Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Maciej Guziński, Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 2, § 6 ust. 2 i § 7 uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...], § 2 załącznika nr 1 oraz w załączniku nr 3 na § 2 ust. 3 we fragmencie "[...]", § 6 ust. 2 i 3, § 7, § 9 ust. 3, § 11 ust. 1 pkt 1, § 12 ust.1 pkt 1 zd. drugie, pkt 2 we fragmencie "[...]", pkt 7 i § 16 w przedmiocie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania na drogach publicznych kategorii gminnej na terenie miasta Z., ustalenia wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłat dla niektórych użytkowników dróg i określenia wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu pobierania tych opłat I. stwierdza nieważność § 2, § 6 ust. 2 i § 7 zaskarżonej uchwały, § 2 załącznika nr 1 oraz w załączniku nr 3 - § 2 ust. 3 we fragmencie "[...]", § 6 ust. 2 i 3, § 7, § 9 ust. 3, § 11 ust. 1 pkt 1, § 12 ust.1 pkt 1 zd. drugie, pkt 2 we fragmencie "[...]", pkt 7 i § 16; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu – Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności:

- § 2, § 6 ust. 2 i § 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia Strefy Płatnego Parkowania na drogach publicznych kategorii gminnej na terenie miasta Z., ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników dróg i określenia wysokości opłaty dodatkowej oraz sposobu pobierania tych opłat,

- § 2 załącznika nr 1 do uchwały,

- § 2 ust. 3 we fragmencie: "i nie stanowi podstawy do roszczeń wobec BSPP w przypadku braku miejsc postojowych.", § 6 ust. 2 i 3, § 7, § 9 ust. 3 , § 11 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 pkt 1 zd. drugie, pkt 2 we fragmencie: "plus kwotę stanowiącą wartość opłaty za parkowanie pojazdu, zgodnie z wysokością opłaty, liczoną od momentu utraty ważności biletu parkingowego do końca dnia, w którym wystawiono wezwanie.", pkt 7 i § 16 - załącznika nr 3 do uchwały.

Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie art. 13 ust. 3 i 3a, art. 13b ust. 1, art. 13b ust. 4 i ust. 6 w związku z art. 13f ust. 1 i 2, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.), art. 10 ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 z późn. zm.) w związku z § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r.,Nr 177, poz. 1729), a także art. 130a ust. 1- 4, ust. 5a, 5c i 6 oraz art. 50a tej ustawy, nadto wskazał na obrazę art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi podał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Z. działała na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13 ust. 1, pkt 1, art. 13b ust. 1-5, art. 13f ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1pkt 1 ustawy o drogach publicznych: "Korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania." W świetle dyspozycji przepisu art. 13b ust. 2 tej ustawy: "Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej."

Jak wywodził Wojewoda - organem uprawnionym do ustalania strefy płatnego parkowania jest rada gminy. Inicjatywa jednakże do stanowienia aktów prawa miejscowego w tym zakresie została powierzona przez ustawodawcę organowi wykonawczemu gminy. Wniosek wójta o ustanowienie przez radę gminy strefy płatnego parkowania powinien być zaopiniowany przez organy zarządzające drogami położonymi w strefie oraz organy zarządzające ruchem na tych drogach (art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych). Właściwość organów oraz ich uprawnienia w zakresie zarządzania drogami publicznymi oraz zarządzania ruchem na tych drogach określają odpowiednio: przepisy ustawy o drogach publicznych oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Organ nadzoru odniósł się następnie do brzmienia § 2 uchwały nr [...]: "1. W celu usprawnienia komunikacji oraz poprawy bezpieczeństwa wjazdy i wyjazdy z ulic ujętych w ust. 2 oznacza się znakami D-40 "Strefa zamieszkania" i D-41 "Koniec strefy zamieszkania" 2. Ul. Z. od strony ul. W.; ul. G. od strony ul. W.; ul. K. od strony ul. W.; ul. K. od strony ul. W.; ul. G. od strony ul. W., ul. W. od strony ul. W. 3. Na ulicach objętych strefą zamieszkania a nie ujętych w SPP wyznacza się i oznakowuje zgodnie przepisami ustawy o ruchu drogowym oraz ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 z późn. zm.) miejsca do parkowania dla pojazdów samochodowych."

Jak argumentował Wojewoda - zgodnie z art. 10 ust. 10 ustawy - Prawo o ruchu drogowym: "Organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego." Właściwą organizację ruchu, stanowi zespół czynników mających bezpośredni wpływ na ruch drogowy w kontekście jego bezpieczeństwa. Chodzi, w szczególności o geometrię drogi i odpowiednio dobrany zakres dostępu do niej, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów (Kotowski W., Komentarz aktualizacyjny do art. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, LEX/ 2004) Kwestię organizacji ruchu uregulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r.,Nr 177, poz. 1729). Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia: " Podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem." § 5 tego aktu wymaga, by projekt organizacji ruchu zawierał m.in. plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1.000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2.000 lub szkic bez skali) zawierający lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu. Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu,

organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi (§ 6 ust. 1 przedmiotowego

rozporządzenia). W związku z faktem, iż drogi położone w strefie płatnego parkowania

ustanowionej uchwałą nr [...] są drogami gminnymi, zastosowanie znajdzie tu

zdaniem Wojewody przepis art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, który stanowi: "Starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6." Zatem to starosta, a nie rada gminy, zatwierdzając projekt organizacji ruchu na drogach gminnych będzie właściwy do ustanowienia bądź dokonania zmian w organizacji ruchu na drogach gminnych, poprzez wprowadzenie lokalizacji nowych znaków drogowych. Rada, stanowiąc w kwestii odznaczenia znakami drogowymi określonych miejsc położonych w strefie płatnego parkowania wkroczyła w zakres kompetencji zastrzeżonych do właściwości innego organu. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku wyznaczania miejsca do parkowania dla pojazdów

samochodowych (§ 2 ust. 3 uchwały nr [...]). Nie jest to kompetencja rady gminy bowiem stosownie do art. 13b ust. 6 ustawy o drogach publicznych: "Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie oznakowanych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób niepełnosprawnych o obniżonej sprawności ruchowej lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo."

