Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie WSA Małgorzata Łoboz WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Zatora w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych I. stwierdza, że Burmistrz Zatora dopuścił się bezczynności polegającej na zapewnieniu prawidłowego dostępu do danych przestrzennych z zakresu “zagospodarowania przestrzennego" zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214); II. stwierdza, ze bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; III. zobowiązuje organ do podjęcia czynności mających na celu zapewnienie prawidłowego dostępu do danych przestrzennych obejmujących miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta Zator zgodnie z przepisami wskazanymi w pkt I wyroku w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku; IV. zasądza od Burmistrza Zatora na rzecz skarżącej A. W. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

A. W. pismem z dnia 11 sierpnia 2022r. na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Zatora w związku z niewykonywaniem przez niego czynności nakazanych prawem, polegających na zapewnieniu dostępu do danych przestrzennych z tematu “zagospodarowanie przestrzenne" zgodnie z następującymi przepisami: § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz, U. z 2021 r. poz. 214). Skarżąca podniosła, iż Burmistrz Zatora nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Zator (MPZP), spełniającego wymagania nałożone ww przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów (obiektów przestrzennych) tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Zator nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. Dodatkowo, usługa przeglądania udostępniona dla zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Zator nie zapewnia wyświetlania objaśnień symboli kartograficznych. Brak zapewnienia przez Burmistrza Zatora dostępu do danych przestrzennych “zagospodarowanie przestrzenne", zgodnie z ww. przepisami, narusza prawa materiale skarżącej pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje mi art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Dane przestrzenne dla firmy skarżącej, są tym, czym dla rewolucji przemysłowej był dostęp do środków produkcji ""Każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: 1) udostępnionych w systemie teleinformatycznym, a w szczególności na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w centralnym repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r poz. 1330 i 1669), zwanym dalej "centralnym repozytorium’', lub w inny sposób z tematu Nieudostępnianie przez Miasto Zator pełnych danych, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez skarżąca działalności, w związku z brakiem dostępu do kompletnych danych przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych z tematu “zagospodarowanie przestrzenne". Firma [...] m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak kompletnych danych przestrzennych (tj. dwóch z trzech obiektów przestrzennych, co potwierdza brak obowiązkowej walidacji), udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z przepisami. Wobec powyższego skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wykonania niezbędnych, nakazanych prawem czynności wskazanych na wstępie skargi na koszt i ryzyko gminy, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca wskazała, iż w dniu 13 lipca 2022 roku, na podstawie art. 101 ust. 1 w zw. z art. 10la ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.), zwróciła się do Burmistrza Zatora z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wzywając do zapewniania w terminie 2 tygodni od dnia dostarczenia pisma, dostępu do danych przestrzennych z tematu “zagospodarowanie przestrzenne " zgodnie z przepisami wskazanymi wyżej, poprzez zapewnienie: 1. dostępu do zbioru danych przestrzennych miejscowych planów Gminy Zator (MPZP) zawierających obecnie niedostępne obiekty przestrzenne rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego obejmującego elementy przewidziane wskazanymi powyżej przepisami oraz w sposób zgodny ze schematem aplikacyjnym GML; 2. wyświetlania objaśnień symboli kartograficznych poprzez usługę przeglądania (a nie w innych trybach np. jako załącznik typu raster). W dniu 26 lipca 2022 r. skarżąca otrzymała od Burmistrza Zatora odpowiedź, w której w punkcie 1 przyznaje, że dwa z trzech obiektów przestrzennych (tj. rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego) nie mają reprezentacji przestrzennej i nie mogą być udostępnione wprost poprzez usługę pobierania. Odpowiedź ta tym samym potwierdza, że zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Zator nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. Zatem Burmistrz Zatora potwierdził naruszenie przepisów, o których mowa we wstępie skargi. Natomiast w punkcie 2 pisma, Burmistrz Zatora stwierdził prawidłowość wyświetlania objaśnień symboli kartograficznych poprzez usługę przeglądania, co po weryfikacji w dniu 10.08.2022 r. okazało się nieprawdą. Usługa przeglądania nadal nie wyświetla objaśnień symboli kartograficznych. W dniu 27 lipca 2022 r., w związku z potwierdzeniem przez Burmistrz Zatora faktu udostępniania zbioru danych przestrzennych sporządzonego niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z tematu “zagospodarowanie przestrzenne", skarżąca ponownie wezwała Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa.

