Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc- Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca) Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi K. C. na bezczynność Burmistrza O. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Wnioskiem z 9 czerwca 2025 r. K. C. (dalej jako: skarżący lub wnioskodawca) zwrócił się do Burmistrza O. L. (dalej jako: organ lub Burmistrz) o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1) Czy Gmina eksploatuje system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. [...], [...] [...] [...], itp.). Jeżeli tak — proszę podać:

a) nazwę oprogramowania,

b) liczbę punktów świetlnych objętych systemem.

c) procentowe pokrycie systemem względem wszystkich opraw oświetlenia ulicznego będącego w użytkowaniu Gminy.

2) Proszę o udostępnienie pliku zawierającego aktualną inwentaryzację opraw wygenerowanego bezpośrednio z systemu (preferowany format CSV, XLSX lub JSON) zawierający jak najszerszy zakres informacji dostępnych w systemie.

3) Raportu aktualnego stanu błędów/awarii wygenerowany z systemu zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym (np. plik CSV/XLSX).

4) Czy Urząd Gminy posiada techniczne możliwości cyklicznego generowania raportów usterek z systemu zarządzania oświetleniem ulicznym (np. cotygodniowy raport błędów /opraw niesprawnych zawierających daty, lokalizacje itp.)? Jeśli w przypadku pyt. 4 odpowiedź jest twierdząca, czy raporty te mogą być publikowane cyklicznie w Biuletynie Informacji Publicznej?

5) Jeśli publikacja cykliczna nie jest obecnie możliwa - jakie są przyczyny (braki organizacyjne, prawne, techniczne)?

Organ, zachowując ustawowy termin, pismem z 16 czerwca 2025 r. udzielił odpowiedzi na pytania nr 1, 4 i 5 poprzez udostępnienie wnioskowanych danych. Jednocześnie odmówił udostępnienia plików wskazanych w pkt 2 i 3 wniosku (tj. wygenerowanej z systemu aktualnej inwentaryzacji opraw oraz raportu błędów w formatach CSV, XLSX, JSON), argumentując, że żądane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Dodatkowo, organ podniósł, że materiały obejmujące inwentaryzację ilościową opraw, punkty poboru energii oraz ich moc zostały zamieszczone w ramach postępowań przetargowych na platformie zakupowej gminy pod nazwą ZETOPZP, gdzie są ogólnodostępne.

Pismem z 17 czerwca 2025 r. skarżący zakwestionował argumentację organu, podnosząc, że wnioskowane informacje – jako dotyczące funkcjonowania gminy i jej majątku – stanowią informację publiczną. Tym samym ponownie wezwał do ich udostępnienia.

Pismem z 26 czerwca 2025 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wskazując, że sporny zakres wniosku nie stanowi informacji publicznej. Podkreślił newralgiczny charakter infrastruktury oświetleniowej, uznając, że udostępnienie szczegółowych danych technicznych jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby zagrozić bezpieczeństwu sieci i narazić ją na nieuprawniony dostęp. Ponadto, organ podniósł, że system informatyczny Pollight jest własnością podmiotu zewnętrznego, a mechanizmy jego funkcjonowania oraz zakres przetwarzanych wewnętrznie danych i generowanie raportów są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 z późn. zm.), co wyklucza ich upublicznienie.

Skarżący wniósł skargę do Sądu na bezczynność Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 czerwca 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:

1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;

2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek;

3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż wciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie do niezwłocznego rozpoznania wniosku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że żądane dane nie mają charakteru wewnętrznego czy roboczego. Przeciwnie – oddziałują one na sferę zewnętrzną, determinując bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, komfort życia mieszkańców oraz zasady rozliczeń gminy z podmiotami serwisującymi infrastrukturę. Stanowią one informację o sposobie i efektach realizacji zadania publicznego, nie zaś dokumentację pomocniczą pozbawioną znaczenia prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w pismach z 16 i 26 czerwca 2026 r.