W dalszej części organ przytoczył treść kolejnych postanowień zaskarżonego aktu. I tak - w § 6 ust. 2 uchwały nr [...] Rada Miejska postanowiła: "Burmistrz Z. może zarządzić okresowo odstąpienie od poboru opłat za parkowanie w dniach i godzinach wymienionych w ust. 1 oraz przy ulicach wymienionych w załączniku nr 2." § 7 uchwały nr [...] stanowi: "Wpływy z opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania przeznacza się na remont, utrzymanie, przebudowę i budowę dróg oraz chodników, w tym na budowę nowych miejsc postojowych na terenie miasta. Wpływy z opłat przeznacza się również na rozbudowę monitoringu w celu poprawy bezpieczeństwa w mieście." W § 2 załącznika nr 1 uchwalono, że cyt: "Opłata za wydanie karty abonamentowej parkingowej oraz karty abonamentowej specjalnej wynosi 5 zł."

Na poparcie żądania skargi strona skarżąca podała, że podług treści art. 13b ust. 4 ustawy o drogach publicznych: "Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1."

Z kolei art. 13f ust. 1 i 2 tej ustawy stanowi: "Za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. 2. Rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. l, oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł."

Organ nadzoru zauważył, że z mocy wspomnianych przepisów organowi stanowiącemu gminy przy ustanawianiu strefy płatnego parkowania została przyznana kompetencja do: ustalenia wysokości opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty za parkowanie w tej strefie, sposobu pobierania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania oraz określenie opłaty dodatkowej za nieuiszczanie opłat za parkowanie w tej strefie. Opłata jednak za wydanie kart abonamentowych uprawniających do parkowania w strefie płatnego parkowania nie znajduje uzasadnienia prawnego w treści przepisów ustawy odrogach publicznych uprawniających radę gminy do wprowadzenia stosownych opłat za parkowanie. Ustawodawca nie przyznał bowiem radzie kompetencji do jej ustanowienia, w związku z czym postanowieniem § 2 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rada przekroczyła swoje uprawnienia. Taki charakter posiada również upoważnienie burmistrza do uznaniowego odstąpienia od poboru opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w wyznaczonych w treści uchwały dniach i godzinach. Według przytoczonych przepisów burmistrz nie jest upoważniony do decydowania w sprawach wysokości opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania bądź zwalniania z tych opłat. To rada gminy, będąc organem właściwym z mocy ustawy jest uprawniona do zwolnienia określonych podmiotów bądź kategorii pojazdów z tych opłat poprzez wprowadzenie zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi. W treści przytoczonych przepisów ustawy brak także kompetencji do określania w uchwale ustanawiającej strefę płatnego parkowania przeznaczenia środków pieniężnych z opłat za parkowanie w wymienionej strefie. Ponadto wydatkowanie środków pieniężnych stanowiących dochód budżetu gminy należy do sfery uprawnień wnień wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Na podstawie art. 60 ustawy o samorządzie gminnym:

"1. Za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt.

2. Wójtowi przysługuje wyłączne prawo:

3) dokonywania wydatków budżetowych."

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Ustanowienie zatem opłaty dodatkowej za wydanie kart abonamentowych w strefie oraz upoważnienie Burmistrza do odstąpienia od poboru opłat za parkowanie w tej strefie stanowią istotne naruszenie prawa.

W § 2 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały nr [...] postanowiono: "Posiadanie karty abonamentowej, o której mowa w załączniku nr 1 ust. 1 pkt 6, 7 i 8 Uchwały RM oraz karty abonamentowej specjalnej nie upoważnia do zastrzegania stałego miejsca postoju i nie stanowi podstawy do roszczeń wobec BSPP w przypadku braku miejsc postojowych."

Powołując się na 45 ust. 1 Konstytucji RP: " Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd." Organ nadzoru wywodził, że poprzez zakup karty abonamentowej dochodzi do nawiązania stosunku prawnego między gminą a posiadaczem karty, w którym za zakup karty posiadacz jest uprawniony do parkowania samochodu w strefie płatnego parkowania. W związku z faktem, że przepisy Konstytucji RP, a także normujące postępowanie sądowe (a więc przepisy wyższego rzędu niż uchwała rady gminy) dają każdemu możliwość zwrócenia się do sądu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy (zwłaszcza dotyczącej sporów wynikających z umów) należy uznać za przekroczenie uprawnień działanie Rady polegające na arbitralnym wykluczeniu możliwości dochodzenia roszczeń przez adresata aktu prawa miejscowego. O ile nie istnieje regulacja umożliwiająca stronie dochodzenie żądania spornych odsetek lub ewentualnych roszczeń o charakterze odszkodowawczym na drodze administracyjnoprawnej, pozostaje wyłącznie dochodzenie ich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [...] r., [...]).

Odnośnie § 6 ust. 2 załącznika nr 3 w brzmieniu: "Opłata za parkowanie pojazdów samochodowych obowiązuje w każdym miejscu SPP, bez względu na zgodność parkowania z przepisami o ruchu drogowym" - organ przywołał treść artykułu 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych według którego: "Opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo." Z tego uregulowania ustawowego wynika, w ocenie organu nadzoru, że kwestionowany przepis uchwały w sposób oczywisty przekracza upoważnienie udzielone do jego wydania. Ustawodawca nie udzielił bowiem organom gminy uprawnienia do pobierania opłaty w przypadku zaparkowania pojazdu w dowolnym miejscu w strefie płatnego parkowania, co oznaczałoby pobieranie jej na zasadzie dowolności. Gmina jest uprawniona do pobierania opłat za parkowanie wyłącznie w ściśle określonych miejscach strefy płatnego parkowania przeznaczonych na parkowanie, wyznaczanych na podstawie art. 13b ust. 6 pkt 1 ustawy o drogach publicznych przez organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Pobieranie na mocy uchwały nr [...] opłat za parkowanie w każdym miejscu strefy płatnego parkowania jest zatem działaniem bezprawnym, gdyż ustawodawca wyraźnie wskazuje w jakich miejscach pobieranie opłat jest dopuszczalne. Rada gminy nie została w żaden sposób uprawniona do odmiennego uregulowania tej kwestii.

