Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 119/20 w sprawie ze skargi J. S. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza solidarnie od J. S. i M. M. na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 119/20, oddalił skargę J. S. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. S. i M. M. wniosły skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z 30 stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" części wsi [...], której zarzuciły naruszenie: art. 7b k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami, dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2,3 Konstytucji RP, polegający na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności części nieruchomości tj. działki nr [...], KW [...] - Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych, poprzez jej zakwalifikowanie i przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" części wsi [...], jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego; art. 7b k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym i nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności nieruchomości tj. działki nr [...], poprzez częściowe jej przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" części wsi [...], jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK pomimo braku występowania w znacznej części działki pasa terenów aktywnych przyrodniczo łączących jezioro [...] z terenami leśnymi w obrębie [...] z korytarzem ekologicznym rowu melioracyjnego -"[...]"; art. 7b k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegający na braku zachowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym i nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności nieruchomości tj. działki nr [...], poprzez jej częściowe przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" części wsi [...], jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK. pomimo braku występowania niekorzystnych warunków ekofizjograficznych dla lokalizowania zabudowy; art. 20 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" części wsi [...] niezgodnego z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia 27 października 2015 r. - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na częściowym wyłączeniu z zabudowy działki [...], w związku z występowaniem obszaru wód płynących (tereny 1.WP) w sytuacji, gdy znaczna część działki [...] zakwalifikowana do terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK, znajduje się poza strefą odziaływania cieku wodnego - rowu melioracyjnego - "[...]"; art. 6 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na braku zachowania zasady równości w sytuacji wyłączenia części działki nr [...] z zabudowy (tereny 1.ZK), pomimo dopuszczenia takiej funkcji na podobnej pod względem ukształtowania terenu i warunków otoczenia pozostałej części działki nr [...] zakwalifikowanej do 10.MN -tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na wyłączeniu z zabudowy działki [...] w związku z zaplanowaniem obszaru wód płynących (tereny 1.WP) w oderwaniu od stanu prawnego wynikającego z aktualnych danych z ewidencji gruntów, w sytuacji braku prawnego uregulowania linii brzegowej cieku na dzień sporządzenia planu; art. 1 ust. 2 pkt 2, 3, 6, 7,12 u.p.z.p. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., z uwagi na nie wykazanie przez skarżące interesu prawnego i jego naruszenie przez zaskarżony akt ewentualnie o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżących kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku Sąd w pierwszej kolejności uznał, że ustalenia skarżonego planu odnoszące się do terenu działki nr [...] naruszają interes prawny skarżących. Skarżące są bowiem współwłaścicielkami działki objętej ustaleniami skarżonego planu, którego przepisy kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Co więcej, ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie części terenu działki nr [...] pod zieleń krajobrazową, z dopuszczeniem urządzenia zbiorników retencyjnych oraz upraw rolnych i leśnych, niewątpliwie mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności do tych działek, ograniczając je w sposób oczywisty. Skarżący mają zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Przechodząc następnie do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd wskazał, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, w części dotyczącej działek skarżących objętych terenem 1.ZK, niewątpliwie ogranicza przysługujące skarżącym prawo własności do działki nr [...], jednakże naruszenie to nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem Sądu analiza akt planistycznych wykazuje, że w procedurze uchwalania planu organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego w stosunku do działki skarżących nr [...] w zakresie jednostki planistycznej 1.ZK, poprzez przeznaczenie jej pod zieleń krajobrazową. Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zaskarżonego planu, wyjaśniono bowiem, że część działek, dla których ustalono przeznaczenie zieleni krajobrazowej oraz wód płynących położone jest w obrębie pasa terenów aktywnych przyrodniczo łączącego jezioro [...] z terenami w obrębie [...] i z korytarzem ekologicznym rowu melioracyjnego "[...]". Tereny mają niekorzystne warunki ekofizjograficzne dla lokalizowania zabudowy. Korytarz ekologiczny dla obszarów przyrodniczo – krajobrazowych został wyznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Projekt planu miejscowego jest zgodny w tym zakresie z ustaleniami Studium. W protokole z posiedzenia Komisji Komunalnej z dnia 8 stycznia 2018 r. wskazano ponadto, że teren przewidziany pod zieleń krajobrazową leży w obniżeniu, z charakterystyczną roślinnością bagienną o podłożu torfowym, przylega do cieku wodnego, którego ujście znajduje się w jeziorze [...]