Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Dorota Pędziwilk-Moskal /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 546/15 w sprawie ze skargi K. T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r. o sygn. akt II SA/Sz 546/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA, Sąd I instancji) oddalił skargę K. T. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uznając, iż K. T. przystąpiła do użytkowania budynku usługowego (kwiaciarni), na działce nr [...] w [...], przy ul. [...], z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, wybudowanego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla K. T., budynku usługowego (kwiaciarni) na działce nr [...] obręb [...] miasta [...], przy ul. [...] w [...], wydanej przez Starostę [...], postanowieniem z dnia [...]2015 r., znak: [...], stwierdził przystąpienie do użytkowania budynku usługowego - kwiaciarni, na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane i wymierzył K. T., na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1, 2 i 3 oraz art. 59g ustawy Prawo budowlane, inwestorowi budynku usługowego (kwiaciarni) karę w wysokości 75 000,00 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła K. T., wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zażalenia podniosła, iż organ powiatowy nakładając na skarżącą karę z tytułu nielegalnego użytkowania naruszył przepisy ordynacji podatkowej w zakresie przedawnienia kary wskazując, że "gdy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego". Zdaniem skarżącej, organ powiatowy nie ustalił dokładnie daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a użytkuje ona przedmiotowy obiekt od 2009 r., co potwierdzają, jej zdaniem, załączone do zażalenia dowody (druki ZUS P ZUA, faktury VAT, zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 12.10.2009 r., dowód wpłaty KP, umowa o dzieło z dnia [...] 2009 r., zestawienie danych do rozliczenia ryczałtu za rok 2009, ewidencja sprzedaży za okres października i listopada 2009 r.). Skarżąca zarzuciła organowi powiatowemu, że nie zgromadził "wszechstronnie materiału dowodowego, a co za tym idzie postępowanie zostało również przeprowadzone z naruszeniem art. 77 Kpa", podnosząc, iż dane dotyczące "rozpoczęcia działalności podmiotów i lokalu w jakim tą działalność rozpoczynają są dostępne każdemu obywatelowi również urzędnikom. Z tych danych wynika zaś, że ja rozpoczęłam działalność w dniu [...] 2009r." Skarżąca załączyła również zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia 13.02.2015 r. skierowane do Prokuratury Rejonowej w [...], wskazujące, na nieprawidłowości w dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]postanowieniem z dnia [...] 2015 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 126 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1, 2, 3, art. 59g ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K. T. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w związku ze złożonym w dniu [...] 2014 r. przez inwestora K. T., wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowego (kwiaciarni) na działce nr [...] obręb [...], przy ul. [...] w [...], wraz z załączonymi dokumentami, w dniu [...] 2014 r. przeprowadził kontrolę obowiązkową ww. obiektu budowlanego. W trakcie kontroli stwierdził, że roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz wydanym pozwoleniem na budowę nr [...], z dnia [...] 2009 r. W punkcie 10 protokołu kontroli obowiązkowej odnotowano: "obiekt spełnia wymogi niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Obiekt w czasie kontroli był użytkowany. W Załączeniu paragon fiskalny z dnia [...] 2014 r." Załącznik do protokołu stanowi dokumentacja fotograficzna, wskazująca na umieszczeniu wewnątrz obiektu asortymentu związanego ze sprzedażą, w tym kwiatów i zniczy wraz z ceną sprzedaży.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...], organ I instancji udzielił K. T. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku usługowego (kwiaciarni). Równocześnie organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego użytkowania ww. budynku usługowego, a następnie nałożył na K. T. - inwestora, karę w wysokości 75 000,00 zł z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. W sentencji postanowienia organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane budynek zaliczony jest do kategorii XVII - budynki handlu, gastronomii i usług. Wskazał także sposób wyliczenia wysokości kary oraz numer rachunku bankowego na który należy uiścić ww. karę z tytułu nielegalnego użytkowania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli ten organ, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Na podstawie art. 55 ww. ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli:

1/ na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa

w załączniku do ustawy,

2/ zachodzą okoliczności o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4,

