Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 17 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 470/19 w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 5 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 470/19, oddalił skargę W. L. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 5 czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia 11 lutego 2019 r. W. L. - dalej: "skarżący", zwrócił się o potwierdzenie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wskazując, że do jesieni 1987 r. prowadził, z inspiracji M. K. - działacza KOR, działalność polegającą na przewożeniu od Z. R. i rozprowadzaniu na terenie S. zakazanych materiałów – ulotek ("Robotnik", "Biuletyn Informacyjny"), za co miał podlegać inwigilacji ze strony Służby Bezpieczeństwa, a w konsekwencji musiał wyjechać z kraju do RFN, gdzie uzyskał azyl.

W toku postępowania Szef Urzędu pozyskał od IPN informację, że w wyniku kwerendy przeprowadzonej w zasobie archiwalnym Instytutu nie odnaleziono dokumentów dotyczących wnioskodawcy potwierdzających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 2 lub art. 3 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 690 ze zm.) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji". Dodatkowo wnioskodawca poinformował, że osoba, stanowiąca główne źródło potwierdzające jego działalność, nie żyje oraz złożył oświadczenia dwóch świadków, którzy wskazali, że: "wiedzieli o działalności opozycyjnej w formie przywożenia z W. od Z. R. własnym samochodem z M. K. ulotek i książek konspiracyjnych za co był inwigilowany przez służby bezpieczeństwa" oraz, że "w latach 80- tych XX wieku [...] otrzymali od W. L. ulotki oraz broszury, które przywoził z W.". Ponadto skarżący podał, że fakty związane z karaniem go przez Kolegium ds. Wykroczeń, czy zastraszaniem nie mogły znaleźć się w archiwach IPN, bowiem w tym czasie instytucja ta jeszcze nie istniała, a organy bezpieczeństwa PRL miały wystarczająco dużo czasu aby pozbyć się akt. Mając na uwadze tak zebrany materiał Szef Urzędu stwierdził, że nie ma podstaw do potwierdzenia spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ustawie o działaczach opozycji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W ocenie tego Sądu, w świetle zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego organ zasadnie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, aby skarżący spełnił warunek dotyczący działacza opozycji antykomunistycznej określony w art. 2 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, bądź osoby represjonowanej z powodów politycznych, czyli poddanej inwigilacji przez organy bezpieczeństwa państwa, wskutek czego podjęto wobec niej bezprawne działanie polegające na popełnieniu na jej szkodę przestępstwa lub wykroczenia (art. 3 pkt 3 lit. b). Na takie bowiem okoliczności skarżący powoływał się w toku postępowania.

Zdaniem Sądu meriti poza twierdzeniami skarżącego, nie ma żadnych bezpośrednich dowodów potwierdzających spełnienie warunków określonych przywołanymi przepisami. Twierdzenia strony w toku postępowania, że nie może przedstawić dowodów z uwagi na śmierć kluczowych jego zdaniem świadków nie mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. Natomiast świadkowie, których oświadczenia dołączył, nie posiadali wiedzy, która mogłaby potwierdzać spełnienie ustawowych przesłanek. Jedyne okoliczności, jakie te osoby mogły potwierdzić, to rozprowadzanie ulotek, czy broszur wśród znajomych, reszta twierdzeń jest zbyt ogólnikowa. Sąd zgadza się z organem, że wymienieni świadkowie nie byli naocznymi świadkami działalności opozycyjnej wnioskodawcy, ustawowy okres prowadzenia takiej działalności – co najmniej 12 miesięcy - nie został więc potwierdzony żadnymi wiarygodnymi dowodami.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafnie Szef Urzędu ocenił na podstawie wniosku, dołączonych oświadczeń świadków oraz innych twierdzeń strony skarżącej, że nie została potwierdzona inwigilacja skarżącego przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa. Niemniej sama inwigilacja nie byłaby wystarczająca, jak bowiem mówi wprost przepis art. 3 pkt 3 lit. b ustawy o działaczach opozycji musi się ona łączyć z bezprawnym działaniem polegającym na popełnieniu na szkodę osoby inwigilowanej przestępstwa lub wykroczenia. Takich zaś dowodów nie ma, a twierdzenia strony nie zostały niczym poparte.