W piśmie procesowym z 22 października 2025 r., skarżący sformułował dodatkowe wnioski: o stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz o nałożenie na organ grzywny w wymiarze co najmniej dwukrotności przeciętnego wynagrodzenia. Skarżący podtrzymał żądanie zwrotu kosztów, uwzględniając koszty przejazdów na rozprawy stacjonarne. Argumentację organu dotyczącą tajemnicy przedsiębiorstwa skarżący uznał za nieudowodnioną i naruszającą przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wywiódł, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy wymaga formy decyzji administracyjnej, zaś posłużenie się zwykłym pismem stanowi rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ dokonał prawidłowej weryfikacji żądania skarżącego pod względem merytorycznym i prawnym. Realizacja wniosku w zakresie pkt 1 poprzez przekazanie danych o ogólnych zasadach funkcjonowania monitoringu – dowodzi, że organ precyzyjnie wyodrębnił i udostępnił te dane, które bezspornie dotyczą informacji publicznej. Realizacja wniosku skarżącego w tym zakresie nastąpiła z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r., o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), co potwierdza terminowość i prawidłowość działań podejmowanych przez organ w toku postępowania.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do oceny charakteru prawnego danych generowanych przez system sterowania (pkt 2 i 3 wniosku). Rozstrzygnięcia wymaga kwestia czy pliki tworzone automatycznie przez system zarządzania oświetleniem stanowią informację publiczną, czy też – jako zbiory o charakterze technicznym – pozostają poza zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane organy władzy, osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne lub gospodarujące mieniem komunalnym. Katalog ten obejmuje również dane, które pomimo, że nie pochodzą bezpośrednio od podmiotu publicznego, to merytorycznie go dotyczą (zob. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13). Należy jednak podkreślić, że mimo szerokiej interpretacji tego pojęcia – opartej na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – nie każdemu dokumentowi znajdującemu się w posiadaniu organu można przypisać walor informacji publicznej.

Powyższa konstatacja wynika z faktu, że jakkolwiek konstytucyjne prawo do informacji służy urzeczywistnieniu fundamentalnej zasady jawności życia publicznego i umożliwia kontrolę nad instytucjami państwowymi, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej (por. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13, CBOSA). Na konieczność limitowania tego uprawnienia wskazuje wprost art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dopuszczając wprowadzenie ograniczeń ustawowych ze względu na ochronę wolności i praw innych osób, interesy podmiotów gospodarczych, a także porządek publiczny, bezpieczeństwo lub ważny interes gospodarczy państwa. W konsekwencji, proces udostępniania informacji musi każdorazowo uwzględniać niezbędną równowagę między konstytucyjną zasadą jawności a ochroną innych, równorzędnych wartości prawnych.

Norma wyrażona w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana nie tylko do ustawodawcy, ale również do organów stosujących prawo oraz sądów. Uprawnia ona do uznania – po wnikliwej analizie okoliczności konkretnej sprawy – że ochrona wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadnia odmowę udostępnienia żądanych treści.

W konsekwencji dokumenty, których ujawnienie naruszałoby dobra konstytucyjne, mogą zostać uznane za niemające charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., nawet jeśli nie podlegają one wprost wyłączeniom z art. 5 tej ustawy (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Kluczową rolę odgrywa tu ochrona porządku publicznego (art. 61 ust. 3 Konstytucji), rozumianego jako gwarancja rzetelnego i sprawnego funkcjonowania administracji. Realizacja tej zasady wymaga zapewnienia organom sfery niezbędnej swobody w gromadzeniu materiałów oraz wewnętrznej wymianie myśli, co stanowi nieodłączny warunek praworządnego wykonywania kompetencji.

Z powyższych względów konieczne jest odpowiednie wyważenie prawa dostępu do informacji publicznej z wartościami chronionymi przez zasadę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. Efektem takiego sądowego wyważania wskazanych wartości jest m.in. przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych koncepcja tzw. dokumentu wewnętrznego. Zgodnie z powyższym, w świetle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., przymiot informacji publicznej przysługuje wyłącznie informacjom o sprawach publicznych, co wyklucza z jawności treści o charakterze wewnętrznym i roboczym. W utrwalonym orzecznictwie od "dokumentów urzędowych" wyraźnie odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne", służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 8 marca 2023 r., III OSK 7293/21; z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt 1203/12; z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13).