3/ przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Wymierzenie takiej kary, zgodnie z powyższym, jest możliwe tylko wówczas, gdy inwestor zobowiązany został odpowiednio do zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 ustawy Prawo budowlane lub do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane, a mimo takiego obowiązku tego nie czyni i samowolnie bez zgody organu przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Przez przystąpienie do użytkowania, w myśl art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 981/09, art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego zawiera normę prawną skierowaną do organu nadzoru budowlanego, nakazującą temu organowi wymierzenie inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy organ ten stwierdzi "przystąpienie" przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 ustawy, a więc w sytuacji, gdy rozpoczyna on użytkowanie obiektu bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 Prawa budowlanego), bądź bez zawiadomienia lub przed terminem do wniesienia sprzeciwu organu (a także wbrew sprzeciwowi - art. 54 Prawa budowlanego). Z brzmienia art. 57 ust. 7 wynika zatem jednoznacznie, że sankcjonuje on konkretny czyn jakim jest nielegalne "przystąpienie" (rozpoczęcie) użytkowania obiektów." Na podstawie art. 59g ustawy Prawo budowlane, karę o której mowa w art. 59f ust. 1, właściwy organ wymierza w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Zgodnie z art. 59f ust. 1 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stała stawka opłaty (s) ustalona została w art. 59f ust. 2 i wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], przy uwzględnieniu poszczególnych wartości będących składnikiem kary z tytułu nielegalnego użytkowania, tj.: s- stała stawka opłaty wynosząca 500 zł, współczynnik kategorii obiektu (k) wynoszący 15 (dla kategorii obiektu XVII), współczynnik wielkości obiektu (w) wynoszący 1,0 oraz fakt, iż stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu, kara stanowiąca iloczyn ww. stawek została prawidłowo wyliczona przez organ powiatowy.

Jak wynika z akt sprawy, decyzją Nr [...], z dnia [...] 2009 r., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę K. T. budynku usługowego (kwiaciarni) na działce nr [...] obręb [...] miasta [...] , przy ul. [...] w [...]. W pkt 3 ww. decyzji zawarto zapis: "inwestor jest zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu". W dniu [...] 2014 r. K. T. złożyła w siedzibie organu powiatowego wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowego do wniosku załączając wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenie kierownika budowy "o zdatności obiektu budowlanego do użytkowania" datowane na dzień [...] 2014 r. Z dokumentacji załączonej do akt sprawy, tj. zawiadomienia inwestora o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia [...] 2012 r. wynika, że roboty budowlane związane z budową przedmiotowego obiektu zostaną rozpoczęte w dniu [...] 2012 r. Ponadto w dniu [...] 2012 r. M. B. podpisał oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy lub robót, na działce nr [...] w [...] przy ul. [...]. Z załącznika do zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych, zawierającego informacje zawierające dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia wynika, że "Przewidywany termin rozpoczęcia wykonywanych robót budowlanych - [...] 2012 r., termin zakończenia wykonywanych robót budowlanych [...] 2012 r.", zaś z powykonawczego opisu technicznego obiektu budowlanego: budynek usługowy (kwiaciarnia), podpisanego przez mgr inż. M. B., wynika, że termin rozpoczęcia budowy nastąpił w dniu [...] 2012 r.

W dniu [...] 2014 r. K. T. złożyła oświadczenie załączone do akt sprawy, że w dniu [...] 2012 r. zawiadomiła Państwową Powiatową Straż Pożarną oraz Państwową Powiatową Inspekcję Sanitarną odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe daty ww. dokumentacji dowodzą, że twierdzenie skarżącej, iż przystąpiła do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego w 2009 r., a zatem nastąpiło przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania, nie może być prawdziwe, gdyż nie można przystąpić do użytkowania obiektu, który nie został fizycznie wybudowany, a zgodnie z dokumentacją jego budowa rozpoczęła się w dniu [...] 2012 r. Zdaniem organu, przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące przedawnienia, na które powołuje się skarżąca, mają odpowiedne zastosowanie do kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 68 § 1 ustawy Ordynacja podatkowa zobowiązanie podatkowe (...) nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Zgodnie z § 2 jeżeli podatnik: 1) nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, 2) w złożonej deklaracji nie ujawnił wszystkich danych niezbędnych do ustalenia wysokości zobowiązania podatkowego, zobowiązanie podatkowe o którym mowa w § 1 nie powstaje, pod warunkiem, że decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy.

Zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo - administracyjnym, w odniesieniu do ustawy Prawo budowlane, trzyletni okres przedawnienia będzie miał miejsce w sytuacji, w której inwestor złoży wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeżeli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagalne), natomiast okres pięcioletni przedawnienia dotyczy sytuacji, gdy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt: II OSK 1853/09, złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba, że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennej wykładni omawianych przepisów, (...) prowadziłoby niejednokrotnie do iluzoryczności przepisów o karach z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż organ dowiadywałby się o rozpoczęciu użytkowania obiektu już po upływie terminu, w którym mógł wymierzyć karę. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 Prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kary".