Zgodnie z § 6 ust. 3 załącznika nr 3 : "Uiszczenie opłaty za parkowanie w SPP nie uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym reklamowej, w pojeździe lub z pojazdu. Takie działanie traktowane będzie jako samowolne zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia działalności gospodarczej." Na mocy § 7 załącznika nr 3 do tej uchwały: "Zwolnione z odpłatności za parkowanie w SPP są pojazdy wymienione w art. 13 ust. 3 z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych."

Tymczasem w opinii organu nadzoru kwestię zajęcia pasa drogowego regulują przepisy art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W świetle tych przepisów: "1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. 2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt1-3.

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

12. Za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6."

W ocenie Wojewody powyższa regulacja kompleksowo reguluje problematykę związaną z zajmowaniem pasa drogowego i opłat z tym związanych, a także konsekwencji samowolnego zajęcia pasa drogowego. Tryb nakładania sankcji za zajęcie pasa drogowego określony w ustępie 12 cytowanego artykułu jest bezpośrednio stosowany przez zarządcę drogi (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w przypadku dróg gminnych - art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) i brak jest podstaw do dodatkowego regulowania kwestii zajmowania pasa drogowego w akcie prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 13 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych: "Od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 (m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania] oraz w ust. 2, są zwolnione:

1) pojazdy:

a) Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Więziennej, Służby Celnej, służb ratowniczych,

b) zarządów dróg,

c) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi,

d) wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej;

2) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły.

3a. Od opłat, o których mowa w ust. 1 pkt 3 (m.in. za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), są zwolnione pojazdy:

1) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi;

2) służb ratowniczych, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Więziennej, Inspekcji Transportu Drogowego, Służby Celnej oraz Policji;

3) zarządcy dróg krajowych wykorzystywane do utrzymania tych dróg."

Z uwagi na to, że zwolnienia te przysługują wymienionym wyżej podmiotom z mocy ustawy, brak jest uzasadnienia prawnego do określania tych kwestii w akcie prawa miejscowego. Kwestionowane przepisy § 6 ust. 2 i 3 oraz § 7 załącznika nr 3 do uchwały nr [...] stanowią zdaniem organu nadzoru zbędne powtórzenie oraz nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych, co stanowi także istotne naruszenie prawa. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego.

Przechodząc do dalszych wywodów strona skarżąca podniosła, że w § 11 ust. 1 pkt 1 załącznika nr 3 Rada zawarła następujące postanowienie: "Opłata dodatkowa podlega anulowaniu w przypadku uiszczenia w kasie BSPP opłaty za przekroczenie czasu opłaconego postoju, liczonej według obowiązującej taryfy do momentu wniesienia opłaty w kasie BSPP w dniu wystawienia wezwania lub do godziny 8:30 dnia następnego za okres nieopłaconego postoju liczony w pełnych godzinach."

Według § 12 ust. 1 pkt 1 zd. drugie załącznika nr 3 do uchwały: "Ponadto, kierujący pojazdem obowiązany jest wnieść oprócz opłaty dodatkowej opłatę za czas parkowania, ustalony jako czas, który upłynął od chwili wystawienia wezwania do momentu zgłoszenia się w BSPP."

Z kolei w świetle § 12 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 3 do uchwały: "W przypadku stwierdzenia przez służbę parkingową przekroczenia opłaconego czasu parkowania w SPP i zgłoszenia się do siedziby BSPP nie później niż 7-go dnia kalendarzowego od daty wystawienia wezwania pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 15 zł plus kwotę stanowiąca wartość opłaty za parkowanie pojazdu, zgodnie z wysokością opłaty liczoną od momentu utraty ważności biletu parkingowego do końca dnia, w którym wystawiono wezwanie."

Wojewoda argumentował w tym kontekście, że rada gminy jako organ uprawniony do ustalenia strefy płatnego parkowania na podstawie art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, posiada dodatkowo na podstawie art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 1 i 2 tej ustawy m.in. kompetencję do ustanowienia następujących opłat: za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłat abonamentowych lub zryczałtowanych oraz zerowej stawki opłaty za parkowanie w tej strefie oraz opłaty dodatkowej za nieuiszczanie opłat za parkowanie w tej strefie. Rada Miejska w Z., realizując kompetencję z art. 13f ust. 1 i 2 przedmiotowej ustawy ustaliła wysokość opłat dodatkowych na 50zł (§10 ust. 1 uchwały), 10 zł (§ 12 ust. 1 pkt 1 zd. pierwsze uchwały) i 15 zł (§ 12 ust. 1 pkt 2 uchwały). Kwestionowane wyżej przepisy uchwały wprowadzają osobną kategorię opłaty niebędącą opłatą za parkowanie w strefie płatnego parkowania, opłatą abonamentową lub zryczałtowaną czy opłatą dodatkową za nieuiszczenie opłaty w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania wiążąc go z faktycznym parkowaniem pojazdu samochodowego w tej strefie. Podobnie w przypadku opłaty dodatkowej, obowiązek ten został powiązany ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. Nie można zgodzić się z poglądem mającym odzwierciedlenie w kwestionowanych wyżej przepisach uchwały, aby w zakresie obowiązywania przepisów art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych mieściło się określenie dodatkowej formy obciążenia adresatów przepisów przedmiotowej uchwały poprzez ustanowienia, obok opłaty dodatkowej za nie nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie, innej opłaty doliczanej do opłaty dodatkowej. Wprowadzenie takich opłat nie znajduje uzasadnienia prawnego w treści przepisów przyznających radzie gminy uprawnienia z zakresu ustanowienia strefy płatnego/ parkowania i opłat obowiązujących w tej strefie.

