zła organizacja ruchu w strefie płatnego parkowania w rejonie Starego Miasta i brak jakiegokolwiek współdziałania służb odpowiedzialnych za tę organizację, tj. Biura Strefy Płatnego Parkowania, Zarządu Dróg oraz Straży Miejskiej. W ostatnich bowiem latach wyłączanie całych ulic i placów z ruchu (całkowity zakaz postoju i zatrzymywania), bez jakiegokolwiek uprzedniego informowania mieszkańców strefy o planowanych wyłączeniach oraz bez wyznaczania im miejsc zastępczych do parkowania przy innych ulicach lub placach, stało się regułą i nie wynikało ono ani z awarii urządzeń drogowych, ani z innych nagłych sytuacji, lecz spowodowane było remontami, jarmarkami w rejonie Starego Miasta itp.

Takie ukształtowanie sposobu funkcjonowania strefy oraz brak współdziałania służb odpowiedzialnych za tę organizację skutkował tym, że większość mieszkańców strefy znalazła się w sytuacji bez wyjścia i zmuszona była do wykupienia abonamentów na całą strefę lub jej podstrefę (podstrefy) celem parkowania pojazdów w pobliżu miejsca zamieszkania. Stałe oraz czasowe utrudnienia powodują, że wykupione przez mieszkańców strefy opłaty zryczałtowane uprawniające do parkowania w strefie przy jednej ulicy pozornie tylko zapewniają im uprawnienie do swobodnego dojazdu do ich posesji i parkowania przy tej jednej konkretnej ulicy w strefie.

Liczba miejsc do parkowania w strefie płatnego parkowania w ostatnich latach zamiast wzrastać, de facto ulega obniżeniu, co wynika m.in. z odmiennego od dotychczasowego sposobu wyznaczania tych miejsc, tj. wzdłuż ulicy i chodnika, a nie pod kątem, jak miało to miejsce poprzednio, co częściowo spowodowane jest wyznaczaniem na jezdniach jednokierunkowych tzw. kontrapasów (dla rowerzystów poruszających się pod prąd). Liczba miejsc do parkowania wzrasta tylko wskutek rozszerzania granic strefy. Także więc ta okoliczność, przy zaniechaniu władz miasta budowy nowych parkingów w strefie, powoduje utrudnienia dla mieszkańców w dostępie do ich posesji.

Dotychczasowy sposób uregulowania funkcjonowania strefy płatnego parkowania narusza uprawnienia mieszkańców strefy do dostępu do ich posesji i normalnego funkcjonowania w miejscu ich zamieszkania. Nowa natomiast regulacja, przyjęta zaskarżoną uchwałą Rady Miasta, nie tylko utrzymuje dotychczasowe wadliwe funkcjonowanie tej strefy, ale pogłębia utrudnienia w dostępie do posesji ich mieszkańcom.

Na poparcie swych twierdzeń skarżący przywołali uregulowania dotyczące stref płatnego parkowania, funkcjonujące w innych miastach w Polsce oraz za granicą. W przytoczonych uregulowaniach zdaniem skarżących uwzględniono, że parkowanie przy jednej tylko ulicy w strefie oznacza w rzeczywistości brak uprawnienia mieszkańców tych miast do parkowania w pobliżu ich posesji i pozbawia ich dostępu do tych posesji. Przewidziano w nich, że skoro strefy płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych, a strefy te zwykle położone są w centrach miast, gdzie zwykle zamieszkują na stałe lub czasowo jej mieszkańcy, to należy uwzględnić także interes tych mieszkańców i nie blokować im lub nadmiernie utrudniać dostępu pojazdami samochodowymi do ich posesji.

Natomiast dotychczasowe uregulowania tej kwestii w [...], w tym przyjęte i utrwalone w zaskarżonej uchwale, dowodzą, że Rada Miasta bezrefleksyjnie i z naruszeniem uprawnień mieszkańców strefy w dostępie do ich posesji ogranicza możliwość parkowania pojazdów tylko przy jednej ulicy, co w konsekwencji czyni to uprawnienie iluzorycznym.

