II OSK 663/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-23	
Data wpływu	2019-02-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6135 Odpady	
Hasła tematyczne	Odpady	
Sygn. powiązane	II SA/Wr 566/18	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 133 par. 1 zdanie 1, art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 7, art. 77 par. 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 992; art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26, art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 26 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 566/18 w sprawie ze skargi Zarządcy Masy Sanacyjnej R. S.A. w restrukturyzacji z siedziba w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z terenu nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 566/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skargi Zarządcy Masy Sanacyjnej R. S.A. w restrukturyzacji z siedzibą w [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z terenu nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 133 § 1 zdanie 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z aktami sprawy, tj.:

- z załączonymi do akt pierwszoinstacyjnych wydrukami z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lipca 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2016 r., dla spółek o numerze KRS [...] i KRS [...];

- z załączonymi do akt drugoinstacyjnych wydrukami z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] marca 2018 r., dla spółki o numerze KRS [...] oraz z Internetowego Monitora Sądowego i Gospodarczego, Nr 26/2002, poz. 12763, dla numeru KRS [...];

- z załączonymi do skargi przez stronę przeciwną wydrukami z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] czerwca 2018 r., dla spółek o numerze KRS [...] i KRS [...];

- z uzasadnieniem uchylonej decyzji Kolegium, w szczególności z jej fragmentem ze str. 5 o brzmieniu: "W dniu [...] grudnia 1996 r. Gmina K. sprzedała działkę nr [...] K.P. i R.B., jako wspólnikom spółki cywilnej (Przedsiębiorstwo Realizacji Usług Specjalistycznych R. s.c.). Powyższa spółka cywilna została przekształcona z dniem [...] stycznia 2002 r. w R. Spółkę z o.o., a następnie R. Sp. z o.o. została, z dniem [...] lipca 2008 r., przekształcona w R. Spółkę Akcyjną." oraz ze str. 6;

w wyniku wadliwego przyjęcia:

- że w obrocie prawnym funkcjonowały dwa różne podmioty o tej samej nazwie R. Sp. z o.o. (o nr KRS [...] i o nr KRS [...]);

- że Kolegium nie dostrzegło, że z dokumentów rejestrowych wynika, że R. S.A. przekształciło się ze spółki R. Sp. z o.o. o numerze KRS [...];

- że Kolegium skupiło się wyłącznie na wykazywaniu następstwa prawnego pomiędzy R. S.A. i R. Sp. z o.o.;

i w konsekwencji przedstawienie stanu faktycznego sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i w oderwaniu od zgromadzonego przez organy materiału dowodowego;

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2018 r., poz. 992 ze zm.), w wyniku błędnego przyjęcia, że:

- zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie "ma charakter posiłkowy i może być stosowane, gdy nie ustali się wytwórców odpadów lub osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej (...) będącej w posiadaniu odpadów".

- organ odwoławczy zignorował dowód, który mógł doprowadzić do ustalenia wytwórców odpadów lub posiadaczy odpadów innych niż właściciel nieruchomości, zaoferowany przez stronę przeciwną, w postaci jej oświadczeń wskazujących podmiot odpowiedzialny, tj. "R. Sp. z o.o. z/s w [...] (nr KRS [...])";

- "organ odwoławczy błędnie ocenił wnioski dowodowe skarżącego, skupiając się wyłącznie na wykazywaniu następstwa prawnego pomiędzy R. SA i R. sp. z o.o., ignorując przy tym dane, które pozwalałyby właściwie zidentyfikować spółkę z o.o.";

i w konsekwencji wytyczne Sądu sformułowane w tym zakresie są błędne;

II. naruszenie prawa materialnego

1. art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie zawarte w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach domniemanie:

- "ma charakter posiłkowy i może być stosowane, gdy nie ustali się wytwórców odpadów lub osoby fizycznej, osoby prawnej łub jednostki organizacyjnej (...) będącej w posiadaniu odpadów";

- może być wzruszone samym oświadczeniem władającego powierzchnią ziemi wskazującym, że podmiotem odpowiedzialnym za odpady jest ktoś innym, tj. "R. Sp. z o.o. z/s w [...] (nr KRS [...])".

W oparciu o przytoczone zarzuty SKO wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto SKO oświadczyło, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazało, że błędne jest twierdzenie Sądu, że w obrocie prawnym działały dwa różne podmioty o tej samej nazwie, siedzibie i adresie, co w rozstrzyganej sprawie miało znaczenie prawne i wymagało wyjaśnienia przez organ m.in. z sądem rejestrowym. SKO nie zgodziło się również ze stanowiskiem Sądu o dopuszczalności wzruszenia domniemania odpowiedzialności za odpady przez władającego powierzchnią ziemi, na podstawie "zaoferowanych przez stronę" dowodów, tj. oświadczeń władającego powierzchnią ziemi zamieszczonych w pismach procesowych wskazujących, że podmiotem odpowiedzialnym za odpady jest. "R. Sp. z o.o. z/s w [...] (nr KRS [...])".