. Działka skarżących oraz działki sąsiednie w dużej mierze stanowią tereny zalewowe dla wód płynących od strony jeziora [...]w kierunku pól [...] ku ujściu do [...]. Sąd wskazał, że w skardze skarżące potwierdziły, że na działce znajduje się ciek wodny, co prawda zaznaczyły, że jest niewielki i w dużej części wyschnięty, jednak zdaniem Sądu teren ten stanowi tak, jak sąsiednie działki, teren podmokły, zarezerwowany pod rozlewisko cieku [...], a okresowe wysychanie nie stanowi argumentu na dopuszczenie na nim zabudowy. Słusznie skarżące zauważyły, że teren 10.MN jest oddalony od cieku o około 4 m, natomiast po przeciwnej stronie [...] tereny stanowią w całości zieleń krajobrazową, gdyż są to tereny pozostałe po podmokłych pastwiskach i już w Studium obszar ten został wyłączony spod zabudowy. Z uzasadnienia uchwały wynika, że decydując o takim przeznaczeniu terenu organ planistyczny miał na uwadze nie tylko interes publiczny i wymagania ładu, ale także potrzeby interesu prywatnego. Wprowadzenie zaś na terenie podmokłym możliwości zabudowy mieszkaniowej byłoby nieracjonalne, wręcz niekorzystne dla właścicieli nieruchomości. Dokumentacja planistyczna, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do zarzucanego w skardze przekroczenia przez organ władztwa planistycznego zasad równości i proporcjonalności. Wszystkie działki leżące wzdłuż [...] [...] w mniejszym bądź większym zakresie zostały przeznaczone na zieleń krajobrazową. Co prawda regulacja zaskarżonej uchwały nie pozwala skarżącym na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z ich oczekiwaniami, to jednak nie wyłącza w ogóle zabudowy, a nawet zdaniem Sądu dostrzec wypada, że zdecydowana jej większość od strony terenów zurbanizowanych została przewidziana pod zabudowę, a jedynie pas 4 m od [...] [...]j zarezerwowany pod 1.ZK. Ponadto, w ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, ustalenia planu dla działki nr [...] są zgodne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...], z dnia 9 października 2002 r. ze zm. wprowadzonymi uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia 27 października 2015 r., nr [...]. Działka skarżących zgodnie z ustaleniami studium znajduje się w obszarze przyrodniczo – krajobrazowym oraz obszarze dynamicznego rozwoju osadniczego i gospodarczego. Część tej działki, która w zaskarżonym planie znalazła się na terenie 1.ZK, w studium znajduje się na terenie przyrodniczo – krajobrazowym. Z załączonego do akt fragmentu rysunku Studium z widocznym podziałem ewidencyjnym w porównaniu do postanowień planu wyraźnie wyłania się obraz, że granica zieleni została wręcz przesunięta z granicy użytków rolnych w celu umożliwienia realizacji zabudowy. Teren 1.ZK, jak wskazują szczegółowe ustalenia studium, obejmuje swym zasięgiem tereny cenne pod względem przyrodniczym, w tym tereny objęte ochroną zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, korytarze ekologiczne, tereny dolin rzecznych ich części użytkowane rolniczo, ekosystemy łąkowe, torfowiskowe i podmokłe, tereny dużych kompleksów leśnych i płaty ekologiczne mniejszych kompleksów leśnych, tereny wód powierzchniowych rzek i jezior i inne tereny otwarte oraz związane z tymi terenami rejony lokalizacji istniejącej i planowanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zabudowy. Jako funkcje dominujące dla tego terenu wskazano: rozwój niekubaturowych funkcji rekreacyjnych, turystycznych i sportowych oraz terenów rolnych, wód i zieleni, w tym lasów i dolesień. Jako funkcje dopuszczalne dla tego terenu wskazano: rolnictwo, ogrodnictwo, produkcja rolna, mieszkalnictwo jednorodzinne, zabudowa zagrodowa, w tym agroturystyka, zabudowa usługowa z zakresu turystyki i rekreacji. Jako funkcje wykluczone wskazano zaś: inne usługi niż dopuszczone; produkcja, w tym wytwarzanie energii elektrycznej z wykorzystaniem energii wiatru o mocy przekraczającej 100 kW, składy i magazyny, mieszkalnictwo wielorodzinne. Określając dla tego terenu zasady zagospodarowania wynikające z prowadzonej gospodarki zasobami wodnymi wskazano z kolei m.in. utrzymanie i ochrona systemu naturalnych cieków i zbiorników wodnych, wyłączenie z zabudowy terenów zmeliorowanych, hydrogenicznych, bagien i torfowisk z dopuszczeniem lokalizacji zbiorników retencyjnych w niezbędnym zakresie, zachowanie naturalnych zbiorników retencyjnych, tj. tereny podmokłe i nieuregulowane cieki. Określając inne wytyczne w zakresie zasad gospodarowania terenu i zabudowy do uwzględnienia przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazano ponadto m.in.: wzmacnianie struktury przyrodniczej obszaru poprzez wyłączenie z zabudowy terenów bagien, torfowisk, oczek wodnych, zadrzewień śródpolnych i innych terenów naturalnych i seminaturalnych. Ustalenie planu, przeznaczające część działki nr [...] jako teren zieleni krajobrazowej, mieści się więc zdaniem Sądu w zaleceniach studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i nie narusza jego ustaleń. Potwierdza to konfrontacja rysunku planu z rysunkiem studium przedstawiona na sporządzonej przez organ mapie poglądowej.