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż budowa przedmiotowego obiektu budowlanego rozpoczęta została we wrześniu 2012 r. oraz, że inwestor w dniu [...] 2014 r. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że nie miało miejsce przedawnienie karalności. Odnosząc się do załączonych przez skarżącą dokumentów dotyczących prowadzonej od 2009 r. działalności gospodarczej organ stwierdził, że załączone dokumenty nie potwierdzają faktu przystąpienia do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...] zwłaszcza, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że termin rozpoczęcia budowy nastąpił w dniu [...] 2012 r. Natomiast argumenty skarżącej dotyczące sfałszowania dokumentów budowy i złożenie przez skarżącą w dniu [...] 2015 r. zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa w tym zakresie do Prokuratury Rejonowej w [...], w ocenie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

Na powyższe postanowienie K. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., a także naruszenie art. 68 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, dowolną ocenę materiału dowodowego, w szczególności nie uwzględnienie materiału dowodowego załączonego przez nią do zażalenia, kiedy prawidłowa, wszechstronna analiza materiału dowodowego oparta na zasadach swobodnej oceny dowodów winna prowadzić do ustalenia, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przedawnienie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W oparciu o powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – art. 77 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. - organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W ocenie skarżącej, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wybiórczo potraktował materiał dowodowy. Zasada prawdy obiektywnej obliguje zaś organ do dążenia do tej prawdy i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Jeżeli organ nie uznaje jakiś dowodów za wiarygodne winien opisać na podstawie, jakich przesłanek tak czyni. Z uzasadnienia organu (mimo, iż jest obszerne) nie wynika dlaczego uznał za niewiarygodne dowody złożone przez nią, a dlaczego uznał za wiarygodne m.in. wpisy budowlane. Organ wskazał, że twierdzenia skarżącej są nieprawdziwe, ale nie podjął się oceny dowodów przez nią złożonych. Są to dowody poświadczające prowadzenie działalności gospodarczej właśnie w miejscu, gdzie zdaniem organu, nie było budynku. Zwróciła uwagę, że nie można dokonać wpisu miejsca prowadzenia działalności, jeżeli budynek nie istnieje, nie można opłacać składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, prowadzić rachunkowości, czy też otrzymywać faktur bez budynku, w którym istniała firma. Z materiałów sprawy wynika, że otrzymała dotację, która musiała zostać wykorzystana na prowadzoną działalność gospodarczą w budynku, który faktycznie istniał. Nie ma zatem możliwości, że nie było budynku, w którym mogła prowadzić działalność gospodarczą. Nielogiczne jest wręcz rozumowanie, że mogła sprzedawać kwiaty, wiązanki, znicze bez budynku. Budynek zaś jest w miejscu widocznym albowiem sąsiaduje z cmentarzem i mnóstwo ludzi od 2009 r. przewinęło się w nim robiąc zakupy, chociażby w dniu 1 listopada. Jeżeli zaś organ miał wątpliwości, które z dowodów mają być podstawą ustaleń faktycznych lub przedstawione dowody były niewystarczające, winien prowadzić dalsze postępowanie dowodowe, w tym chociażby uzyskać informacje czy były dostarczane media bądź korespondencja, czy był płacony podatek od nieruchomości. Uzyskane w ten sposób informacje z pewnością pozwoliłyby ocenić, od kiedy była użytkowana kwiaciarnia przy ul. [...] w [...]. Organ takich kroków nie podjął i w tym zakresie dowolnie potraktował materiał dowodowy. Tak naprawdę organ wybrał sobie materiał, który jego zdaniem winien być podstawą czynienia ustaleń a materiał dowodowy pozostały uznał za niewiarygodny z niejasnych przesłanek. Skarżąca załączyła kolejne dokumenty i zdjęcia mające świadczyć, że już w roku 2009 rozpoczęła użytkowanie budynku, choć nie została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, wnosząc jednocześnie, aby sąd dopuścił te dowody, albowiem mają one istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wskazała, że dla czynienia ustaleń w przedmiotowej sprawie niezmiernie istotne jest, że kwestionuje prawdziwość wpisów w dzienniku budowy, a także części dokumentów dotyczących procesu budowlanego (w tym zgłoszenia o rozpoczęciu budowy) będących podstawą czynionych ustaleń w przedmiotowej sprawie, co jest przedmiotem badania organów ścigania. Podniosła także, że zgodnie z komentarzem do art. 57 ustawy Prawo budowlane M. Wincenciak Lex (i również w wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. II OSK 1110/09) "Gdy inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego". Jeżeli zatem przyjąć, że wniosek o użytkowanie został złożony przez nią (jak robi to organ w przedmiotowej sprawie) to od 2009 r., tj. roku, w którym przystąpiłam do użytkowania kwiaciarni, do 2014 r., tj. roku, w którym organ zakłada, że złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, z pewnością minęły 3 lata. Jeżeli przyjąć zaś, że nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie to rozważany będzie termin pięcioletni. Ustalenie zaś w przedmiotowej sprawie, że zarzut przedawnienia będzie słuszny spowoduje umorzenie postępowania. Wobec powyższego postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w [...], ale również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] winny zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie procesowym z dnia [...] 2015 r. skarżąca podniosła, że w toku postępowania przed sądem ujawniła się przesłanka do wznowienia postępowania, a mianowicie dowody na podstawie, których ustalono istotne dla sprawy okoliczności przed organami nadzoru budowlanego okazały się fałszywe. W aktach organów nadzoru budowlanego ([...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]) znajduje się, bowiem zawiadomienie o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia [...] 2012 r. Podpis pod tym dokumentem został poddany badaniom w toku postępowania przygotowawczego sygn. akt [...] i stwierdzono, że podpis pod tym dokumentem nie jest jej podpisem. Ponieważ zawiadomienie to, a w szczególności daty w nim zawarte były istotne dla sprawy, zachodzi konieczność wznowienia postępowania. Do niniejszego pisma skarżąca załączyła ekspertyzę kryminalistyczną przeprowadzoną w sprawie [...], która zakończyła się umorzeniem postępowania z uwagi na niewykrycie sprawcy przestępstwa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że stosownie do art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Skarżąca podnosi fakt niepełnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, a w tym, że nie zostało prawidłowo wyjaśnione, czy i kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu, a więc nie można ustalić czy karę nałożono po upływie terminu przedawnienia oraz błędną ocenę dowodów.