Stanowisko to podzielił Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12, wskazując, że wyłączeniu z zakresu przedmiotowego ustawy podlegają treści o charakterze roboczym (zapiski, notatki), stanowiące jedynie proces rozważań i etap wypracowywania finalnej koncepcji. Dokumenty te obrazują pewne stadium drogi do wytworzenia informacji publicznej, lecz same tego statusu nie posiadają. Tym samym, w przeciwieństwie do dokumentu urzędowego, dokument wewnętrzny jest wytworzony wyłącznie na potrzeby podmiotu zobowiązanego i jako taki nie reprezentuje jego stanowiska wobec podmiotów zewnętrznych (por. wyroki NSA: z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13; z 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 118/14; z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wnioskowane dane w postaci inwentaryzacji opraw oraz raportów błędów nie spełniają ustawowych przesłanek informacji publicznej, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przedmiotowe pliki, jako generowane automatyzcnie przez system zdalnego monitoringu i sterowania oświetleniem ulicznym, nie stanowią informacji o sprawach publicznych, lecz są wyłącznie danymi o charakterze techniczno-operacyjnym, służącymi wyłącznie jako narzędzie pomocnicze do bieżącej obsługi technicznej infrastruktury oświetleniowej.

W szczególności żądane zestawienia nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., gdyż nie zawierają oświadczenia woli ani wiedzy funkcjonariusza publicznego, utrwalonego w jakiejkolwiek formie. Brak podpisu oraz brak elementu władczego sprawiają, że pliki te — jako zapis procesów technologicznych — nie posiadają waloru oficjalności. Tym samym, wobec braku cech wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., dane te należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną, która jako niebędąca wyrazem oficjalnego stanowiska organu na zewnątrz, pozostaje poza zakresem przedmiotowym ustawy.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuprawnionego wniosku, że każdy techniczny zapis funkcjonowania infrastruktury komunalnej stanowi sprawę publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W rzeczywistości dane technologiczne dotyczące usterek czy szczegółowe parametry tysięcy opraw stanowią wyłącznie informację o charakterze technicznym. Nie odzwierciedlają one działalności organu jako takiej, a jedynie techniczny sposób jej realizacji. Prawo do informacji publicznej jest bowiem prawem do wiedzy o sposobie zarządzania gminą, a nie prawem do wglądu w robocze bazy danych służące wyłącznie serwisowaniu narzędzi pracy administracji.

Z tego względu należy przyjąć, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich nieoficjalnych i roboczych materiałów, które organy wytwarzają w toku swojej działalności. Osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować marginesem swobody w wewnętrznej wymianie myśli i gromadzeniu danych niezbędnych do realizacji ich zadań. Nie sposób uznać, że najdrobniejszy przejaw aktywności urzędniczej czy cały wewnętrzny obieg informacji stanowi informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13).

Co więcej, prawo do informacji publicznej służy kontroli wyników działalności organu, nie zaś wglądowi w instrumenty służące do ich osiągnięcia. Postulowane przez skarżącego udostępnienie "jak najszerszego zakresu bazy danych" stanowiłoby w istocie ujawnienie wewnętrznych procesów administracyjnych, co wykracza poza ramy u.d.i.p. Ratio legis ustawy zakłada jawność procesów decyzyjnych oraz finalnych rezultatów aktywności organu, a nie technicznych czynności wykonawczych. Wszak nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy. Należy w tym kontekście podzielić stanowisko, że procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne jest wręcz twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12).

