Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 62/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 62/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zwany dalej WSA, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy /dalej SKO lub Kolegium/ z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. Nr [...], Kolegium z uwagi na śmierć będącej stroną E. K. – R. i toczące się w związku z tym przed Sądem Rejonowym w Bydgoszczy postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, zawiesiło z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr 227/2004 znak: [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania, przebudowie i rozbudowie istniejących obiektów na wielofunkcyjny obiekt handlowy, usługowy, gastronomiczny, biurowy, apartamenty mieszkalne z wielofunkcyjnym garażem podziemnym wraz z przebudową i modernizacją przyłączy i zewnętrznego układu dróg dojazdowych i dojść pieszych, na nieruchomości stanowiącej działki o nr ew. 5, 2, 19, l, 60, 50, 35, 37, 33, 34, 48/1, 51, 20/2 w obr. 129 i 130, położonej w Bydgoszczy pomiędzy ulicami Jagiellońską, Gdańską, Parkową i 19 Marca 1981r.

W związku z przekazaniem przez Sąd w Bydgoszczy prawomocnego postanowienia z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt II NS 1810/07 o stwierdzeniu nabycia spadku po E. K. – R., Kolegium postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. orzekło o podjęciu zawieszonego postępowania uznając, że ustalony został spadkobierca, którego można zawiadomić o toczącym się postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez [...] Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, SKO postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy swojego postanowienia z dnia 14 października 2009 r. Kolegium za nieuzasadniony uznało zarzut, że postępowanie powinno być zawieszone do czasu wyjaśnienia, kto i na jakiej podstawie jest wpisany jako właściciel lokalu nr [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Prezydenta M. Bydgoszczy. Za zagadnienie wstępne nie można uznać czynności zmierzającej do uzyskania informacji w zakresie stanu władania nieruchomością, ponieważ przy uzyskaniu takich informacji nie występuje zagadnienie prawne i konieczność jego rozstrzygnięcia, a tym samym nie ma przesłanki do zawieszenia postępowania.

W skardze [...] Sp. z o.o. w Warszawie zarzuciła naruszenie art. 97 § 2 k.p.a poprzez przyjęcie, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania i na tej podstawie wniosła o jego uchylenie w całości. W ocenie skarżącego, ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej warunków zabudowy, a więc w sprawie związanej z planowaniem przestrzennym, w utrwalonej praktyce następuje na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków, którą prowadzą właściwi miejscowo starostowie. Stanowisko SKO, zgodnie z którym nie można uznać za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego czynności zmierzającej do uzyskania informacji w zakresie stanu władania nieruchomością w oparciu o ewidencję gruntów i budynków jest w zasadzie słuszne, lecz zagadnieniem wstępnym będzie ustalenie strony postępowania poprzez dokonanie przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy wpisu w tej ewidencji następcy prawnego po zmarłej właścicielce lokalu nr [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na brak podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę i wskazał, że w sytuacji zawieszenia postępowania ze względu na zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), przyczyna uzasadniająca zawieszenie ustępuje w chwili, gdy rozstrzygnięcie tego zagadnienia przez inny organ lub sąd uzyskuje charakter trwały. Skoro zatem prawomocne postanowienie stwierdzające nabycie spadku po zmarłej przesądziło kwestię prejudycjalną będącą powodem zawieszenia postępowania, organ zgodnie z obowiązującym prawem podjął zawieszone postępowanie (obowiązek taki wynika wprost z art. 97 § 2 k.p.a.). Odnosząc się do zarzutów skargi WSA podkreślił deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, jako stanowiącej odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości (potwierdza to wyrok NSA z dnia 20 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 914/98, LEX nr 41816). Zmian w ewidencji dokonuje się na podstawie wpisów dokonanych w księdze wieczystej, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy. W drodze postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów i budynków nie można poddawać kontroli tytułów własności. Dla rozstrzygania kwestii następstwa prawnego po osobie zmarłej właściwy jest sąd powszechny w postępowaniu o stwierdzenie nabycia spadku i dopiero orzeczenie tego sądu może stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Kolegium podając jako podstawę prawną zawieszenia postępowania art. 97 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. prawidłowo wskazało, że określenie stron postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy z [...] kwietnia 2006 r. o warunkach zabudowy może zostać dokonane po rozstrzygnięciu przez sąd powszechny stwierdzenia praw do spadku po E. K.-R., wykazanej w ewidencji gruntów i budynków jako właścicielka lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy. Przedłożenie w czasie zawieszenia postępowania do akt sprawy prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej E. K.-R. wypełniło hipotezę normy prawnej zawartej w art. 97 § 2 k.p.a., co obligowało Kolegium do podjęcia zawieszonego postępowania.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o., reprezentowane przez pełnomocnika adwokata, zaskarżyło powyższy wyrok w całości, formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./ poprzez jego niezastosowanie, pomimo że postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2009 r. zostało wydane z naruszeniem art. 97 § 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na tej podstawie pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Rozwijając zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wskazano, że w osnowie postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania brak jest określenia, jakie zagadnienie wstępne wymaga rozstrzygnięcia oraz jaki organ lub sąd jest do tego właściwy; podano jedynie, że ustalenia wymaga, komu po śmierci właścicieli lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w Bydgoszczy przysługuje status strony. Zarówno Sąd jak i SKO uznały, że wystarczającym dowodem w powyższym przypadku jest prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku. Tymczasem zawarty w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne zapis, iż "podstawę planowania przestrzennego stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków" należy rozumieć w ten sposób, że planowanie nie może odbywać się w oderwaniu od zapisów ewidencji, w szczególności od zapisów dotyczących powierzchni, kształtu i prawa własności działek, natomiast o przeznaczeniu terenu decyduje treść planu (na tę okoliczność został powołany wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 297/06, LEX 334273). W świetle art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 23 wskazanej ustawy, dopiero po ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków stanu prawnego wynikającego z prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku i ustaleniu stron, należało podjąć zawieszone postępowanie. Jego podjęcie przed dokonaniem wpisu, czyli przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, stanowi naruszenie art. 97 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej podejmuje postępowanie, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Z tej przyczyny Sąd I instancji powinien uwzględnić skargę w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a nie ją oddalić na podstawie art. 151 tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych w skardze kasacyjnej podstaw.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną zawieszenia postępowania była śmierć strony, przy czym zawieszenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie było bowiem kwestionowane, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], stroną postępowania była E. K. – R. /vide: k. 109 akt adm./. Wobec tego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, osobie tej również przysługiwał status strony. W trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności E. K. – R. zmarła, co stanowiło podstawę jego zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z akt wynika, że kwestia ustalenia spadkobierców wymagała sądowego stwierdzenia, gdyż po śmierci strony pozostał testament, a postępowanie w sprawie nabycia spadku zawisło przed właściwym sądem.