Sąd I instancji wyjaśnił, że późniejsze uzyskanie wymaganego pozwolenia na użytkowanie, po uprzednim akcie "przystąpienia do użytkowania", nie usuwa skutku bezprawności takiego użytkowania i nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w przedmiocie nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1227/12, Lex Omega nr 1320765). Istotne jest zatem nie to, czy w dacie orzekania inwestor nadal użytkuje obiekt, ale czy do takiego użytkowania samowolnie przystąpił przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeśli użytkowanie rozpoczęte zostało przed uzyskaniem takiej decyzji, to jej wydanie nie stoi na przeszkodzie wymierzeniu kary administracyjnej. Stwierdzając stan faktyczny objęty hipotezą art. 57 ust. 7 ww. ustawy organ administracyjny nie ma możliwości odstąpienia od wymierzenia kary.

Sąd I instancji podkreślił, że ustaleniom w postępowaniu administracyjnym nie podlegają wszelkie okoliczności wiążące się ze sprawą, lecz jedynie te, które mają w sprawie znaczenie istotne, tj. takie, od których zależy prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd korzysta z możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego, w oparciu o art.106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko wtedy gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego po otrzymaniu w dniu [...] 2014 r. wniosku z dnia [...] 2014 r. o pozwolenie na użytkowanie (podpisany przez skarżącą K. T.) ustaliły, że budynek był użytkowany w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2014 r., co zobrazowano wykonując fotografie. Materiał ten rzeczywiście przedstawia stan użytkowania budynku, nie zaś etap realizacji inwestycji.

Przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015r., poz. 613,) dotyczące przedawnienia mają odpowiednie zastosowanie do kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego na mocy art. 59g ust. 5 P.b. Zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej - zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 2 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Zdaniem sądu, odpowiednie zastosowanie tych przepisów na gruncie przepisów Prawa budowlanego będzie polegało na ich modyfikacji.