Sąd wyjaśnił, że na ocenę zaskarżonej uchwały nie mogła wpłynąć okoliczność, że ustalenie nowej granicy terenu zieleni krajobrazowej pozostaje w sprzeczności z treścią decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej w latach 80-tych poprzedniego stulecia zezwalającej na budowę budynku przechowalni warzyw. W sytuacji, gdyby taki budynek powstał i funkcjonował to uchwalony plan nie miałby wpływu na jego wykorzystywanie. Natomiast wybudowanie jego konstrukcji nie ma znaczenie dla treści uchwalonego planu.

Reasumując Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Miejskiej w [...] w prawo własności skarżących w zakresie działki nr [...] przeznaczonej w części pod teren zieleni krajobrazowej nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów regulujących zasady postępowania administracyjnego wskazane w skardze to brak jest w ocenie Sądu podstaw do uwzględnienia tych zarzutów. Odnosząc się do tej części skargi Sąd wskazał, że w toku procedury planistycznej organy samorządu terytorialnego nie są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. – obowiązek taki nie wynika bowiem z k.p.a., z u.p.z.p. ani z innych ustaw regulujących kwestie podejmowania uchwał przez samorząd terytorialny. Odesłanie do k.p.a. znajduje się jedynie w ustawie o samorządzie gminnym, lecz tylko w odniesieniu do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy nadzoru – art. 91 ust. 5 i 94 ust. 2. tej ustawy. Natomiast procedura uchwalania planu miejscowego jest kompleksowo regulowana w u.p.z.p. i w tym zakresie sąd nie stwierdził żadnych naruszeń.