Postanowieniem Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. [...], stwierdzone zostały prawa do spadku po E. K. – R. Okoliczność ta, z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia /10 września 2009 r./, stanowiła podstawę podjęcia zawieszonego postępowania, skoro ustalony został spadkobierca po byłej właścicielce lokalu. Podstawę prawną postanowienia o podjęciu postępowania stanowił przepis art. 97 § 2 k.p.a. w brzmieniu: gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

W realiach sprawy przyczyną zawieszenia postępowania była śmierć strony, a okolicznością uzasadniająca jego podjęcie – ustalenie osoby spadkobiercy, potwierdzone prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego. Wobec tego ma rację WSA o ile stwierdza, że prawomocne postanowienie przesądziło kwestię prejudycjalną, która była powodem zawieszenia. W konsekwencji po stronie organu powstał obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania.

Również na aprobatę zasługuje stanowisko odnoszące się do znaczenia i charakteru wpisu w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy w ewidencji gruntów mają jedynie charakter techniczno-deklaratoryjny, zaś sam wpis nie ma charakteru konstytutywnego. Wynika to z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287, ze zm./, w szczególności art. 20 ust. 1, który wskazuje na informacyjny charakter ewidencji oraz z art. 23 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwe organy, sądy i kancelarie notarialne przesyłają staroście odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz odpisy aktów notarialnych, z których wynikają zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji, orzeczenia lub sporządzenia aktu notarialnego. Na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza to, że prawomocne orzeczenie, a więc postanowienie Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. [...], stanowić będzie podstawę wpisu w ewidencji.

Jeśli chodzi natomiast o przepis art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, na który skarga kasacyjna wskazuje, to z unormowania tego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych wymienionych w tym przepisie i w razie niezgodności z innymi danymi, ma rozstrzygające znaczenie. Rozpoznawana sprawa nie jest objęta dyspozycją wskazanego przepisu a niezależnie od tego ewentualna niezgodność wpisu z innymi danymi nie wchodzi w rachubę, skoro podstawę wpisu w ewidencji stanowić będzie właśnie postanowienie Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2009 r. sygn. [...]. Zatem zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.