W tej sytuacji zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stanowiących, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a zadania własne obejmują m.in. sprawy ładu przestrzennego, gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Zadaniami użyteczności publicznej (w rozumieniu ustawy) są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości.

Zdaniem organu z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wynika, iż rada gminy nie tylko nie ma obowiązku ustalenia strefy płatnego parkowania (art. 13b ust. 3), ale również w przypadku ustalenia tej strefy – nie ma obowiązku wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników drogi (art. 13b ust. 4 pkt 2). Ustawodawca w tym zakresie, zgodnie z brzmieniem przytoczonych powyżej przepisów, przyznał radzie gminy (miasta) uprawnienie, z którego rada gminy może, ale nie musi skorzystać, w szczególności w odniesieniu do wprowadzenia wskazanych opłat (abonamentowej i zryczałtowanej) oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, co oznacza że wprowadzenie takich opłat zależy wyłącznie od uznania rady gminy. Jednocześnie wskazania wymaga fakt, iż ustawodawca nie wprowadza żadnych innych ograniczeń ani wytycznych dla rad gmin (miast) wiążących się ze skorzystaniem z uprawnienia do oprowadzenia opłat abonamentowych, zryczałtowanych lub zerowych stawek opłat dla niektórych użytkowników drogi. Oznacza to, iż jeżeli rada gminy (miasta) korzystając z przyznanych jej uprawień zdecyduje się na ustalenie strefy płatnego parkowania i w dalszej kolejności skorzysta z drugiego uprawnienia wprowadzając opłaty abonamentowe lub zryczałtowane albo stawki zerowe dla określonych grup użytkowników dróg to szczegółowe ustalenie zasad czy wysokości również pozostaje w gestii rad gmin. Wprowadzenie opłat zryczałtowanych nie stanowiło obowiązku nałożonego na rady gmin. Ustawodawca nie nałożył na rady gmin obowiązku wprowadzenia opłat zryczałtowanych dla mieszkańców nieruchomości położonych w obrębie strefy płatnego parkowania, a także nie nakazał aby opłata ryczałtowa była powiązana z możliwością parkowania w obszarze całej strefy płatnego parkowania albo jej części.

Jednocześnie jednak Rada Miasta, mając na względzie interes mieszkańców miasta, wprowadziła w zaskarżonej uchwale opłaty zryczałtowane. Opłata zryczałtowana dla mieszkańców strefy może uprawniać nie tylko do parkowania na ulicy, przy której zameldowana jest dana osoba. Istnieje też możliwość wniesienia opłaty zryczałtowanej za postój na ulicy przyległej do ulicy, przy której zameldowana jest osoba uprawniona. W niniejszej sprawie dotyczy to co najmniej trzech ulic, które również dają możliwość parkowania mieszkańcom strefy w pobliżu ich miejsca zamieszkania.

W związku z powyższym zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego poprzez ograniczenie uprawnień jako mieszkańców strefy uznać należy za całkowicie bezzasadne.

Jednym z ustawowych celów wprowadzenia strefy płatnego parkowania jest zwiększenie rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Takimi pojazdami parkującymi są również pojazdy należące do osób zamieszkujących w obrębie strefy płatnego parkowania. Ustawa nie rozróżnia pojazdów parkujących w zależności od miejsca zamieszkania ich właścicieli, wychodząc z założenia, że każdy pojazd parkujący w strefie zajmuje miejsce parkingowe na obszarze, na którym występuje ich deficyt. Stąd też celem zwiększenia rotacji miejsc powinny być objęte także pojazdy mieszkańców stref. Poza tym samo zamieszkiwanie w centrum miasta wiąże się z pewnymi niedogodnościami, takimi jak utrudniony dostęp do miejsc parkowania. Z udogodnieniami takim powinni liczyć się mieszkańcy wybierając swoje miejsce zamieszkania. Nie można więc czynić zarzutu radzie miasta z tego, iż ta wprowadziła zbyt wąski obszar ulic, na których może być stosowana preferencyjna stawka ryczałtowa dla mieszkańców strefy.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r. skarżący uzupełnili swoje stanowisko procesowe, ustosunkowując się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę.