Sąd wskazał, że zakres ochrony prawa własności nie jest bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać także interes ogólnospołeczny. Wbrew sugestiom skarżących nie można z prawa własności wywodzić prawa do dowolnej zabudowy jako nieodzownego elementu tego prawa. Chociaż prawo do zabudowy stanowi najszerszą formę korzystania z nieruchomości gruntowej, to zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo do zagospodarowania terenu do którego posiada tytuł prawny, ale w granicach określonych przez ustawę, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem jeżeli obowiązujące normy prawne w tym ustalenia planu miejscowego, dopuszczają realizację określonej zabudowy albo tylko na części nieruchomości, to tylko taka zabudowa jest dopuszczalna. Ograniczenia w sposobie korzystania przez skarżące z nieruchomości, które wynikają z uchwalonego planu, mieszczą się zdaniem Sądu w granicach dopuszczanych prawem. Z powyższych względów Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną J. S. i M. M. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 8 ust. 1 k.p.a., polegające na braku zastosowania przez Sąd zasady równości w sytuacji wyłączenia części działki nr [...], nr kw [...] - Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych, z zabudowy (tereny 1.ZK), pomimo dopuszczenia takiej funkcji na podobnej pod względem ukształtowania terenu i warunków otoczenia pozostałej części działki nr [...], nr kw [...] - Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych zakwalifikowanej do 10.MN - tereny zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 8 ust. 1 k.p.a., polegające na braku zastosowania przez Sąd zasady proporcjonalności i bezzasadnym oraz nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności części nieruchomości tj. działki nr [...], nr kw [...] Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych, poprzez jej zakwalifikowanie i przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" części wsi [...], jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK, pomimo braku występowania celu oraz słusznego interesu społecznego,

3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na bezzasadnym uznaniu przez Sąd, iż organ uchwałodawczy skonfrontował i wyważył zbiegające się w sprawie interesy indywidualne, wymagania ładu przestrzennego oraz interes publiczny,

4) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w zw. z art. 20 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust 1 u.p.z.p w zw. z art. 4 ust 1 u.p.z.p poprzez bezzasadnie uznanie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny ze studium,

5) prawa materialnego tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP, polegający na braku zastosowania zasady proporcjonalności i bezzasadnym i nieadekwatnym ograniczeniu skarżącym prawa własności nieruchomości tj. działki nr [...], nr kw [...]- Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych, poprzez jej częściowe zakwalifikowanie i przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego "[...]" części wsi [...], jako terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK., pomimo braku występowania niekorzystnych warunków dla lokalizowania zabudowy.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów zieleni krajobrazowej 1.ZK, działki nr [...], nr kw [...] - Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych, a także zasądzenie od Rady Miasta [...] kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększone o podatek VAT.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skarg kasacyjnych. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że z uwagi na wskazywane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami skargi kasacyjnej, rolą wnoszącego skargę kasacyjną jest w sytuacji stawiania zarzutu naruszenia przepisu dzielącego się na oznaczone jednostki redakcyjne (np. paragrafy, ustępy, punkty), powołanie w sposób konkretny naruszonego przepisu oraz uzasadnienia takiego zarzutu. Powiązanie natomiast wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie w pełni jednak odpowiada ww. wymogom. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, że przepis ten dzieli się na kolejne jednostki redakcyjne – litery a), b) i c). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje natomiast, o którą jednostkę redakcyjną tego przepisu mu chodzi, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może się domyślać jaki faktycznie przepis wg autora skargi kasacyjnej został w tym przypadku naruszony. Skarga kasacyjna powinna jednoznacznie i kategorycznie wskazywać konkretny przepis prawa procesowego, który według wnoszącego tę skargę został naruszony. Sformułowanie zarzutu w sposób zawarty w skardze kasacyjnej, gdzie jej autor wskazuje, że zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest nieprawidłowe.

Powołanie w podstawach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznać należało za nieprawidłowe także z innego powodu. Przepis ten zawierający dość precyzyjne podstawy uwzględnienia skargi na decyzje i postanowienia, nie ma zastosowania w przypadku rozpoznawania skarg na uchwały organów gminy. Formy wyroku uwzględniającego skargę na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. określa bowiem art. 147 § 1 p.p.s.a.