Organ nadzoru zwrócił nadto uwagę, że opłaty doliczane do opłaty dodatkowej, ustanowione w § 11 ust. 1 pkt 1, § 12 ust. 1 pkt 1 zd. drugie i pkt 2 przedmiotowej uchwały nie są również opłatami za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Przy wnoszeniu opłaty doliczanej do opłaty dodatkowej i naliczanej aż do momentu "zgłoszenia się kierującego pojazdem w Biurze Strefy Płatnego Parkowania" bądź do "końca dnia w którym wystawiono wezwanie do zapłaty" może dojść bowiem do sytuacji, w której opłata w wysokości naliczanej do momentu jej wniesienia nie będzie opłatą za faktyczne parkowanie w strefie (do której ustanowienia upoważnia przepis art. 13b ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o drogach publicznych) ponieważ kierujący pojazdem nie będzie już korzystał z miejsca do parkowania w strefie, a co za tym idzie pobierana od niego opłata będzie również pozbawiona podstaw prawnych. Rada Miejska, ustalając opłaty doliczane do opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania oraz naliczając wysokość tych opłat do momentu ich faktycznego wniesienia – w przekonaniu organu nadzoru - przekroczyła udzieloną jej w przepisie art. 13b ust. 4 i art. 13f ust. 1 i 2 delegację ustawową, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Zarzucając nieważność § 9 ust. 3 załącznika nr 3 o treści: "Wykupienie biletu parkingowego i nieumieszczenie go za przednią szybą pojazdu będzie uznane przez kontrolera SPP za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w SPP." – organ nadzoru komentował, że na podstawie tego przepisu Rada zdecydowała, że opłata dodatkowa, pobierana zgodnie z art. 13f ust. 1 za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania, będzie każdorazowo pobierana również za nieumieszczenie w widocznym miejscu (za szybą pojazdu) wykupionego biletu parkingowego, a więc w sytuacji gdy opłata została faktycznie wniesiona. Ze wskazanego przepisu wynika jednoznacznie iż opłatę dodatkową wnosi się za nieopłacony postój w strefie płatnego parkowania, a nie za niewłaściwy sposób umieszczenia w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty bądź dokumentu potwierdzającego zwolnienie z jej wnoszenia. Kwestionowany przepis uchwały daje podstawę do nałożenia na adresatów uchwały realnego obciążenia finansowego w sytuacji braku podstaw prawnych w aktach wyższego rzędu do jego nałożenia. Ustawodawca zdefiniował obowiązek uiszczenia opłaty dodatkowej, wiążąc go ze stanem faktycznym polegającym na nieuiszczeniu opłaty za parkowanie w strefie. Nie można podzielić poglądu, aby w zakresie obowiązywania art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych mieściło się określenie dodatkowej formy obciążenia adresatów przepisów przedmiotowej uchwały, przez ustanowienie "opłaty dodatkowej" z tytułu nieumieszczenia w sposób prawidłowy potwierdzenia uiszczenia opłaty. Z istoty bowiem aktów prawa miejscowego wynika, iż upoważnienie do stanowienia ich i określenia ich granic muszą wynikać wyraźnie i jednoznacznie z ustawy, zaś wszelkie domniemanie kompetencji prawodawczej, czy też rozszerzająca wykładnia upoważnienia jest niedopuszczalna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2009 r.- sygn. akt II SA/Go 88/09).

W świetle postanowień § 12 ust. 1 pkt 7 załącznika nr 3: "W przypadku pozostawienia pojazdu w SPP przez okres powyżej 14 dni i niedokonania opłat dodatkowych, opisanych w § 5 uchwały RM, lub udokumentowanej niemożności kontaktu pracownika SPP z właścicielem pojazdu-pojazd zostaje przetransportowany na parking strzeżony wskazany przez Starostę. Koszty transportu i postoju pojazdu na parkingu strzeżonym ponosi właściciel pojazdu na rzecz BSPP." Według natomiast § 16 załącznika nr 3: "Pojazdy parkujące w SPP, utrudniające ruch lub zagrażające bezpieczeństwu, będą usuwane na koszt właściciela pojazdu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami."

Na tym tle Wojewoda wskazał, że problematyka usuwania z drogi pojazdów została wyczerpująco uregulowana w przepisach art. 130a i art. 50a ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 130a: "1. Pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku:

1) pozostawienia pojazdu w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;

2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia, jeżeli pojazd ten jest zarejestrowany w kraju, o którym mowa w art. 129 ust. 2 pkt 8 lit. c;

3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych

w przepisach ruchu drogowego.

2. Pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia go w inny sposób, w przypadku gdy:

1) kierowała nim osoba:

a. znajdująca się w stanie nietrzeźwości lub w stanie po użyciu alkoholu albo

środka działającego podobnie do alkoholu,

b. nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu;

2) jego stan techniczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, powoduje uszkodzenie drogi albo narusza wymagania ochrony środowiska.

3. Pojazd może być przemieszczony lub usunięty z drogi, jeżeli utrudnia prowadzenie akcji ratowniczej.

4. Decyzję o przemieszczeniu lub usunięciu pojazdu z drogi podejmuje:

1) policjant - w sytuacjach, o których mowa w ust. 1-3;

2) strażnik gminny (miejski) - w sytuacji, o której mowa w ust. 1 pkt 1;

3) osoba dowodząca akcją ratowniczą - w sytuacji, o której mowa w ust. 3. 5c. Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie. 6. Wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu."

W świetle art. 50a tej ustawy: "1. Pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. 2. Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1, nieodebrany na wezwanie gminy przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia, uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na własność gminy z mocy ustawy. 3. Przepisu ust. 2 nie stosuje się, gdy nieodebranie pojazdu nastąpiło z przyczyn niezależnych od osoby zobowiązanej. 4. Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio, gdy w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu nie została ustalona osoba uprawniona do jego odbioru."