Przed wyznaczeniem terminu rozprawy, zarządzeniami Przewodniczącego Wydziału skarżący M.D., R.P., a także A.P. solidarnie z J.P. oraz E.Ż. solidarnie z T.Ż. zostali wezwani do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w kwocie 300 zł – stosownie do treści § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) – w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, odpisy zarządzeń zostały doręczone A.P. (którą pozostali skarżący upoważnili do odbioru korespondencji w sprawie) dnia 11 kwietnia 2013 r. W wyznaczonym terminie należny wpis sądowy uiścili A.P. solidarnie z J.P.. Pozostali skarżący nie uiścili natomiast wpisu od skargi.

Postanowieniem z dnia 28 maja 2013 r. skargi E.Ż., T.Ż., M.D. oraz R.P. zostały odrzucone na podstawie art. 220 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Motywy tego orzeczenia zostały przedstawione w odrębnym uzasadnieniu. Przedstawione niżej rozważania dotyczą zatem skarg A.P. oraz J.P..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej: "u.s.g.", każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powyższy środek prawny, mimo że został zamieszczony w rozdziale 10 ustawy, zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", nie ma charakteru aktu nadzoru. W istocie rzeczy służy on ochronie prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), które stanowią ingerencję w sferę ich wolności i praw. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/07, podkreśla: Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2007 r., LEX nr 384677).

W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na odmiennym niż ogólna zasada kryterium – a mianowicie naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w myśl której uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji podzielić należy prezentowany w doktrynie pogląd, iż nie jest to rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych (komentarze do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym [w:] B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, A. Jochymczyk, A. Matan, C. Martysz, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, ABC, 2010 i A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III.).

Powyższe oznacza, iż legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji skarżącego znajduje także odzwierciedlenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał ten w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) zauważył bowiem, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114).

Posiadanie interesu prawnego przy próbie zakwestionowania uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym

warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09, LEX nr 594835, wyrok WSA w Gdańsku z 22 października 2008 r., II SA/Gd 492/08 LEX nr 499841, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 476/10 LEX nr 706654).

Zapewnienie realizacji prawa do sądu wymaga przyjęcia domniemania istnienia legitymacji skargowej wnoszącego skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w trybie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero po ustaleniu tak rozumianej dopuszczalności skargi Sąd bada także legitymację procesową skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała (lub zarządzenie wójta) narusza jego prawem chroniony indywidualny interes lub uprawnienie. W przypadku negatywnej odpowiedzi na to pytanie skarga podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu, bez merytorycznego badania zasadności zarzutów kierowanych wobec zaskarżonego aktu (wyrok NSA z 17 lutego 2005 r., GSK 1342/04, LEX nr 169312; wyrok NSA z 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482).

W niniejszej sprawie wskazane wyżej warunki formalne dopuszczalności skargi na uchwałę Nr XX/564/12 z dnia [...] czerwca 2012 r. Rady Miasta w sprawie ustalenia stref płatnego parkowania, opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Miasta oraz sposobu ich pobierania zostały spełnione.

Wobec powyższego konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zakwestionowania przed Sądem przedmiotowej uchwały. Skarżący podnieśli, iż są mieszkańcami, zamieszkałymi i zameldowanymi przy ul. [...] oraz posiadaczami pojazdów samochodowych. Naruszenia swojego interesu prawnego upatrują w tym, iż jako użytkownicy dróg publicznych są obowiązani do uiszczania opłat parkingowych w strefie płatnego parkowania w [...]. Są więc podmiotami, na których zaskarżona uchwała nakłada skonkretyzowane obowiązki. Jako przepis prawa materialnego, z którego wywodzą swój interes prawny, naruszony zaskarżoną uchwałą Rady Miasta, wskazali przy tym art. 7 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 u.s.g.

