I SA/Bk 144/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-22	
Data wpływu	2022-05-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Marcin Kojło /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 1173; art. 34a ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 5 poz 13; art. 15 ust. 1 pkt 10; Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 559; art. 91 ust. 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Regionalnego w Białymstoku na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 czerwca 2014 r., nr LXII/706/14 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej z tytułu usług przewozowych komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę Białystok 1. stwierdza nieważność § 1 pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 oraz § 4 zaskarżonej uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala.	
Uzasadnienie
W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, Prokurator Regionalny w Białymstoku zaskarżył w całości uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 czerwca 2014 r. Nr LXII/706/14 w sprawie ustalenia opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej z tytułu usług przewozowych komunikacji miejskiej organizowanej przez Gminę Białystok (Dziennik Urzędowy Województwa Podlaskiego z 2014 r. poz. 2450), której zarzucił istotne naruszenie

art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wywodzonej z tych przepisów zasady legalizmu oraz art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe poprzez:

1) określenie w § 1 zaskarżonej uchwały w kolejnych jej sześciu punktach skonkretyzowanych stawek kwotowych za zdarzenia wywołujące powstanie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, podczas gdy zgodnie z treścią art. 34a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 1984 r. Prawo przewozowe rada gminy nie została upoważniona do ustalania opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej, a jedynie do określania sposobu ustalania tych opłat, co oznacza, że w/w przepis zaskarżonej uchwały został podjęty z przekroczeniem normy rangi ustawowej;

2) określenie w § 4 zaskarżonej uchwały skonkretyzowanej stawki kwotowej opłaty manipulacyjnej, podczas gdy zgodnie z treści art. 34a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy

z 1984 r. Prawo przewozowe rada gminy nie została upoważniona do ustalania opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej, a jedynie do określania sposobu ustalania tych opłat, co oznacza, że w/w przepis zaskarżonej uchwały został podjęty

z przekroczeniem normy rangi ustawowej;

3) ustalenie w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku nieokazania w trakcie kontroli imiennego biletu okresowego zakodowanego na karcie elektronicznej, podczas gdy przepis kompetencyjny art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe nie konstytuuje uprawnienia dla właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za ujęty hipotezą § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stan faktyczny, co oznacza, że przepis ten został podjęty z przekroczeniem normy rangi ustawowej;

4) ustalenie w § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku zanieczyszczenia środka transportowego lub przystanku autobusowego, podczas gdy przepis kompetencyjny art. 34a ust. 1 ustawy z dnia

15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe nie konstytuuje uprawnienia dla właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za ujęty hipotezą § 1 pkt 6 zaskarżonej uchwały stan faktyczny, co oznacza, że przepis ten został podjęty z przekroczeniem normy rangi ustawowej;

5) ustalenie w § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku konieczności zaangażowania służb porządkowych przy wykonywaniu czynności związanych z wystawieniem wezwania do zapłaty, podczas gdy przepis kompetencyjny art. 34a ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe nie konstytuuje uprawnienia dla właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za ujęty hipotezą § 1 pkt 7 zaskarżonej uchwały stan faktyczny, co oznacza, że przepis ten został podjęty z przekroczeniem normy rangi ustawowej.

Wskazują na powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na skargę wskazano, że Rada Miasta Białystok uchwalając akt prawny będący przedmiotem skargi, kierowała się dokonaną niespełna dwa miesiące wcześniej, wykładnią Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawartą w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt. I SA/Bk 82/14, dopuszczającą możliwość określenia kwotowego sposobu ustalenia opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej. Ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawnego, skutkując jego eliminacją z obrotu prawnego ex tunc, w praktyce oznaczałoby przywrócenie identycznie skonstruowanych przepisów poprzedniej uchwały z 2011 r., w przypadku której, kwotowe określenie wysokości opłat dodatkowych, chronione byłoby zgodnie z art. 171 p.p.s.a. powagą rzeczy osądzonej, na mocy ww. wyroku WSA w Białymstoku.

Poza tym organ stwierdził, że hipoteza § 1 pkt 2 uchwały odnosi się do sytuacji wskazanej w art. 34a ust. 1 lit. a ustawy Prawo przewozowe, tj. braku odpowiedniego dokumentu przewozu.