W ocenie strony skarżącej przedstawione, kompleksowe, uregulowanie przez ustawodawcę przesłanek i trybu usuwania pojazdów z drogi, wskazanie organów właściwych w tych sprawach a także w sprawach ustalania opłat za usuwanie i parkowanie usuniętego pojazdu na parkingu strzeżonym oraz rozkładu kosztów związanych z usuwaniem pojazdów, powoduje niedopuszczalność regulacji tych kwestii w uchwale rady gminy. Prawo o ruchu drogowym wskazuje w art. 130a ust. 1-3 i 50a ust. 1 przesłanki usunięcia pojazdu z drogi przez jednostkę wskazaną przez starostę, co powoduje, że przesłanki określone przez Radę w przedstawionym wyżej § 12 ust. 1 pkt 7 należy traktować jako określone bez stosownego upoważnienia do ich ustanowienia bądź dookreślenia. Podobna sytuacja zachodzi w przekonaniu organu nadzoru w przypadku postanowienia Rady o obciążeniu kosztami usunięcia pojazdu jego właściciela (§ 16 uchwały). Prawo o ruchu drogowym również reguluje te kwestie w art. 50a ust. 1 oraz art. 130a ust. 1 i 2, co powoduje niedopuszczalność stanowienia w tych sprawach w drodze uchwały rady gminy, jak w przypadku § 12 ust. 1 pkt 7 i § 16 zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina Z. nie podzieliła poglądów wyrażonych w skardze, w szczególności zauważyła, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały jest istotna sprzeczność uchwały lub jej części z prawem (art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym ). Należy zatem poprzez odniesienie do użytego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pojęcia "sprzeczność" stwierdzić, iż oznacza ona brak zgodności. Przywołano w tym miejscu pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r. (sygn. akt SA/Gd 796/90, OSP 1991,nr 3, poz.129), zgodnie z którym orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały może być wydane tylko wtedy gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści takiego przepisu. W odniesieniu do doktryny wskazać należy również na fakt, iż sprzeczność uchwały organu gminy z prawem musi być zarówno oczywista jak i bezpośrednia, a przesłanka ta nie znajduje zastosowania w przypadku podejmowania przez organy działań mieszczących się w granicach "swobodnego uznania". Ponadto zgodnie z treścią art. 91 ust.4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, a contrario - nie każde naruszenie prawa jakiego dopuścił się organ tworzący prawo stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności ale tylko takie, które jest istotne. Za istotne naruszenia prawa należy przyjąć takie, które wpływają na treść uchwały jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do wydania aktu, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał jeżeli na skutek tego naruszenia prawa zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OSP 1998, Nr 3, poz.79).

W ocenie Gminy Z. w niniejszej sprawie nie doszło w żadnym z podnoszonych przez organ nadzoru przypadków do istotnego naruszenia prawa.

Odnosząc się do stwierdzenia organu nadzoru w zakresie braku kompetencji Rady Miejskiej w Z. do ustanowienia regulacji zawartych w § 2 zaskarżonej uchwały, w ocenie Gminy Z., przedmiotowa regulacja nie zawiera zapisów właściwych dla projektu organizacji ruchu i pozostających, jak słusznie podniesiono w skardze, w kompetencji właściwych organów odpowiedzialnych za zarządzanie ruchem na drogach. Powołany zapis stanowi swoistego rodzaju odniesienie do "uniwersalnych" i powszechnie obowiązujących regulacji prawnych nie powodując ingerencji w kompetencje właściwych organów - Rada Miejska, nie podjęła bowiem regulacji wyznaczając chociażby zastrzeżone stanowiska postojowe (tzw. "koperty"), przekraczając tym samym swoje uprawnienia i rozstrzygając sprawę należącą do kompetencji organu zarządzającego ruchem. Co więcej, przyjęcie zaskarżonego § 2 nie wyłącza możliwości, czy wręcz ustawowego obowiązku, stosowania odpowiednich regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie.

Nie znajduje również uzasadnienia – zdaniem strony przeciwnej - zarzut dotyczący § 6 ust. 2 powołanej uchwały. Bez wątpienia podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący zobowiązany jest do uwzględnienia i przestrzegania ustawowego upoważnienia. W omawianym przypadku zapis uchwały stanowi jednak, iż "Burmistrz Z. może zarządzić okresowo odstąpienie od poboru opłat za parkowanie w dniach i godzinach wymienionych w ust. 1 oraz przy ulicach wymienionych w załączniku nr 2. Jak wynika zatem z literalnego brzmienia powołanego zapisu Rada Miejska w Z. upoważniła Burmistrza poprzez nadanie kompetencji do okresowego odstąpienia od poboru opłat. To swoistego rodzaju "uprawnienie" w żaden sposób nie stoi w sprzeczności z zapisami ustawy o drogach publicznych, bowiem nie narusza kompetencji zapisanych w art. 13b ust. 4, lecz stanowi przejaw uprawnienia organu stanowiącego w zakresie kompetencji ogólnej. Zważyć jeszcze raz należy, iż wprowadzony zapis nie powoduje, iż to Burmistrz wstąpi w kompetencje rady gminy w zakresie związanym z ustaleniem strefy płatnego parkowania, lecz jedynie będzie wykonywał lub też korzystał z delegacji.