Interes prawny dający podstawę do skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały (zarządzenia) organu gminy musi się opierać na konkretnej normie prawa materialnego. Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, z którego normę tę można wyinterpretować i na podstawie której będzie można skutecznie żądać określonego zachowania organu związanego z realizacją uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić bezpośrednie źródło, podstawę skierowanego żądania.

W myśl art. 7 ust. 1 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. 1) ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, 2) gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Z kolei stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.s.g. zadaniami użyteczności publicznej, w rozumieniu ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Odnosząc się do wskazania powyższych przepisów u.s.g. jako źródła interesu prawnego, który miał zostać naruszony zaskarżoną uchwałą i którego ochrony domagają się skarżący w niniejszym postępowaniu należy zwrócić uwagę iż po pierwsze, przepisy te są sformułowane zbyt ogólnie, aby wywieść z nich uprawnienie każdego członka danej wspólnoty samorządowej do domagania się od gminy, aby ta zapewniła możliwość zaparkowania samochodu w pobliżu miejsca zamieszkania. Po drugie natomiast, w przepisie tym mowa jest o zaspokajaniu "zbiorowych potrzeb wspólnoty", a więc odnoszących się do pewnej grupy ludzi, zbiorowości złożonej z wielu jednostek. Chodzi zatem o realizację takich potrzeb, które powstają poprzez zsumowanie indywidualnych potrzeb ludzi mieszkających na danym terenie. Tymczasem jak już wyżej wskazano, aby skutecznie zakwestionować przed sądem administracyjnym uchwałę (zarządzenie) organu gminy, należy wykazać się naruszeniem interesu prawnego, który jest konkretny i zindywidualizowany w odniesieniu do podmiotu wnoszącego skargę. Przepisy prawa zawierają wprawdzie normy generalne i abstrakcyjne (a więc skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów), jednak podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, że znajduje się w sytuacji, gdy norma prawna wynikająca z prawa stanowionego przyznaje mu określone uprawnienie, którego realizacji uchwała (zarządzenie) organu gminy go pozbawia. Tymczasem w art. 7 ust. 1 u.s.g. mowa jest nie o zaspokajaniu przez gminę indywidualnych potrzeb obywateli bądź ich kategorii (np. mieszkańców gminy zamieszkujących w obrębie danej strefy parkowania, o których mowa w niniejszej sprawie), lecz o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej jako całości.

Źródła interesu prawnego, którego naruszenie skarżący zarzucają Radzie Miasta w niniejszej sprawie, nie można również dopatrzyć się w treści przepisów art. 13 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały). Przepis art. 13b ust. 4 pkt 2 tej ustawy (dający radzie gminy uprawnienie do wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi) nie tylko nie nakłada na radę gminy obowiązku skorzystania z tego upoważnienia, ale pozostawia również temu organowi swobodę ustalenia kryteriów zróżnicowania stawek opłat za parkowanie dla poszczególnych kategorii użytkowników drogi. Kryteriów takich nie narzucają również lokalnemu prawodawcy pozostałe ustępy art. 13b ustawy o drogach publicznych. Za nietrafne należy zatem uznać wywodzenie interesu prawnego (mającego polegać na uprawnieniu mieszkańca strefy płatnego parkowania do parkowania pojazdu na terenie całej strefy w ramach jednej opłaty zryczałtowanej) ze wskazanych przepisów ustawy o drogach publicznych.