Odnośnie zarzutu nr 4 i 5 organ wskazał, że zanieczyszczenie środka transportu lub przystanku autobusowego oznacza konieczność poniesienia kosztów ich uprzątnięcia. Konieczność wezwania służb porządkowych, w praktyce wynikająca ze złej woli pasażera, oznacza czasowe wstrzymanie wykonywania pracy

i zmniejszenie liczby kontroli przeprowadzonych przez kontrolerów biletowych. Tym samym zmniejszeniu ulegają wpływy do budżetu organizatora z tytułu odzyskanych opłat za przewóz, a gapowicz nie otrzymuje sankcji za zachowanie niezgodne

z zasadami współżycia społecznego. Obydwa przypadki mieszczą się zatem

w zakresie art. 415 Kodeksu cywilnego i są deliktami, za których wyrządzenie sprawca zobowiązany jest do naprawienia szkody. Poza tym, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na zapewnieniu odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, w szczególności

w zakresie korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz dworców. Z pewnością wśród odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego

w zakresie przystanków komunikacyjnych wskazać można konieczność zapewnienia ich czystości. Organizator na którym ciąży odpowiedzialność za zagwarantowanie czystości przystanków, powinien posiadać instrumenty oddziaływujące prewencyjnie

i zapobiegające, poprzez groźbę sankcji, niepożądanemu zachowaniu w postaci zaśmiecania przystanków.

Zdaniem organu uchwała nie dotyczy żadnego operatora usług przewozowych, który musiałby na jej podstawie ustalać własną tabelę opłat. Sytuacja ta jest odmienna np. od przypadku rozporządzenia ministra, adresowanego wyłącznie do przewoźników oraz powiatowych czy wojewódzkich organów stanowiących, które ze względu na specyfikę warunków organizacji publicznego transportu zbiorowego podejmują uchwały kierowane wyłącznie do operatorów, a nie do podróżnych. W komunikacji miejskiej, nie tylko białostockiej, nie występują relacje typu uchwałodawca-operator-podróżny w kontekście ustalania i wymierzania opłaty dodatkowej i manipulacyjnej. Organ ocenia zatem, że orzecznictwo nakazujące stworzenie "sposobu określania wysokości opłat" w odniesieniu do komunikacji miejskiej jest nakazem niezrozumiałym i nielogicznym, zwłaszcza w związku z tym, ze nie istnieją żadne wytyczne, wskazania, zasady, regulacje określające albo dopuszczające jakimi parametrami należy dokonać opisu pozwalającego określić wysokość opłaty, jak również nie istnieją analogiczne kryteria miarkowania wymiaru tych opłat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga okazała się uzasadniona w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej: "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał

(por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu

o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia, nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. W doktrynie przedmiotu wskazuje się przy tym, że ustawodawca nie określił kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Należy zatem uznać, że waga stwierdzonego naruszenia została pozostawiona ocenie sądu. Skarżący może zatem dokonać wyboru

w zakresie treści wniosku zaskarżenia w powiązaniu z własną oceną ciężaru zarzucanego naruszenia prawa (zob. H. Knysiak-Sudyka [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz. Orzecznictwo, wyd. V, Warszawa 2021, art. 145, art. 145(a), art. 146, art. 147, art. 148, art. 149,

art. 150, art. 154).

W rozpoznawanej skardze Prokurator zakwestionował przepisy § 1 i 4 uchwały, wnosząc jednak o stwierdzenie jej nieważności w całości, bowiem bez tych regulacji uchwała nie może funkcjonować jako akt prawa miejscowego.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 ze zm.).

Przepis art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe w swej treści odnosi się do art. 34a ust. 1 tej ustawy.

Zgodnie z art. 34a ust. 1, minister właściwy do spraw transportu określi,

w drodze rozporządzenia:

1) sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych pobieranych w razie:

a) braku odpowiedniego dokumentu przewozu,

b) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu,

c) niezapłacenia należności za zabrane ze sobą do środka przewozu rzeczy lub zwierzęta albo naruszenia przepisów o ich przewozie,

d) spowodowania, bez uzasadnionej przyczyny, zatrzymania lub zmiany trasy środka transportu

- mając na uwadze zróżnicowanie wysokości opłat dodatkowych w zależności od strat poniesionych przez przewoźnika i powodu nałożenia opłaty dodatkowej;

2) sposób ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej, mając na uwadze ponoszone koszty czynności związanych ze zwrotem lub umorzeniem opłaty dodatkowej.