W odniesieniu do kwestii zarzutu dotyczącego § 7, w ocenie Gminy Z. jest to przejaw zbytniej ingerencji organu nadzoru w zakresie samodzielnej gospodarki finansowej gminy (art. 51 ustawy o samorządzie gminnym). Pamiętać bowiem należy, iż samodzielna gospodarka finansowa stanowi szczególną sferę ogólnej samodzielności gminy, a polega ona na tym, że organy gminy są -w granicach obowiązującego prawa - suwerenne w podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczenia i wykorzystania zasobów finansowych i nie podlegają w tym zakresie żadnym innym władzom, instytucjom lub organizacjom publicznym. Nadto art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż "do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Również zarzut dotyczący § 2 załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Z. nie zasługuje na uwzględnienie. Opłata za wydanie karty abonamentowej, czyli dokumentu stwierdzającego wniesienie opłat za parkowanie na określonej czas stanowi część składową opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jest to faktycznie opłata o charakterze materialno - technicznym związana bezpośrednio z wydaniem dokumentu potwierdzającego określony stan faktyczny.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 2 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały Gmina stwierdziła, że, jak słusznie zaznacza organ nadzoru "poprzez zakup karty abonamentowej dochodzi do nawiązania stosunku prawnego między gmina a posiadaczem karty, w którym za zakup karty posiadacz jest uprawniony do parkowania samochodu w sferze płatnego parkowania". W ocenie Gminy Z. w dalszej części uzasadnienia organ nadzoru dokonał jednak błędnej interpretacji zaskarżonego zapisu, bowiem jak literalnie wynika z jego treści posiadanie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do roszczeń wobec BSPP w przypadku braku miejsc postojowych. Tym samym zachodzi tutaj przypadek "wyłączenia" odpowiedzialności jedynie w stosunku co do ewentualnego roszczenia wynikającego z czasowego deficytu miejsc postojowych.

Za niezasadny zdaniem gminy należy również przyjąć zarzut dotyczący § 6 ust. 3 załącznika nr 3 zgodnie z którym "(...) brak jest podstaw do dodatkowego regulowania kwestii zajmowania pasa drogowego w akcie prawa miejscowego." Według Gminy Z. z art. 40 ust. 1 , ust. 2 pkt 3, ust. 3 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie można wywieść twierdzenia przyjętego przez organ nadzoru. Zaskarżony zapis uchwały nie stanowi bowiem dodatkowego uregulowania kwestii zajmowania pasa drogowego, lecz jest jedynie postacią określenia konkretnego postępowania (unormowanego w/w przepisami prawa), odnoszącego się do sprecyzowanej grupy odbiorców.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący § 7 załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej w Z.. W opinii Gminy Z. zaskarżona regulacja nie stanowi bowiem powtórzenia zapisu ustawowego lecz jedynie formę odesłania do stosowania odpowiednich regulacji ustawy o drogach publicznych. Tym samym brak jest podstaw do uchylenia w/w zapisu ze względu na "(...) zbędne powtórzenie oraz nieuprawnioną modyfikację przepisów ustawowych".

W przypadku zaś zastrzeżeń do § 11 ust. 1 pkt 1 oraz § 12 załącznika nr 3 stwierdziła, że podobnie jak w przypadku zarzutów do § 2 załącznika nr 1, uznać należy, iż organ nadzoru zawęził kompetencję Rady Miejskiej w Z. do stanowienia opłat wynikającą z odpowiednich regulacji ustawy o drogach publicznych.

Odnośnie zarzutów dotyczących § 12 ust. 1 pkt 7, § 16 załącznika nr 3 do uchwały, w przeświadczeniu Gminy Z. przedmiotowe regulacje stanowią o zastosowaniu odpowiednich odwołań do przepisów ustawowych, nie stojąc w sprzeczności z nimi, jak również nie polegają one na powtórzeniu już istniejących regulacji prawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej do niego uchwały rady gminy (miasta) ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie maja wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z tą treścią normy konstytucyjnej koresponduje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z zacytowanych regulacji oraz z konstytucyjnej zasady praworządności, zapisanej w art. 7 Konstytucji RP wynika wymóg regulowania przez akt prawa miejscowego na podstawie delegacji ustawowej i wyłącznie w granicach zawartego w ustawie upoważnienia, ponieważ w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną - jako uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego.

Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego. Ponadto wypada przy tym zauważyć, że przepisy aktów prawa miejscowego powinny być uchwalane zgodnie z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W myśl § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Według § 134 - podstawą wydania uchwały i zarządzenia jest przepis prawny, który:

1) upoważnia dany organ do uregulowania określonego zakresu spraw;

2) wyznacza zadania lub kompetencje danego organu.

W świetle brzmienia § 135 - w uchwale zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji organu, o których mowa w § 134 pkt 2.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej w części uchwały Rada wskazała art. 18 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 2010 r. o samorządzie gminnym , zgodnie którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach oraz art. 13 ust.1 pkt 1, art. 13b ust. 1-5, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis art. 13 ust.1 stanowi, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Delegacja natomiast do działania dla rady gminy została zamieszczona w art. 13b ust.3 ustawy o drogach publicznych, stanowiąc, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. W świetle ust. 4 zaś - rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

Stosownie do art. 13f ust. 2., rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania.

Oceniając legalność zaskarżonych postanowień uchwały i jej załączników, Sąd w kontekście cytowanych upoważnień ustawowych do reglamentowania przez radę gminy (miasta) w sprawie stref płatnego parkowania uznał, że skarga jest zasadna, wymienione postanowienia bowiem zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i wbrew wywodom strony przeciwnej nie mogą być poczytane za podjęte w granicach swobodnego uznania. Granice władztwa organów gminy są określone normami ustawowymi, które w rozpatrywanym przypadku – zdaniem Sądu – przekroczono, o czym mowa poniżej.

W przepisie § 2 ust.1 uchwały Rada postanowiła o oznakowaniu wjazdów i wyjazdów z wymienionych w ust.2 ulic oraz o wyznaczeniu i oznakowaniu miejsc do parkowania w ust.3 tego paragrafu . Trafnie organ nadzoru wywiódł, że z przytoczonych przepisów kompetencyjnych nie wynika przyznanie Radzie właściwości do ustanowienia regulacji w tej materii. "Ustalenie strefy płatnego parkowania" należy odnieść do określenia obszaru tej strefy. Nie obejmuje to wyrażenie zarządzania ruchem drogowym, w tym oznakowania znakami drogowymi i wyznaczenia miejsc do parkowania. Na mocy art. 10 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6. Według ust. 6 - prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Natomiast ust. 7 stanowi, że zarządzanie ruchem na drogach w strefie zamieszkania, z wyjątkiem dróg publicznych, należy do podmiotów zarządzających tymi drogami. Po myśli ust. 10 - organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego.