Skarżący kasacyjnie podniósł, że organy administrujące orzekały na podstawie tych samych akt sprawy co Sąd. Następnie wskazując na treść art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. wskazał, że przeprowadzana przez Sąd kontrola była prawidłowa Sąd obowiązany jest w sposób staranny i wyczerpujący przeanalizować całość akt sprawy i na ich podstawie ustalić, czy organy administrujące zadośćuczyniły wymogom art. 7 i art. 77 k.p.a. Zauważył również, iż w przypadku spółek z ograniczoną odpowiedzialnością obligatoryjnym elementem umowy tworzącej taką spółkę jest określenie jej firmy (part. 157 § 1 pkt 1 k.s.h.). Jej firma jest objęta zgłoszeniem do sądu rejestrowego (art. 156 § 1 pkt 1 k.s.h.), Spółka jako przedsiębiorca działa pod firmą ujawnioną w rejestrze (art. 432 k.c.).

SKO wskazało, że z akt - wydruków: z Krajowego Rejestru Sądowego z dnia [...] lipca 2014 r., z dnia [...] grudnia 2016 r., z dnia [...] stycznia 2018 r., z dnia [...] marca 2018 r. oraz z dnia [...] czerwca 2018 r., posiadających moc dokumentu urzędowego na podstawie art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, Dz. U. z 2018 r. poz. 986 z późn. zm. oraz z Internetowego Monitora Sądowego i Gospodarczego, Nr 26/2002, poz. 12763, dla numeru KRS [...] - jednoznacznie wynikało, że w obrocie prawnym nie występowały dwie spółki o tej samej nazwie (firmie), tj.: R. Sp. z o.o. Zdaniem organu z wydruków sporządzonych dla numeru KRS [...] wynika, że zarejestrowana pod tym numerem spółka R. S.A. powstała w wyniku przekształcenie spółki działającej pod nazwą: "R." Sp. z o.o., o numerze KRS [...]. R. S.A. była więc następcą prawnym spółki działającej pod nazwą: "R." Sp. z o.o., o numerze KRS [...]. Następnie SKO wyjaśniło, że wskazana przez Sąd spółka zarejestrowana pod numerem KRS [...], działała pod inną nazwą, tj.: B. Sp. z o.o. Tym samym jest oczywistym, że firma spółki "R." Sp. z o.o. nie jest taką samą jak firma spółki B. Sp. z o.o. W ocenie organu z przedłożonych do akt sprawy dokumentów rejestrowych nie wynikało, że w obrocie prawnym występowały, dwa podmioty o tej samej nazwie tj.: R. Sp. z o.o. Skoro tak, to Sąd I instancji błędnie przypisał spółce zarejestrowanej pod numerem KRS [...] nazwę R. Sp. z o.o.

Kolegium wskazało także, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że dwa podmioty miałyby tę samą nazwę, to wytyczne Sądu w zakresie obowiązku wyjaśnienia faktu rejestracji dwóch podmiotów o tej samej nazwie, pod tą samą siedzibą i adresem, dla rozstrzyganej sprawy administracyjnej nie miałyby znaczenia prawnego, gdyż fakt ich rejestracji nie byłby faktem prawotwórczym, istotnym z punktu widzenia stosowanej normy prawnej, wynikającej z art. 26 ustawy o odpadach. Nie jest to bowiem zdarzenie, które spowodowało nielegalne zdeponowanie odpadów na działce nr [...].

Zwróciło również uwagę na okoliczność, że formalnie wadliwe było nakazanie Kolegium wystąpienia do sądu rejestrowego o przedstawienie informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców spółki "R." Sp. z o.o. (nr KRS [...]) oraz R. S.A., bowiem pod numerem KRS [...] zarejestrowana jest spółka B. Sp. z o.o., która w rozstrzyganej sprawie nie była stroną.

Odnośnie do wywodu Sądu I instancji, że organ odwoławczy skupił się wyłącznie na wykazywaniu następstwa prawnego pomiędzy R. SA i R. sp. z o.o., organ wskazał, że w decyzji (w szczególności na stronie 6), przedstawił uzasadnienie faktyczne, w tym wskazał konkretne dowody i fakty z nich wynikające, związane z nielegalnym deponowaniem odpadów na działce i brakiem możliwości ustalenia, kto był ich pierwotnym wytwórcą lub ich kolejnym posiadaczem.

Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że ciężar przeprowadzenia dowodu celem obalenia domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, przy czym nie jest wystarczające jedynie wskazanie wytwórcy odpadów, lecz również wykazanie przez władającego powierzchnią ziemi, że wytwórca odpadów wytworzone przez siebie odpady złożył na jej nieruchomości nielegalnie.