Natomiast treść art. 34a ust. 2 wskazuje, że w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy.

Z przywołanych regulacji wynika, że Rada Miasta Białystok była uprawniona

w ramach ww. upoważnienia ustawowego wyłącznie do określenia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych i manipulacyjnych, o których mowa w art. 34a ust. 1 i 2 ustawy Prawo przewozowe.

Rada Miasta w § 1 zaskarżonej uchwały przewidziała, że: "Podróżny jest obowiązany do uiszczenia opłaty dodatkowej w przypadku:

1) braku odpowiedniego dokumentu przewozu - w wysokości 300 zł;

2) nieokazania w trakcie kontroli imiennego biletu okresowego zakodowanego na karcie elektronicznej - w wysokości 300 zł;

3) braku ważnego dokumentu poświadczającego uprawnienie do bezpłatnego albo ulgowego przejazdu - w wysokości 200 zł;

4) niezapłacenia należności za przewóz zwierząt nietrzymanych na rękach albo naruszenia przepisów o zabieraniu do środka transportowego rzeczy i zwierząt - w wysokości 120 zł;

5) spowodowania przez podróżnego zatrzymania lub zmiany trasy środka transportowego bez uzasadnionej przyczyny - w wysokości 500 zł;

6) zanieczyszczenia środka transportowego lub przystanku autobusowego - w wysokości 250 zł;

7) konieczności zaangażowania służb porządkowych przy wykonywaniu czynności związanych z wystawieniem wezwania do zapłaty - w wysokości 300 zł".

Z kolei w drugim z kwestionowanych w skardze zapisów uchwały, tj. § 4 uchwalono, że ustala się opłatę manipulacyjną, uiszczaną w przypadku zwrotu lub umorzenia opłaty dodatkowej w wysokości 10 zł.

Zestawiając treść upoważnienia ustawowego zawartego w art. 34a ust. 2

w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, z postanowieniami zaskarżonej uchwały - sąd nie ma wątpliwości, że ustalenie wysokości opłat przewidzianych

w § 1 pkt 6 i 7 nastąpiło z przekroczeniem tego upoważnienia. Przepis art. 34a ustawy Prawo przewozowe w ogóle nie upoważnia do określania sposobu ustalania wysokości opłat za tego typu zdarzenia. W odpowiedzi na skargę odwołano się do treści art. 15 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, zgodnie

z którym organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na zapewnieniu odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego, w szczególności w zakresie korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz dworców. Niewątpliwie zapewnienie odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego w zakresie przystanków komunikacyjnych może łączyć się z koniecznością zapewnienia ich czystości, niemniej ustawodawca nie upoważnił Rady Miasta do nakładania opłat za zanieczyszczanie takich przystanków. Przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie zawierają delegacji w tym zakresie. Upoważnienie ustawowe do określania sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych i sposobu ustalania wysokości przysługującej przewoźnikowi opłaty manipulacyjnej zawarte zaś zostało w art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, które jak już podkreślono nie upoważnia do określania sposobu ustalania wysokości opłat za zanieczyszczenia środka transportowego lub przystanku autobusowego. Przypadki wymienione w § 1 pkt 6 uchwały należy rozpatrywać jako delikt cywilny,

z tytułu którego Miasto może dochodzić odszkodowania w procesie cywilnym. Rada nie została też upoważniona do ustalania opłat związanych z koniecznością zaangażowania służb porządkowych przy wykonywaniu czynności związanych

z wystawieniem wezwania do zapłaty. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że jednostronne nakładanie na obywatela jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (np. wyroki NSA z dnia 14 września 2007 r. sygn. I OSK 928/07, z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. I GSK 388/21).

Wobec powyższego sąd podzielił stanowisko Prokuratora w zakresie nieważności zapisów zawartych w § 1 pkt 6 i pkt 7 uchwały, bowiem przepis kompetencyjny zawarty w ustawie Prawo przewozowe nie konstytuuje uprawnienia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej za ujęty hipotezą § 1 pkt 6 i 7 zaskarżonej uchwały stan faktyczny, co oznacza, że przepisy te zostały podjęte z przekroczeniem normy rangi ustawowej.