Odnośnie § 6 ust. 2 uchwały o możliwości okresowego odstąpienia przez Burmistrza od poboru opłat za parkowanie należy przyjąć, że brak jest stosownego upoważnienia w ustawie dla organu wykonawczego, jakim jest burmistrz, do decydowania w tej kwestii, nadto cytowane normy ustawy o drogach publicznych nie uprawniają także rady do delegowania własnych w tej mierze kompetencji na rzecz innych organów.

W aspekcie § 7 uchwały o przeznaczeniu wpływów z opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania trzeba zauważyć , że po myśli art. 40a ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłaty określone w art. 13 ust. 1 i 2, z wyłączeniem opłaty elektronicznej są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym gmina samodzielnie prowadzi gospodarkę finansową na podstawie uchwały budżetowej gminy. Jak trafnie podniesiono w skardze, ustawa o drogach publicznych nie upoważnia rady gminy - w trybie podjęcia uchwały o strefie płatnego parkowania - do przeznaczania środków pozyskanych z przedmiotowych opłat na określony cel. Według art. 60 ust. 2 pkt 3 wójtowi gminy (burmistrzowi, prezydentowi miasta) przysługuje wyłączne prawo dokonywania wydatków budżetowych. Dokonywanie wydatków budżetowych jest wykonywaniem budżetu. Zasady wykonywania budżetów jednostek samorządu terytorialnego określono w art. 247-264 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U.09.157.1240 ze zm.) Rada nie ma w tym zakresie żadnych kompetencji, te bowiem ograniczają się wyłącznie do uchwalania budżetu (wyrok WSA we Wrocławiu z 20 V 2005 r., III SA/Wr 26/04).

Nie budzi wątpliwości na tle art. 13 b ust.4 ustawy o drogach publicznych, że przewidziana w § 2 załącznika nr 1 do uchwały opłata za wydanie kart abonamentowych nie znajduje oparcia w treści przywołanego przepisu ustawy. Opłata za czynność wydania karty abonamentowej nie może być uznana za tożsamą z opłatą abonamentową, lub jej składową część, gdyż w pojęciu opłaty abonamentowej chodzi wyłącznie o opłatę w rozumieniu art. 13 ust.1 pkt 1 ustawy, czyli za parkowanie w strefie, z tą różnicą , że ustalanej w formie abonamentu. Analogicznie nie znajduje żadnych podstaw w ustawie regulacja zawarta w § 2 ust.3 załącznika nr 3 określająca, że posiadanie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do roszczeń wobec BSPP w przypadku braku miejsc postojowych. Przepisy prawa miejscowego nie mogą wyłączać odpowiedzialności gminy z tytułu roszczeń osób trzecich, formułowanych na jakiejkolwiek podstawie. Z tego względu zastrzeżenie zawarte w § 2 ust.3 załącznika nr 3 do uchwały jest niezgodne z prawem. W zakresie praw i obowiązków stanowią wyłącznie ustawy.

Słuszny jest również zarzut skargi co do przekroczenia przez Radę uprawnień przy uchwaleniu postanowień § 6 ust. 2 załącznika nr 3, w zakresie uznania, że w każdym miejscu strefy płatnego parkowania obowiązuje opłata albowiem art. 13b ust. 1 wprost stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 1 pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Tenże przepis ustawy pozostaje z kolei w ścisłej korespondencji z ustępem 6 art. 13b, z mocy którego organy właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie (pkt 1). Tym samym, z racji brzmienia ust.1 i ust.6 art. 13b nie można przyjąć, by opłaty za parkowanie mogły być pobierane w każdym miejscu strefy.

W zakresie § 9 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały o treści: "Wykupienie biletu parkingowego i nieumieszczenie go za przednią szybą pojazdu będzie uznane przez kontrolera SPP za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w SPP" wskazać trzeba, że redakcja przepisu art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyznacza wyraźnie granice ustawowego upoważnienia rady miasta do wprowadzenia w drodze aktu prawa miejscowego należnych opłat dodatkowych za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Ustawodawca ustalił zakres kompetencji rady upoważniając ją do ustalenia sposobu poboru opłaty za postój ( parkowanie) pojazdu w strefie płatnego parkowania (art. 13 b ust. 4 pkt 3 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz wprowadzenia opłaty za nieopłacone parkowanie (art. 13 f ust. 1 ustawy). Ustawa ta przyznała radzie kompetencje do określenia opłaty dodatkowej, lecz z treści art. 13 ust. 1 ustawy wynika, że opłatę taką pobiera się wyłącznie za nieuiszczenie opłat o jakich mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, czyli za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Przepis art. 13f ust. 1 ustawy ewidentnie przyznaje zatem radzie gminy legitymację wyłącznie do ustalenia wysokości opłat dodatkowych za nieuiszczenie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Brak jest natomiast upoważnienia dla rady gminy do pobierania opłat dodatkowych w razie zaistnienia innych zdarzeń, czy stanów faktycznych , niż objęte cytowaną normą prawną, w tym z tytułu nieumieszczenia dowodu opłaty w sposób określony w § 9 ust. 3 załącznika nr 3 do uchwały. Tym samym Rada wykroczyła bezsprzecznie poza zakres delegacji ustawowej. Rada gminy (miasta) nie może wprowadzać aktem prawa miejscowego przesłanek prawnych do przepisów ustawy, które nie zostały w niej przewidziane. Przesłankę ustawową do obciążania podmiotów opłatą dodatkową stanowi stwierdzenie obiektywnie istniejącego faktu parkowania pojazdu bez uiszczenia opłaty parkingowej, a nie domniemanie wysnute na podstawie okoliczności umieszczenia, bądź nie, dowodu opłaty.