Sąd Wojewódzki nie mógł także uwzględnić wniosku zawartego w skardze o dopuszczenie dowodu z przesłuchania strony oraz wskazanych w niej świadków, z uwagi na treść art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.", który przewiduje w postępowaniu sądowym jedynie uzupełniające dowody z dokumentów.

Z przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. L. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na uchybieniu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi strony skarżącej pomimo naruszenia przez organ wtoku postępowania przepisów prawa, mającego istotny wpływ na wynik sprawy - uwzględnienie skargi skutkowałoby odmiennym wynikiem sprawy:

a) w szczególności: art. 7 K.p.a., art. 12 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia przez organ Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pomimo że do jej wyjaśnienia niezbędne było przeprowadzenie czynności przesłuchania świadków dysponujących wiedzą o antykomunistycznej działalności skarżącego, co oczywiście miało istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, gdyż skutkowało niewyjaśnieniem kluczowych dla ustalenia spełnienia ustawowych przesłanek okoliczności - faktu oraz okresu prowadzenia przez skarżącego zagrożoną odpowiedzialnością kamą działalność mającą na celu odzyskanie przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowanie politycznych praw człowieka w Polsce;

b) w szczególności: art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów w oparciu o niekompletny oraz nierozpatrzony w pełni materiał dowodowy.

Powyższe oczywiście miało wpływ na wynik postępowania, poprzez zaniechanie rozpoznania istoty sprawy - ustalenia wypełnienia przez skarżącego ustawowych przesłanek wyrażonych w treści art. 2 i 3 ustawy o działaczach opozycji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy, prawnej udzielonej z urzędu albowiem opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Pismem z dnia 7 maja 2020 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.: art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., albowiem jest to przepis ustrojowy wyjaśniający funkcję pełnioną przez sądy administracyjne i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym prowadzonym przez organ. Przepis ten może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego, gdyż określa zakres regulacji P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2022 r., sygn. I OSK 1893/21, LEX nr 3398041). Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli, stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem, bądź wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji lub zastosował środki ustawie nieznane, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Dalej wskazać należy, że w przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego aktu. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia takich przepisów, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianych unormowań, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był przepis art. 151 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła, więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przy tym podobnie, jak przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., również przepis art. 151 tej ustawy stanowi jedynie wynik kontroli przez sąd zaskarżonego aktu. Warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tych przepisów - powoływanych odrębnie, jak i wspólnie - jest zawsze następstwem złamania innych przepisów. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że organ w sposób zgodny z przepisami art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. zgromadził i ocenił materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji, wynikających z norm prawnych. Skoro Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, to nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Przechodząc zaś do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego podnieść w pierwszej kolejności należy, że nie każda działalność opozycyjna, jak również nie każda represja z powodów politycznych ze strony władz komunistycznych jest przez prawodawcę uznawana jako podlegająca ustawie, a tym samym uprawniająca do ubiegania się o świadczenia pieniężne, czy pomoc pieniężną. Ustawa o działaczach opozycji dla potrzeb realizacji przewidzianych w niej uprawnień, każe wyróżniać dwie kategorie podmiotów. Pierwszą kategorią są działacze opozycji antykomunistycznej, czyli osoby, które w okresie od dnia 1 stycznia 1956 r. do dnia 4 czerwca 1989 r., łącznie przez co najmniej 12 miesięcy prowadziły, w ramach struktur zorganizowanych lub we współpracy z nimi, zagrożoną odpowiedzialnością karną, działalność na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości i suwerenności lub respektowania politycznych praw człowieka w Polsce (art. 2 ust. 1 ustawy). Do wskazanego w art. 2 ust. 1 okresu 12 miesięcy, z mocy wyraźnej decyzji ustawodawcy, nie wlicza się okresów działalności w ramach niezależnego ruchu związkowego lub niezależnego ruchu studenckiego, prowadzonej w okresie od dnia 31 sierpnia 1980 r. do dnia 12 grudnia 1981 r. Natomiast drugą kategorię uprawnionych stanowią: "osoby represjonowane z powodów politycznych". Definicję takiej osoby zawarto w art. 3 ustawy o działaczach opozycji. Powołany przepis wskazuje na kilka rodzajów okoliczności uznawanej przez ustawodawcę za represjonowanie z powodów politycznych, co powoduje, że zaistnienie choćby jednej z nich uzasadnia nadanie przez organ żądanego przez wnioskodawcę statusu.