Zobowiązanie podatkowe z art. 22 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej nie powstaje, gdy decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 1 ordynacji). W rozpoznawanej sprawie zaistniał więc problem jak "odpowiednio" stosować ten przepis do kar wymierzonych z tytułu nielegalnego rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego. Ponieważ przepisy ustawy – Prawo budowlane nakładanie kar wiążą z rozpoczęciem użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane, to początek terminu biegu przedawnienia orzekania kar należy również powiązać z brzmieniem tych przepisów. Artykuł 54 ww. ustawy pozwala przystąpić do użytkowania obiektu, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, gdy organ ten w ciągu 21 dni nie wniesie sprzeciwu. Natomiast zgodnie z art. 55 tej ustawy, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymienionego w tym przepisie należy uzyskać pozwolenie na budowę. Dopiero złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wynika, że obowiązkiem organu po stwierdzeniu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, jest wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przez przystąpienie do użytkowania, w myśl art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Rozróżnienie trzyletniego i pięcioletniego okresu przedawnienia, wskazanych w § 1 i § 2 art. 68 Ordynacji podatkowej należy odpowiednio stosować do omawianych kar w ten sposób, że okres trzyletni odnosi się do sytuacji, w której inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie (bądź zawiadomienie o zakończeniu budowy, jeśli pozwolenie na użytkowanie nie jest wymagane), natomiast okres pięcioletni - gdy przystąpił do użytkowania obiektu w żaden sposób nie informując organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót (wyrok NSA sygn. akt II OSK 3054/12 dostępny w Internecie).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09 (Lex Omega nr 746829) Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadził szczegółową analizę zagadnienia dotyczącego biegu przedawnienia. W tym zakresie wskazał, że "Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do naruszenia zakazu wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 prawa budowlanego, chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa".

Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu w dniu [...] 2014 r. Zastosowanie znajdzie zatem trzyletni okres przedawnienia. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary ([...] 2015 r.) okres ten jeszcze nie upłynął. Dodać należy, że jak wynika z akt sprawy przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu powiatowy organ nadzoru budowlanego nie posiadał wiedzy o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu, stąd zastosowanie trzyletniego okresu przedawnienia od momentu zgłoszenia jest prawidłowe.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że skarżąca podnosi, że rozpoczęła użytkowanie obiektu budowlanego jeszcze w 2009 r. Nawet jeżeli przyjąć ten fakt za udowodniony, obliczanie pięcioletniego okresu przedawnienia związanego z faktycznym przystąpieniem do użytkowania, rozpoczęłoby bieg od końca roku 2009, stąd upływ przedawnienia nastąpiłby dopiero z końcem roku 2014 r. Z uwagi jednak na złożenie przez skarżącą w dniu [...] 2014 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie, tj. przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia, rozpoczął bieg trzyletni okres przedawnienia liczony od momentu rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, niezasadny jest zarzut skargi dotyczący błędnego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia kwestii przedawnienia kary. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie odnosi się do kwestii przedawnienia, organ odwoławczy kwestię tę uwzględnił, choć przywołał na potwierdzenie swojego stanowiska także inne okoliczności niż wzięte pod uwagę przez sąd.

W ocenie Sądu I instancji, nie było koniecznym przeprowadzanie innych dowodów na okoliczność rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego w 2009 r. Nie ma znaczenia dla sprawy również podnoszony przez stronę fakt przedłożenia organom dokumentów z 2012 r., na których został podrobiony podpis skarżącej. Sąd wyjaśnił, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tylko wtedy może stanowić podstawę uchylenia postanowienia przez sąd gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.".

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. T., kwestionując wyrok Sądu I instancji w całości i wskazując w tym zakresie na naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w sytuacji, kiedy w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a co za tym idzie, obydwa przepisy należało zastosować.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że skarżąca w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem I instancji wskazała, że podpis pod zawiadomieniem o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia [...] 2012r. nie jest jej podpisem. W celu udowodnienia tego faktu przedłożyła Sądowi stosowne postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...], a także ekspertyzę kryminalistyczną z dnia [...] z 2015r. Dokumenty te nie były kwestionowane przez stronę przeciwną. Wobec powyższego w ocenie skarżącej kasacyjnie wystąpiła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt. 1 k.p.a. tj. " W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe." Niewątpliwie dokument zawiadomienia o rozpoczęciu robót budowlanych ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie albowiem na jego podstawie organ mógł określić, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], a co za tym idzie, że w ogóle powstał budynek i że mógł być później użytkowany. O istotności tego dokumentu dla ustaleń faktycznych w sprawie świadczyć może również fakt, iż m.in. na podstawie tego dokumentu organ I i II instancji ustalał, kiedy nastąpił termin rozpoczęcia budowy. Termin rozpoczęcia budowy, a także jej zakończenia i przystąpienia do użytkowania ma zatem znaczenie dla okresu terminu przedawnienia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przedmiotowej sprawie. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że WSA w uzasadnieniu wyroku nie powołał art. 145 k.p.a. i w ogóle nie rozważał sprawy pod kontem przesłanek w nim zawartych. Konsekwencją pominięcia art. 145 k.p.a. i jego niezastosowania było pominięcie i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a., który ma zastosowanie w sytuacji, gdy występuje naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi i uchylenie postanowienia organu II instancji w całości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, nie ma przy tym znaczenia czy uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, powoływany przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. nie ma w ogóle zastosowania albowiem nie zachodzą wskazane w nim przesłanki. Sąd I instancji nie uzasadnił, dlaczego twierdzenia skarżącej dotyczące podpisów i przedłożone przez skarżącą w tym zakresie dowody tj. postanowienie o umorzeniu i ekspertyzę kryminalistyczną potraktował jako inne naruszenie przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W sprawie niniejszej nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie i art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego pominięcie i niezastosowanie w sytuacji, kiedy w sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albowiem dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, a co za tym idzie, obydwa przepisy należało zastosować. Skarżąca kasacyjnie podniosła, że w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Sądem I instancji wskazała, że podpis pod zawiadomieniem o rozpoczęciu robót budowlanych z dnia [...] 2012r. nie jest jej podpisem. Podkreśliła, że w celu udowodnienia tego faktu przedłożyła Sądowi I instancji postanowienie Prokuratury Rejonowej w [...], a także ekspertyzę kryminalistyczną z dnia [...] z 2015r. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, wystąpiła przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony.

Zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia przy dokonywaniu oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku jest to czy stwierdzenie wystąpienia każdej z przesłanek wznowienia wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. stanowi podstawę do uchylenia przez Sąd w postępowaniu sądowoadministracyjnym zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a., czy podstawa wydania takiego rozstrzygnięcia przez Sąd wystąpi dopiero gdy przesłankę z art. 145 § 1 k.p.a. będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ administracji.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę i uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, źródłem podstawy wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jest naruszenie prawa przez organ administracji. Wynika to wprost z treści tego przepisu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że ustawodawca nieprzypadkowo posłużył się w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sformułowaniem "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Przyjąć należy, że gdyby ustawodawca uznał, że zaistnienie każdej z podstaw wznowienia jest tożsame z naruszeniem prawa, to działając racjonalnie nie powinien tego zastrzegać poprzez kryterium "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia". Zatem niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest to, aby powstanie tej okoliczności dało się zakwalifikować jako naruszenie prawa przez organ (wyrok NSA z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II OSK 756/13).

W sprawie niniejszej wskazywana przez autora skargi kasacyjnej podstawa wznowienia ujawniona na etapie postępowania sądowego, nie mogła stanowić przyczyny uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż organ wydając zaskarżone postanowienie orzekał na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego ustalonego na dzień jego wydania. W tych okolicznościach nie sposób organowi administracji publicznej zarzucić naruszenia prawa.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że powstanie przesłanki wznowieniowej nie było skutkiem naruszenia prawa przez organ administracji. Data sporządzenia ekspertyzy kryminalistycznej ([...] 2015r.) wskazuje, że nie mogła być znana organowi orzekającemu, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane w dniu [...] 2015r. Z obiektywnych względów organ orzekający nie mógł wiedzieć o sporządzeniu ekspertyzy kryminalistycznej w czasie wydawania zaskarżonego postanowienia. W tym stanie rzeczy nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracji, a w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.

Niezależnie od powyższych okoliczności faktycznych i prawnych, za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu w dniu [...] 2014 r. Zastosowanie znajdzie zatem trzyletni okres przedawnienia. W chwili wydania zaskarżonego postanowienia o nałożeniu kary ([...] 2015 r.) okres ten jeszcze nie upłynął. Z akt sprawy wynika również, że przed złożeniem wniosku o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego obiektu powiatowy organ nadzoru budowlanego nie posiadał wiedzy o przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego obiektu, stąd zastosowanie trzyletniego okresu przedawnienia od momentu zgłoszenia jest prawidłowe.

Słusznie również Sąd I instancji wskazuje, że nawet gdyby przyjąć podnoszony przez skarżącą fakt, że rozpoczęła użytkowanie obiektu budowlanego jeszcze w 2009 r. to, obliczanie pięcioletniego okresu przedawnienia związanego z faktycznym przystąpieniem do użytkowania, rozpoczęłoby bieg od końca roku 2009, stąd upływ przedawnienia nastąpiłby dopiero z końcem roku 2014 r. Z uwagi jednak na złożenie przez skarżącą w dniu [...] 2014 r. wniosku o pozwolenie na użytkowanie, tj. przed upływem pięcioletniego okresu przedawnienia, rozpoczął bieg trzyletni okres przedawnienia liczony od momentu rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.