Jeżeli natomiast chodzi o pozostałe przepisy § 1 uchwały oraz § 4 uchwały sąd zwraca uwagę na szczególną i specyficzną sytuację oraz kontekst w jakim doszło do ich uchwalenia.

Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta posiłkowała się bowiem stanowiskiem tut. sądu wyrażonym w prawomocnym wyroku z dnia 29 kwietnia 2014 r. o sygn. I SA/Bk 82/14, stanowiącym wyraz kontroli poprzednio obowiązującej uchwały z dnia 11 kwietnia 2011 r. nr X/75/11 w sprawie ustalenia wysokości opłat dodatkowych z tytułu przewozu osób, bagażu oraz zabieranych ze sobą zwierząt do środka transportowego oraz wysokości opłaty manipulacyjnej. Sąd wojewódzki we wspomnianym orzeczeniu wprost dopuścił możliwość kwotowego określenia wysokości opłat dodatkowych, powołując się w tym względzie na obowiązujące od grudnia 2010 r. przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, mające stanowić przepisy szczególne do regulacji Prawa przewozowego.

Po wydaniu tego wyroku, w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozpoczął się jednak proces kształtowania odmiennego poglądu, nawiązującego do relacji ustawy Prawo przewozowe – ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, z którym orzekający w tej sprawie sąd się zgadza (zob. wyroki NSA z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. I GSK 1570/18 i I GSK 1579/18, oraz wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r. sygn. II GSK 2232/14 odwołujący się do wyroku z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 952/08, a także wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2022 r. sygn. I SA/Bd 796/21). Przykłady takich judykatów zawarł zresztą w skardze Prokurator.

Otóż, przepis kompetencyjny upoważniający Radę do podjęcia zaskarżonej uchwały jest jednoznaczny. W świetle art. 34a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - rada gminy nie została upoważniona do ustalania wysokości opłaty dodatkowej i opłaty manipulacyjnej z tytułu usług przewozowych, a jedynie do określania sposobu ustalania wysokości tych opłat. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że art. 15 ust. 1 pkt 10 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, jako lex specialis do art. 34a ustawy Prawo przewozowe, zezwalał na ustalenie kwotowe takich opłat. Zgodnie z tym przepisem, organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na ustalaniu opłat za przewóz oraz innych opłat, o których mowa w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U.

z 2020 r. poz. 8), za usługę świadczoną przez operatora w zakresie publicznego transportu zbiorowego. Wskazany przepis ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie zawiera upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego

w omawianym zakresie, a jedynie przykładowo wyjaśnia na czym polega organizowanie publicznego transportu zbiorowego, odsyłając w tym względzie do przepisów prawa przewozowego. To zatem przepisy Prawa przewozowego zawierają stosowne upoważnienie i skoro ustawodawca wskazał w art. 34a ust. 2 w zw. z art. 34a ust. 1 ustawy - Prawo przewozowe, że upoważnienie to obejmuje wyłącznie wydanie przepisów określających sposób ustalania wysokości opłat dodatkowych

i opłat manipulacyjnych, to brak jest podstaw do uznania, iż dopuszczalne było takie konstruowanie przepisów lokalnych, aby określały one nie sposób ustalania wysokości wskazanych wyżej opłat, ale ich wysokość.

Obiektywnie rzecz ujmując naruszony został zatem porządek prawny, gdyż Rada Miasta poruszała się poza granicami upoważnienia zawartego w ustawie. Uzasadnieniem dla przekroczenia upoważnienia ustawowego nie może być przy tym argumentacja wskazująca na specyfikę publicznego transportu zbiorowego w Gminie Białystok. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, organizatorem publicznego transportu zbiorowego właściwym ze względu na obszar działania lub zasięg przewozów, jest gmina. Stosownie do treści art. 7 ust. 4 tej ustawy, w przypadku Gminy to nie Rada Miasta/Gminy wykonuje określone w ustawie zadania organizatora, o którym mowa w ust. 1 pkt 1-5, lecz wykonuje je wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stąd bez znaczenia dla rozstrzygnięcia o legalności kontrolowanej uchwały są argumenty odnoszące się do specyfiki transportu zbiorowego w Białymstoku i brak występowania w białostockiej komunikacji relacji typu uchwałodawca-operator-podróżny. Uchwałodawca nie jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego.