Abstrahując od powyższego stwierdzić należy, iż z uwagi na przedmiot niniejszej sprawy, którym jest uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej, powiązane z ww. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zarzuty naruszenia art. 7 i art. 8 ust. 1 k.p.a. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, sporządzanym i uchwalanym na podstawie i w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie obejmują (poza trybem uzgadniania projektu planu na podstawie art. 24 ust. 1 u.p.z.p.) zakresem swojej regulacji zasad i trybu sporządzania i uchwalania planów miejscowych (aktów o charakterze generalnym). Z tego też względu Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć wymienionych wyżej przepisów k.p.a.

Odnosząc się do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przez organ uchwałodawczy gminy - przy podejmowaniu kontrolowanej uchwały - zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego informacyjnie podnieść należy, że stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy tym istotne naruszenie zasad sporządzenia planu to takie, które jest nieakceptowalne z punktu widzenia zasad planowania przestrzennego i kształtowania ładu przestrzennego (wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 1874/18). Interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że stwierdzenie nieważności całej uchwały może mieć miejsce tylko wtedy, gdy naruszenia wskazane w tym przepisie odnoszą się do całej uchwały lub przeważającej jej części. Jeśli natomiast naruszenia dotyczą tylko części ustaleń planu, lub znikomej części, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części, o ile pozostała niewadliwa część może funkcjonować samodzielnie w obrocie (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1487/17; 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 75/17; 7 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 207/14; 7 grudnia 2021 r. sygn. akt II OSK 451/21).

Wbrew zarzutom kasacji przedmiotowa uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie, w jakim przeznacza część nieruchomości skarżących nr [...] pod tereny zieleni krajobrazowej 1.ZK, nie naruszała ustaleń obowiązującego na przedmiotowym obszarze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia 9 października 2002 r. nr [...]ze zm.).

Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Na tle tych regulacji należy przyjąć, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Równocześnie należy podkreślić, że o istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., warunkującym uwzględnienie skargi (art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym) można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium (por. np. wyrok NSA z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 października 2022 r., sygn. akt II OSK 837/21). Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (por. np. wyrok NSA z 26 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 1753/19). Wynika z tego, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (por. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 729/21).

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu charakter ocenny. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Studium nie jest "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem jej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo. Studium nie dokonuje przeznaczenia terenów na oznaczone cele.

Jak wynika z ustaleń przywołanego powyżej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], należąca do skarżących działka nr [...] położona w obrębie [...], w części, w jakiej w miejscowym planie została przeznaczona na teren zieleni krajobrazowej, zgodnie z polityką przestrzenną Gminy położona jest na obszarze przyrodniczo krajobrazowym. W zawartej w Studium charakterystyce obszarów przyrodniczo-krajobrazowych wskazano, że zostały one wyznaczone w oparciu o istniejące walory środowiska przyrodniczego i obejmują swoim zasięgiem tereny cenne pod względem przyrodniczym, w tym tereny objęte ochroną zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, korytarze ekologiczne, tereny dolin rzecznych, ich części użytkowane rolniczo, ekosystemy łąkowe, torfowiskowe i podmokłe, tereny dużych kompleksów leśnych i płaty ekologiczne mniejszych kompleksów leśnych, tereny wód powierzchniowych rzek i jezior i inne tereny otwarte oraz związane z tymi terenami rejony lokalizacji istniejącej i planowanej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zabudowy. Funkcje dominujące na tych obszarach to rozwój niekubaturowych funkcji rekreacyjnych, turystycznych i sportowych oraz terenów rolnych, wód i zieleni, w tym lasów i dolesień. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w omawianym zakresie zachodzi spójność pomiędzy postanowieniami obowiązującego Studium a treścią przedmiotowej uchwały. Podjęte w przedmiotowej uchwale ustalenia w zakresie części ww. działki przeznaczonej na zieleń krajobrazową nie tylko nie są sprzeczne z wytycznymi zawartymi w Studium ale wprost je realizują. Nie można tym samym skutecznie podnosić, iż przy uchwalaniu przedmiotowego studium, w zakresie objętym skargą, doszło do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.