Wprawdzie obecnie samochód osobowy (droższy bądź tańszy, nowszy bądź starszy) stał się dla znacznej części, o ile nie dla większości społeczeństwa przedmiotem codziennego użytku, jednak pomimo to prawa do parkowania pojazdu w pobliżu miejsca zamieszkania – a zwłaszcza na drodze publicznej, czy w obrębie pasa drogowego drogi publicznej – nie da się wywieść również ze sfery uprawnień przysługujących właścicielowi (użytkownikowi wieczystemu) nieruchomości. Tym samym interesu prawnego skarżących, którego naruszenie zarzucają oni w skardze, nie sposób również uzasadnić faktem bycia właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości położonych w obrębie strefy płatnego parkowania.

Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie ogranicza skarżącym dostępu do ich własności. Dotyczy bowiem kwestii związanych nie tyle z własnością lokalu położonego w strefie, lecz z używaniem (a właściwie tylko parkowaniem) pojazdów samochodowych, która to czynność nie jest integralnie (nierozerwalnie i bezwzględnie) związana z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Istotą prawa własności jest możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania z niej pożytków oraz możliwość nią rozporządzania. Przedmiotowa uchwała w żaden sposób nie wkracza w istotę prawa własności bowiem ani bezpośrednio, ani pośrednio nie ogranicza prawa własności przysługującego skarżącym. Fakt czy parkowanie samochodu na drodze publicznej jest płatne w niższej bądź wyższej stawce, czy też w ogóle bezpłatne, nie ma wpływu ani na dostęp do nieruchomości i swobodne z niej korzystanie, czerpanie pożytków z nieruchomości, ani na możliwość rozporządzania nieruchomością. Podobny pogląd w kwestii związku między prawem własności nieruchomości a dostępem do miejsc parkingowych w obrębie drogi publicznej i związanych z tym opłat wyraził NSA w wyroku z 13 października 2006 r., I OSK 763/05 oraz WSA w Warszawie w wyrokach z 11 lutego 2005 r. VI SA/Wa 550/04 oraz z 25 lutego 2010 r., VII SA/Wa 2258/09.

Poza tym należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż zamieszkiwanie w centrum dużego miasta (a takim miastem bez wątpienia jest [...]) wiąże się z pewnymi niedogodnościami, do których należą m.in. trudności z zaparkowaniem pojazdu, związane z dużą ilością pojazdów i wysokim natężeniem ruchu drogowego. Każdy kto podejmuje decyzję o zamieszkaniu w mieście i nabywa w tym celu nieruchomość, obok wielu zalet tego rozwiązania, powinien również brać pod uwagę związane z tym niedogodności. Zwłaszcza gdy chodzi o nieruchomości położone na terenie objętym starym budownictwem (a jak wynika z treści skargi, tak jest w niniejszej sprawie), którego z natury rzeczy dotyczą dalej idące ograniczenia przestrzenne i architektoniczne.

Z kolei jeżeli chodzi o argumentację polegającą na przywołaniu regulacji dotyczących stref płatnego parkowania w innych miastach, czy też zaprezentowaną przez skarżących propozycję odmiennego uregulowania spraw związanych ze strefą płatnego parkowania w [...], to są to zagadnienia z zakresu przyjętej przez Radę Miasta określonej koncepcji polityki organizacji i zarządzania ruchem drogowym. Wypowiadanie się na ten temat przez Wojewódzki Sąd Administracyjny (w tym również czy rotacją o której mowa w art. 13 b ust. 2 ustawy o drogach publicznych powinny być objęte pojazdy należące do mieszkańców strefy płatnego parkowania, czy też nie) przekraczałoby zakres właściwości sądów administracyjnych określony w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Uchwała (zarządzenie) powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, prawnie gwarantowaną (a nie tylko faktyczną) sytuacją wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., winien polegać na tym, że zaskarżony akt naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyrok WSA w Łodzi z 25 stycznia 2008 r., I SA/Łd 1041/07, LEX nr 462667). Sytuacja taka nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Skarżący, co wyżej omówiono, nie wykazali tej okoliczności w żadnym z podniesionych zarzutów. Również kontrola z urzędu, prowadzona w granicach sprawy nie wykazała, by doszło do naruszenia prawa procesowego lub materialnego skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.