W tym kontekście za zupełnie niezasadne należy uznać zarzuty dotyczące naruszenia prawa międzynarodowego oraz krajowego. Prawo do poszukiwania i otrzymywania informacji wynikające z art. 19 ust. 2 MPPOiP oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, nie ma charakteru absolutnego i odnosi się wyłącznie do informacji o znaczeniu publicznym, czyli takich, które realnie kształtują sytuację prawną obywateli lub dokumentują merytoryczne działania władzy. Skoro żądane dane stanowią dokumentację wewnętrzną o charakterze technicznym, ich nieudostępnienie nie stanowi naruszenia wolności wyrażania opinii ani prawa do informacji. Jest natomiast wyrazem dbałości o prawidłowe rozgraniczenie techniczno-organizacyjnego działania administracji od sfery spraw publicznych.

Należy bowiem wyraźnie odróżnić jawność procesów decyzyjnych oraz merytorycznych wyników działań organu od wglądu w techniczno-operacyjne działanie administracji, które nie stanowią informacji publicznej. Prawo do informacji pozwala obywatelowi zweryfikować, jak gmina wykonuje swoje zadania, ale nie daje wglądu w same narzędzia techniczne, które temu służą. Systemy sterowania czy bazy danych to jedynie środki pomocnicze, a nie merytoryczna treść działań władzy podlegająca kontroli społecznej. Przyznanie uprawnienia do ich badania zmieniłoby istotę kontroli obywatelskiej w nadzór nad samą technologią, co nie znajduje oparcia w przepisach Konstytucji ani ustawy i mogłoby prowadzić do nieuzasadniaonego utrudnienia bieżącej pracy organu.

W konkluzji stwierdzić należy, że skoro żądane pliki nie posiadają waloru informacji publicznej, organ nie był również uprawniony do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Tryb decyzyjny znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy przedmiotem wniosku jest informacja o charakterze publicznym, której udostępnienie ogranicza się ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych lub prywatność osoby fizycznej. W niniejszej sprawie jedyną właściwą i prawnie dopuszczalną formą reakcji było wystosowanie do skarżącego pisma informacyjnego, wyjaśniającego brak publicznego charakteru żądanych danych.

Zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jest bezpodstawny, gdyż organ rozpoznał wniosek terminowo i merytorycznie, udostępniając dane posiadające przymiot informacji publicznej. W odniesieniu do pozostałych żądań skarżącego dotyczących danych technicznych, brak ich wydania nie stanowi bezczynności, lecz wynika z faktu, że żądane zbiory nie mieszczą się w definicji informacji publicznej. Przepisy art. 10 i art. 13 u.d.i.p. obligują organ do udostępnienia na wniosek wyłącznie informacji o sprawach publicznych, a nie wszelkich danych technicznych znajdujących się w jego posiadaniu.

Reasumując, skoro sporne pliki stanowią dokumentację o charakterze wewnętrznym i nie posiadają waloru informacji publicznej, organ nie pozostaje w bezczynności. Tryb przewidziany w u.d.i.p. nie służy bowiem pozyskiwaniu plików będących danymi operacyjnymi, lecz ma na celu zapewnienie jawności działań istotnych dla funkcjonowania samorządu w sferze publicznej. Podjęte działania – polegające na udostępnieniu informacji o charakterze publicznym oraz odmowie wydania danych o charakterze stricte technicznym – w pełni odpowiadają wymogom procedowania określonym w u.d.i.p. i stanowią wyraz realizacji zasady legalizmu.

Stosownie do art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Jednocześnie rozstrzygnięcie zagadnienia, o którym mowa w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający w danej sprawie nie jest sam władny rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z 5 października 2023 r., sygn. akt III OSK 7047/21). Okoliczność taka nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W toku postępowania oddalony został wniosek skarżącego o wyłączenie sędziów WSA; odrzucony został wniosek skarżącego o zbadania spełniania wymogów niezawisłości i bezstronności przez wskazanych asesorów i sędziów WSA. W granicach tych postępowań incydentalnych sądy administracyjne obydwu instancji odniosły się do zarzutów skarżącego - tożsamych z podniesionymi we wniosku o zawieszenie postępowania.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.

Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., który dopuszcza stosowanie ww. trybu z urzędu do spraw wywołanych skargą na bezczynność lub przewlekłe poprowadzenie postępowania.