W niniejszej sprawie skarżący nieskutecznie wykazywał, że zaistniały w stosunku do niego przesłanki uznania za działacza opozycji antykomunistycznej lub osobę represjonowaną z powodów politycznych. Sąd Wojewódzki dokonał rzetelnej oceny stanowiska organu odnośnie podawanych przez skarżącego okoliczności w aspekcie ich zakwalifikowania, jako nie dających podstaw, aby uznać, że ziściły się przesłanki umożliwiające z tych powodów przyznanie stronie wnioskującej statusu działacza opozycji antykomunistycznej. Tej kwalifikacji, przy zastosowaniu przepisów prawa materialnego, strona skarżąca nie podważyła w skardze kasacyjnej.

Wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy, pozyskanie przez organ dowodów z urzędu okazało się nieskuteczne, ponieważ w zasobach archiwalnych Instytutu Pamięci Narodowej nie odnaleziono dokumentów świadczących o opozycyjnej działalności wnioskodawcy. Tym samym ciężar udowodnienia faktów potwierdzających działalność opozycyjną lub doznane represje z powodów politycznych spoczywał na skarżącym. W tej sytuacji trafnie skonstatował Sąd Wojewódzki, że poza twierdzeniami skarżącego nie ma żadnych bezpośrednich dowodów potwierdzających spełnienie warunków określonych przywołanymi przepisami. W toku postępowania organ trzykrotnie, pismami z dnia 20 lutego 2019 r., z dnia 1 kwietnia 2019 r. oraz zawiadomieniem z dnia 19 kwietnia 2019 r. informował skarżącego o prawnych warunkach dotyczących potwierdzenia statusu działacza opozycji lub osoby represjonowanej, jak również, działając w trybie art. 79a § 1 K.p.a., informował, że nie zostały spełnione przesłanki prawa materialnego konieczne dla wydania decyzji pozytywnej. Twierdzenia strony w toku postępowania, że nie może przedstawić dowodów z uwagi na śmierć kluczowych jego zdaniem świadków nie mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd Wojewódzki. Natomiast świadkowie, których oświadczenia skarżący przedłożył, nie posiadali wiedzy, która mogłaby potwierdzać spełnienie przez skarżącego ustawowych przesłanek. Jedyne okoliczności, jakie te osoby mogły potwierdzić, to rozprowadzanie ulotek, czy broszur wśród znajomych, natomiast reszta twierdzeń była bardzo ogólnikowa. Nadto, co istotne, świadkowie ci nie byli naocznymi świadkami działalności opozycyjnej skarżącego. Trafnie również Sąd pierwszej instancji ocenił, że nie została potwierdzona inwigilacja skarżącego przez funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa.

Należy zatem uznać, że organ, a w ślad za nim Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenili, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy zostały udowodnione okoliczności uzasadniające potwierdzenie skarżącemu statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Organ opierał się przy tym zarówno na dowodach dostarczonych przez skarżącego, zeznaniach świadków, jak również próbował pozyskać je we własnym zakresie. Z powyższego wywiódł wnioski, które w sposób racjonalny uzasadnił w wydanej decyzji.

Podkreślić w tym miejscu należy, że powszechne rozumienie represji politycznych jest znacznie szersze niż przyjmowane przez ustawodawcę w art. 3 ustawy o działaczach opozycji, który to przepis wymienia enumeratywnie okoliczności, jakie muszą zachodzić wobec osoby, aby przyznać jej status represjonowanego. Poczucie osobistej krzywdy, doznanej traumy, cierpienia, utrudnień życiowych w tamtym czasie nie zostały uznane przez ustawodawcę za przesłankę umożliwiającą uzyskanie przedmiotowego statusu. Odmienna od oczekiwań skarżącego ocena przez organ administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie świadczy o tym, że doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.