Kolegium podniosło, że przyjęcie innych niż zaprezentowane wyżej poglądów prowadziłoby do sytuacji, w której w zasadzie każdy władający powierzchnią ziemi mógłby wskazać na dowolny podmiot i uwolnić się od odpowiedzialności za odpady zdeponowane na jego nieruchomości. Tym samym wskazana regulacja prawna nie miałaby wówczas żadnego znaczenia prawnego. W ocenie Kolegium, zgodnie z przytoczonymi poglądami sądów administracyjnych, do wzruszenia domniemania prawnego konieczne jest wykazanie odpowiedzialności innego podmiotu, a nie samo wskazanie tego podmiotu. Ponadto w ocenie SKO, Sąd I instancji nie przywołał w uzasadnieniu wyroku żadnego, konkretnego dowodu, a w szczególności dowodu strony przeciwnej (poza jej oświadczeniami), pozwalającego wykazać, że podmiotem odpowiedzialnym za odpady jest kto inny niż R. S.A.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ustawy o odpadach wskazując, że zgodnie z treścią tych przepisów domniemaniem prawnym posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi, na której się one znajdują, zaś jego odpowiedzialność została oparta na zasadzie ryzyka. SKO podniosło, że przepisy te stanowią samodzielną podstawę wydania decyzji administracyjnej skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, stosowaną wprost. W szczególności nie wymagają one od organu uprzedniego ustalania, kto był pierwotnym wytwórcą odpadów lub ich kolejnym posiadaczem.

Organ podniósł również, że Sąd pominął, iż w toku postępowania administracyjnego, ani R. S.A. (następca prawny R. Sp. z o.o.), ani tym bardziej . Sp. z o.o., nigdy wprost nie przyznały się do zdeponowania odpadów na działce nr [...]. Co więcej Pan R. B. będący, według znajdujących się w aktach sprawy danych rejestrowych, członkiem zarządu tak spółki R. S.A., jak i spółki B. Sp. z o.o., złożył do protokołu z oględzin oświadczenie, z którego wynika, że jako przedstawiciel obu spółek nie wiedział, kto zdeponował odpady na działce w tym, czy odpady te zdeponowała spółka B. Sp. z o.o.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, z którymi w świetle obowiązujących przepisów prawa materialnego związane są określone skutki prawne.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku przedstawionemu w powyższym zarzucie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydała zaskarżony wyrok po zapoznaniu się z aktami sprawy i dał temu wyraz w uzasadnieniu, które odpowiada wymogom zakreślonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Z załączonych, zarówno do akt administracyjnych, jak i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydruków z Krajowego Rejestru Sądowego wynika w sposób jednoznaczny, że w obrocie prawnym funkcjonują nadal dwie spółki o podobnej nazwie. Jedna z nich jest to Spółka Akcyjna R. powstała w wyniku przekształcenia spółki z o.o. R. Druga zaś spółka jest to Spółka z o.o. B. Zasadnie więc Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, że Spółki te istnieją równolegle. Przy czym podkreślić należy, że w zarządzie zarówno Spółki Akcyjnej jak i Spółki z o.o. jest ta sama osoba, to jest R. B. Jest to o tyle istotne, że wbrew twierdzeniom wynikającym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji R. B. w toku oględzin nieruchomości, na której zlokalizowane są odpady występował jako członek zarządu Spółki z.o.o. R. Natomiast w oględzinach przeprowadzonych w dniu [...] października 2013 r., w tym charakterze, występował kierownik Spółki z o.o. R. A.K. Zwrócić należy uwagę, że w tej dacie Spółka z o.o. R. już nie istniał, gdyż na podstawie uchwały nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników z dnia [...] czerwca 2008 r. została ona przekształcona w Spółkę Akcyjną R. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że zarówno R. K. i Kierownik A. K. występowali w imieniu nieistniejącej już Spółki z o.o. R. Organy natomiast nie ustaliły, czy osoby te reprezentowały Spółkę z o.o. B., a co za tym idzie w imieniu, którego podmiotu składne były powyższe oświadczenia.

Rację ma skarżący kasacyjnie organ, że nazwy spółek z o.o. nie były tożsame. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pomija jednak fakt, że organ I instancji w swojej decyzji umorzył postępowanie wobec Spółki z o.o. R. z siedzibą w W. przy ul. [...], faktycznie spółka funkcjonująca pod tym adresem nosi nazwę B. Spółka z o.o.

Powyższe okoliczności budząc poważne wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego, w szczególności, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji wobec treści odwołania złożonego przez P. M. – zarządcę masy sanacyjnej R. S.A. w restrukturyzacji z/s w [...].

Powyższe przesądza jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, to jest art. 3 ust. 1 pkt 19 i art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Podkreślić bowiem należy, że wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 26 ustawy o odpadach powinno być poprzedzone kompleksowym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego. Jeśli domniemanie unormowane w art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie drugie ustawy o odpadach nie zostanie obalone, odpowiedzialność za odpady będzie ponosił władający powierzchnią ziemi, na której odpady się znajdują (por. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 687/17, LEX nr 2642527). Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Wprowadzenie domniemania prawnego nie zwalnia jednak organów z podejmowania wszelkich czynności zmierzających do ustalenia faktycznego posiadacza odpadów. W rozpoznawanej sprawie organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, to jest ustalenia posiadacza odpadów koncentrując się na wywiedzeniu skutków prawnych z domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach i pomijają treść odwołania oraz nie dokonując w sposób precyzyjny analizy zgromadzonego materiału dowodowego i nie przeprowadzając postępowania dowodowego, które usunęłoby powyższe wątpliwości.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.