Analogicznie należy uznać także przekroczenie normy kompetencyjnej w zakresie postanowień zawartych w załączniku nr 3 - § 11 ust.1 pkt 1, § 12 ust.1 pkt 1 zdanie drugie oraz § 12 ust.1 pkt 2 in fine tj. we fragmencie "plus kwotę stanowiącą wartość opłaty za parkowanie pojazdu, zgodnie z wysokością opłaty liczoną od momentu utraty ważności biletu parkingowego do końca dnia, w którym wystawiono wezwanie." Jak już wskazano – według art. 13 f ust.1 za nieuszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust.1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową , zaś stosownie do ust.2 tego artykułu – rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust.1 , oraz sposób jej pobierania. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł.

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca – skoro upoważnienie dla rady gminy obejmuje w ustawie ściśle określone kategorie opłat, powiązane wyraźnie z określonymi ustawowo przypadkami nakładania opłat na korzystających ze strefy płatnego parkowania – to jakiekolwiek odstępstwa od tych regulacji noszą znamiona przekroczenia kompetencji rady do działania. Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że opłaty , o których mowa w przywołanych paragrafach załącznika nr 3 nie są bynajmniej (dopuszczalnymi przez ustawodawcę) opłatami dodatkowymi w rozumieniu art. 13f ust. 1 ustawy, tj. pobieranymi z racji nieuiszczenia opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania skoro, w istocie z brzmienia zaskarżonych postanowień w związku z § 10 ust. 2 załącznika nr 3 wynika, że poza ustaloną opłatą dodatkową mogą być nakładane - odrębne opłaty, naliczane do dnia ich faktycznego wniesienia (§ 11 ust.1 pkt 1),opłaty za czas jaki upłynął do chwili zgłoszenia się kierującego pojazdem w biurze SSP – oprócz opłaty dodatkowej w kwocie 10 zł (§ 12 ust.1 pkt 1 zdanie drugie), a także - poza ustaloną w wysokości 15 zł opłatą dodatkową – jeszcze opłatę liczoną jako kwotę stanowiącą wartość opłaty za parkowanie pojazdu, zgodnie z wysokością opłaty liczoną od momentu utraty ważności biletu parkingowego do końca dnia, w którym wystawiono wezwanie (§ 12 ust.1 pkt 2 in fine).

Brak jest podstaw prawnych do nakładania odrębnej kategorii opłat niż dopuszczone przez ustawodawcę. Zakwestionowane opłaty nie mieszczą się także w pojęciu "sposób pobierania opłat", wyrażonym w treści art. 13 ust.2 ustawy, gdyż według "Słownika języka polskiego" wyraz "sposób" to określona metoda, formę wykonania, ujęcia czegoś lub to, co umożliwia osiągnięcie lub wykonanie czegoś, a zatem "sposób pobierania opłat" oznacza określony tryb postępowania wdrożony celem uiszczenia przez korzystającego z parkingu należnej opłaty za postój w strefie parkowania. Podobnie wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. I OSK 918/08 formułując tezę, że "sposób" to zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie.

Trzeba również przyznać słuszność organowi nadzoru wskazującemu na wadliwość § 6 ust. 3 załącznika nr 3, określającego podjęcie działalności gospodarczej lub reklamowej w pojeździe lub z pojazdu za zajęcie pasa drogowego, a także § 7 załącznika nr 3, ustanawiającego zwolnienia z opłat za parkowanie. Zajęcie pasa drogowego oraz skutki prawne dokonania zajęcia pasa drogowego zostały zdefiniowane i wyczerpująco uregulowane w art. 40 ustawy o drogach publicznych, tymczasem § 6 ust. 3 faktycznie modyfikuje zapis art. 40 ust. 1 ab initio, ponieważ w swej treści typizuje określonego rodzaju zachowanie jako przypadek zajęcia pasa drogowego. Przepis § 7 stanowi w istocie powielenie zapisu ustawowego tj. art. 13 ust.3 i 3a ustawy o drogach publicznych, wymieniającego rodzaje pojazdów zwolnionych z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania. Brzmienie § 7 - "Zwolnione z odpłatności za parkowanie są pojazdy wymienione..." - sugeruje, że zwolnienia z opłat są wprowadzone mocą tego aktu prawa miejscowego, gdy tymczasem opisane zwolnienia wynikają wprost, ex lege, z art. 13 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych.

Zasadnie również wskazał organ nadzoru, w kontekście zaskarżonych, kolejnych postanowień załącznika nr 3, tj. § 12 ust.1 pkt 7 (regulującego przypadek przetransportowania pojazdu w razie pozostawienia go powyżej 14 dni i niedokonania opłat dodatkowych) oraz § 16 (o usuwaniu pojazdu) - że wkraczają one bezpodstawnie w materię już uregulowaną ustawowo. Bezsprzecznie bowiem tę problematykę w pełni unormowano w treści art. 130 a i art. 50a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Brak jest w przywołanych przepisach ustawy o drogach publicznych i Prawie o ruchu drogowym upoważnienia rady gminy do stanowienia dodatkowych, tudzież uzupełniających, bądź też powielających zapisy ustawowe regulacji, tak jak uczyniono to w § 6 ust.3, § 7, § 12 ust.1 pkt 7 , § 16 załącznika nr 3. Powtórzenie natomiast regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (vide wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Zgodnie z § 137 "Zasad techniki prawodawczej" w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że, cyt. "Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach normatywnych o charakterze wewnętrznym może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Podmiot interpretujący przepis prawa wewnętrznego, zawierającego powtórzenie postanowień ustawy, kierując się zasadą racjonalnego prawodawcy, będzie doszukiwał się nieistniejącego merytorycznego uzasadnienia dla takiego "zabiegu redakcyjnego" (Bąkowski Tomasz, Bielski Piotr, Kazubowski Krzysztof, Kokoszczyński Marcin, Stelina Jakub, Warylewski Jarosław, Wierczyński Grzegorz, Komentarz, ABC 2003). W uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (.Wyrok z dnia 20 maja 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu III SA/Wr 204/08, LEX nr 507817). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 11179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

W tym stanie rzeczy, z przyczyn wywiedzionych wyżej, należało uznać, że wymienione zapisy zaskarżonej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa. Z tych względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku znajduje wsparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a.