Nieusprawiedliwione są także w okolicznościach przedmiotowej sprawy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku zastosowania zasady proporcjonalności i bezzasadnego i nieadekwatnego ograniczenia skarżącym prawa własności działki nr [...] poprzez jej częściowe zakwalifikowanie i przeznaczenie jako terenów zieleni krajobrazowej.

Odnosząc się do tych zarzutów w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 Kodeksu cywilnego). Plany ustalają możliwość (lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Aczkolwiek gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo przeznaczyć określone tereny na inne cele niż dotychczasowe przeznaczenie, to jednak podejmując taką decyzję organ planistyczny musi uzasadnić nowe przeznaczenie terenu tak, aby uchronić się przed zarzutem nadużycia władztwa planistycznego. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Jednak okoliczność, że stronę pozbawia się możliwości zagospodarowania działki zgodnie z jej oczekiwaniami nie zawsze musi oznaczać nadużycia władztwa planistycznego. To czy w danej sytuacji doszło do przekroczenia władztwa planistycznego czy też takie nadużycie nie zaistniało Sąd musi rozważyć także w kontekście przeznaczenia na określony cel całego terenu, na którym położona jest dana nieruchomość strony. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Dokonując w tym kontekście oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności a w konsekwencji do nieuprawionego ograniczenia przysługującego skarżącym prawa własności do tej części nieruchomości nr [...], którą przeznaczono pod zieleń krajobrazową, w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi wymaga, że również uprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyłączał możliwość zabudowy ww. terenu przewidując dla niego przeznaczenie rolne. Jego przeznaczenie w przedmiotowej uchwale pod zieleń krajobrazową z zakazem zmiany ukształtowania terenu z wyjątkiem robót związanych z utrzymaniem rowów melioracyjnych oraz budową i utrzymaniem zbiorników retencyjnych wynikało natomiast z warunków ekofizjograficznych spornego terenu. Z wyjaśnień organu wynika, że obszar ten położony jest w obrębie pasa terenów aktywnych przyrodniczo łączącego jezioro [...] z terenami leśnymi w obrębie [...] z korytarzem ekologicznym rowu melioracyjnego "[...]" wyznaczonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Organ podkreślił przy tym, że tereny te mają niekorzystne warunki ekofizjograficzne dla lokalizowania zabudowy (załącznik nr 2 do uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...]). Ponadto w piśmie Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Województwa Pomorskiego w Gdańsku – Terenowego Oddziału [...] z dnia 28 kwietnia 2016 r. stanowiącym opinię, o której mowa w art. 17 pkt 2 u.p.z.p., wskazano na konieczność pozostawienia na terenie działki nr [...], wzdłuż cieku, pasa wolnego od zabudowy, zadrzewień, ogrodzeń w odległości 8 m od brzegu cieku. Ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, w odniesieniu do spornej części nieruchomości skarżących, stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o jej przeznaczeniu pod zieleń krajobrazową, odbyła się zatem zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego i znajduje swoje racjonalne uzasadnienie. Jednocześnie zwrócenia uwagi wymaga, iż ww. ustalenia nie czynią sytuacji prawnej skarżących wyjątkowej bowiem z tych samych przyczyn, tj. specyficznych uwarunkowań ekofizjograficznych, spod zabudowy wyłączono nieruchomości oznaczone w przedmiotowym planie symbolem 2.ZK. Przedstawione powyżej okoliczności nie dają w konsekwencji podstawy do przyjęcia zarzucanego w kasacji naruszenia art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji RP.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu odwoławczego w tej sprawie, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały i trafnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia skargi z art. 151 p.p.s.a. precyzyjnie wyjaśniając przesłanki wydanego rozstrzygnięcia. Odmienne stanowisko skarżących w tym zakresie nie zasługuje więc na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.