Uwzględniając jednak, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada, działając

w zaufaniu do organu władzy publicznej, kierowała się wykładnią zawartą

w powołanym prawomocnym wyroku sądowym, sąd rozważył, czy waga tego naruszenia prawa uzasadnia stwierdzenie nieważności przepisów ustalających kwotowo wysokość opłat dodatkowych i opłaty manipulacyjnej – i doszedł do wniosku, że istniejącego naruszenia prawa w tym względzie (tj. przekroczenia upoważnienia ustawowego) nie można uznać jako na tyle istotnego w analizowanym przypadku, aby dało podstawy do stwierdzenia nieważności aktu we wnioskowanym przez Prokuratora zakresie.

Zdaniem sądu, stwierdzenie nieważności kontrolowanej uchwały w całości byłoby nieproporcjonalne do wagi naruszenia, w sytuacji gdy prawidłowość kwotowego ustalenia wysokości opłat w poprzednio obowiązującej uchwale Rady

z 2011 r. oceniona została pozytywnie prawomocnym wyrokiem sądowym, a Rada uchwalając w 2014 r. nowe przepisy dostosowała się wykładni zaprezentowanej przez sąd. Choć z poglądem zawartym w tym wyroku na tle dominującej obecnie linii orzeczniczej trudno się zgodzić, to skład orzekający w niniejszej sprawie nie widzi podstaw do stwierdzenia nieważności § 1 pkt 1-5 oraz § 4 zaskarżonej uchwały, poprzestając na sygnalizacji, że przepisy te zostały wydane z naruszeniem prawa.

W związku z tym, że Prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały

w całości, sąd zaś przychylił się do tego wniosku jedynie w części, to w pozostałym zakresie skarga została oddalona. Oprócz braku akceptacji dla żądania stwierdzenia nieważności przepisów § 1 pkt 1-5 i § 4 uchwały, sąd nie zgodził się też ze skarżącym, że Rada nie była uprawniona do określania opłaty dodatkowej za nieokazanie w trakcie kontroli imiennego biletu okresowego zakodowanego na karcie elektronicznej. Zdarzenie opisane w § 1 pkt 2 uchwały mieści się bowiem w zakresie przedmiotowym "braku odpowiedniego dokumentu przewozu". Delegacja ustawowa upoważnia natomiast do określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych w razie wystąpienie takiej właśnie okoliczności – art. 34a ust. 1 pkt 1 lit. a w zw.

z art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe. W tym względzie wskazać trzeba, że

w myśl art. 16 ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym. Ustawodawca dopuszcza zatem różne sposoby zawarcia umowy przewozu. Poza tym, jak wskazano w odpowiedzi na skargę pojęcie odpowiedniego dokumentu przewozu zdefiniował Prezydent Miasta Białegostoku (zatem organizator publicznego transportu zbiorowego) w Zarządzeniu Nr 414/16 z dnia 26 kwietnia 2016 r. Zgodnie z załącznikiem do tego Zarządzenia – Regulaminem przewozu osób, bagażu i zwierząt w środkach publicznego transportu zbiorowego białostockiej komunikacji miejskiej, odpowiednim dokumentem przewozu potwierdzającym prawidłowe zawarcie umowy przewozu jest m.in. ważny bilet elektroniczny, zakupiony przez rozpoczęciem podróży lub bezpośrednio po wejściu do pojazdu, którego sprawdzenie lub zakodowanie na elektronicznej Białostockiej Karcie Miejskiej następuje poprzez wykonanie określonej operacji na czytniku karty

w pojeździe (§ 4 ust. 1 pkt 2).

W tym stanie rzeczy sąd orzekł jak punkcie 1 sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności § 1 pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały, za podstawę przyjmując art. 147 § 1 p.p.s.a. W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym – stwierdzając, że § 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 i pkt 5 oraz § 4 uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Z kolei oddalając skargę w pozostałym zakresie sąd orzekał w punkcie 3 stosownie do art. 151 p.p.s.a.