Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 30 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł.– Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 roku na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi R. Ż. na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wniosku o zbycie nieruchomości z zachowaniem prawa pierwszeństwa wraz z wnioskiem o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. na rzecz skarżącego R. Ż. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu, zaksięgowanego w dniu [...] roku pod pozycją [....]

Pismem opatrzonym datą 7 lipca 2011 roku, a złożonym w organie dnia 22 lipca 2011 roku, R.Ż. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jego wniosku z dnia 7 lipca 2011 roku o zbycie nieruchomości z zachowaniem prawa pierwszeństwa wraz z wnioskiem o oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości oznaczonych nr dz. 538/2 i 539/2, położonych w R. przy ul. O. W ocenie skarżącego jego wniosek doprowadził do wszczęcia postępowania administracyjnego, a wobec czego organ winien był wydać decyzję administracyjną kończącą postępowanie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta R. podniósł, iż R.Ż. jako następca prawny po swoich rodzicach był dzierżawcą działek stanowiących własność Miasta R. położonych przy ul. O. 10 w obrębie 8, a mianowicie: 538/2, 539/2 obr. 8 - umowa dzierżawy z dnia 28.04.2005r. na czas nieoznaczony; 538/1, 539/1 - umowa dzierżawy z dnia 14.04.2003r na czas nieoznaczony; 541 obr. 8 - umowa dzierżawy z dnia 15.04.2003r. na czas nieoznaczony. W dniu 2 sierpnia 2008r skarżący wystąpił z wnioskiem o oddanie w wieczyste użytkowanie dzierżawionych działek. W związku z tym, iż działki oznaczone numerami 538/1, 539/1 oraz 541 zostały zabudowane budynkami, których budowa została sfinansowana ze środków własnych wnioskodawcy, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 207), zostały oddane w użytkowanie wieczyste na jego rzecz. Dalej organ wyjaśnił, iż w stosunku do pozostałych działek, oznaczonych numerami 538/2 i 539/2, roszczenie o oddanie w użytkowanie wieczyste, w myśl przywołanej ustawy, nie przysługiwało, ponieważ powyższa nieruchomość nie jest zabudowana i może stanowić samodzielną działkę budowlaną. Zdaniem organu żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 i 104 § 1 K.p.a. jest nie uzasadnione, gdyż domaganie się oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie nie jest sprawą administracyjną , podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji w związku art. 104 k.p.a.. Decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia leży w zakresie uprawnień właścicielskich gminy (art. 140 K.c.)

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej.

Sprawami sądowoadministracyjnymi są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których z mocy odrębnych ustaw stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę tego sądu w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia objętego skargą R. Ż. wskazać należy, iż gospodarowanie mieniem komunalnym, którym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw (art. 43 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego zostały określone w dziale II ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2010r., nr 102, poz. 651 ze zm.). W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, a organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. W niniejszej sprawie organem tym jest Prezydent Miasta R. i do jego zadań należy określenie sposobu wykonania uchwał (art. 26 ust. 4 i art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Zgodnie z zasadą określoną w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzedaż albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże sama sprzedaż nieruchomości wymaga już zawarcia umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (art. 140 K.c.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż samo żądanie od organu administracji sprzedaży (oddania w wieczyste użytkowanie) działki w trybie bezprzetargowym, nie jest sprawą administracyjną, podlegającą załatwieniu przez wydanie decyzji (art. 104 K.p.a.). Rozporządzanie nieruchomością przez jej właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. W sytuacji gdy wnioskodawca domaga się sprzedaży (zbycia, oddania w wieczyste użytkowanie) na jego rzecz określonej nieruchomości, to mamy do czynienia ze sprawą, do której nie mają zastosowania przepisy K.p.a., albowiem sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego – władczego. Organ administracji (w niniejszej sprawie Prezydent Miasta) występujący tu jako reprezentant gminy jako osoby prawnej nie może rozstrzygnąć wniosku skarżącego dotyczącego sprzedaży nieruchomości, jako organ administracji, poprzez wydanie decyzji administracyjnej, w której w sposób władczy i jednostronny, jako sprzedawca, określiłby sytuację wnioskodawcy jako kupującego. Sprawy dotyczące sprzedaży są sprawami, których nie obejmuje przepis art. 1 K.p.a., a konsekwencji nie są sprawami, w których wydawana jest decyzja administracyjna. Żaden przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nakłada na organ obowiązku orzeczenia w tym zakresie w formie decyzji (postanowienia) (por. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 125/08 i postanowienie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 września 2010r. – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W obliczu powyższych rozważań stanowisko skarżącego, iż jego wniosek doprowadził do wszczęcia postępowania administracyjnego nie zasługuje na aprobatę. Konsekwentnie – wobec treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - również skarga na bezczynność organu w wyżej wskazanym zakresie – jako skarga niedotycząca sprawy administracyjnej - leży poza kognicją sądów administracyjnych.

Zauważyć w tym miejscu również należy, iż w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., sygn. akt I OPS 1/09 (ONSAiWSA 2009/5/85) podkreślono, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Ograniczenia te – dokonywane, m.in. poprzez procedurę przetargową – nie powodują jednak, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter. W judykaturze natomiast jednoznacznie przyjmuje się, że prawidłowość przeprowadzenia procedury przetargowej może być zweryfikowana wyłącznie w postępowaniu wszczętym powództwem do sądu powszechnego. Takie stanowisko wyrażone zostało, m.in. w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 2 sierpnia 1994r., sygn. akt III CZP 96/94 (OSNC 1995/1/11) i w uchwale z dnia 13 lutego 2003r., sygn. akt III CZP 95/02 (OSNC 2003/11/146). Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 lutego 2010r., sygn. akt I OSK 207/10 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych względów należało uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, gdyż zaskarżona bezczynność bądź działanie organu nie jest objęte właściwością sądów administracyjnych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w postanowieniu.

O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

m.ch.