Powyższe w ocenie skarżącej skargę czyni zasadną i konieczną. W kolejnych pismach złożonych w toku postępowania skarżąca rozbudowywuje swoją argumentację o szczegółową analizę informatyczną wskazanych nieprawidłowości popartą załączoną opinią informatyczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie jej oddalenie jako wadliwej formalnie i oczywiście niezasadnej. Organ podniósł, iż skarga nie została opłacona, zarzucił brak prawidłowego wyczerpania trybu z art. 53 ust. 2b ppsa poprzez nieoznaczenie terminu w ponagleniu, nadto wskazał, iż strona nie wykazała interesu prawnego lub uprawnienia, oraz zasygnalizowała, iż skarga powołuje wadliwą podstawę prawną. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż skarga w swej treści dotyczy niewykonania czynności przez organ rzekomo nakazanych prawem. Jest to rodzaj bezczynności. Zgodnie z doktryną bezczynność organu jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektwnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy oraz fakt braku czynności organu w tym oznaczonym terminie lub brak działania w sytuacji gdy przepis prawa nakazuje takie działanie i ustala termin. Nie mamy do czynienia z takimi zdarzeniami w tej sprawie. Nadto nie jest prawdą jakoby organ nie dopełnił obowiązków w zakresie udostępniania zbioru danych przestrzennych Na wstępie jednak należy wskazać, że skarżąca podstawą skargi czyni art. 10la i 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skargi składane w tym trybie nie korzystają ze zwolnienia z opłat Do skargi nie została dołączona opłata lub jej dowód. Skarga jest zatem obarczona wadą formalną po myśli art 220 ppsa. Jak wskazano skarga ma w podstawie art l0la i 101 ustawy gminnej, ale w ramach podstawy z ppsa skarżąca czyni art. 3 ust. 2 pkt 4, który dotyczy skarg na oznaczone akty organu. Przedmiotem skargi nie jest jednak akt, a brak oznaczonego działania organu. Skarga w tej mierze jest niespójna. Warunkiem wniesienia skargi jest wezwanie organu (ponaglenie). Skuteczne wezwanie winno mieć oznaczony termin celem określenie czy organ zadośćuczynił czy też nie. Wezwanie strony takiego terminu nie zawiera. Niezależnie od powyższych uchybień brak jest podstaw do wniesienia skargi z uwagi na brak wykazania interesu prawnego lub uprawnienia. Jak wskazuje skarżąca jedynym powodem wniesienia skargi jest fakt rzekomego utrudnienia prowadzenia jej działalności gospodarczej. Działalność taka jest oparta o zasadę ryzyka. Sugerowane utrudnienia mają zdaniem skarżącej polegać na braku niektórych funkcjonalności w zbiorze danych przestrzennych. Organ temu zaprzecza, ale najistotniejsze w tej mierze jest twierdzenie strony, że te oznaczone dane otrzymuje ona za pośrednictwem strony urzędu lub Systemu Informacji Przestrzennej. Skarżąca nie podała jednak, że dane te otrzymuje nieodpłatnie na tych samych zasadach jak każdy inny podmiot. Tym samym skarżąca nie wykazała w żaden sposób przesłanek skargowych albowiem ma ona wyłącznie interes gospodarczy polegający na uatrakcyjnieniu swojej oferty w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, za którą dodatkowo zamierza pobierać wynagrodzenie. Taka postawa nie tylko nie zasługuje na poparcie, co jest rażącym naruszeniem zasad skargowych. Celem skargi nie jest bowiem usprawnienie działalności organu, naprawienie jego błędu lub usunięcie naruszenia prawa (czemu organ zaprzecza o czym niżej) ale jedynie zwiększenie dochodów we własnej działalności gospodarczej. Jak wskazano działalność ta oparta jest o zasadę ryzyka. Zasada ta oznacza przewidywanie i godzenie się z ogólnie dostępnymi warunkami prowadzenia takiej działalności. Zakładając taką działalność strona kalkuluje swoje koszty i planowane dochody. Jednocześnie działalność taka prowadzona jest w warunkach konkurencji. Oznacza to, że ryzyko takiej działalności uwzględnia także fakt, że inne podmioty mogą analogiczną działalność prowadzić na podobnym obszarze. Nie jest zatem dopuszczalne obchodzenie jednej czy drugiej zasady. Takie upatrywanie podstaw skargi nie stanowi o interesie prawnym. Zgodnie z doktryną interes prawny to oparta o normę prawa materialnego uprawnienie do działania, uzyskania lub potrzeba ochrony. Istotą jest bezpośrednio wypływ tego interesu z oznaczonej normy prawnej prawa materialnego. Tak przyjął w aktualnej wykładni NSA w wyrokach z dnia 29 stycznia 1992 r. w sprawie pod sygn. akt I SA 1355/91, z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie pod sygn. akt 11 OSK 1413/07. Doktryna dodała do tego cechy tak jak aktualność i realność, indywidualność oraz bezpośredniość. I tak aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia bezczynności organu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieję. Z kolei realność interesu prawnego oznacza konieczność rzeczywistego istnienia we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego i faktycznego zagrożenia, istniejącego w dacie ponaglenia organu. Interes powinien być indywidualny. Konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą (patrz wyrok WSA w Warszawie z 19 marca 2008 r., pod sygn. akt IV SA/Wa 2202/06). Wreszcie interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Mając powyższe na względzie nie sposób uznać, że skarżąca wykazała istnienia tych cech a tym samym, że jest legitymowana do skargi. I tak jak wynika z treści skargi jej działalność nie doznaje przeszkody albowiem dane te uzyskuje i to nieodpłatnie. Przeszkodą jest brak zwiększenia przychodów. Nie sposób znaleźć normy prawnej materialnej jaka by nakazywała lub dawała podmiotowi gospodarczemu wprost prawo do oczekiwania od władzy lub organów publicznych działań zmierzających do zwiększenia przychodów. Nie ma też wprost normy nakazującej pomoc w prowadzeniu działalności gospodarczej. Przy czym nie należy mylić tu przepisów w zakresie pomocy przedsiębiorcom w sytuacji zagrożenia płynności. Omawiana bowiem sytuacja oznacza, że skarżąca oczekuje wsparcia w jej indywidulanej niezagrożonej w funkcjonowaniu działalności. Brak jest też realności i bezpośredniości. Po pierwsze powołane w uzasadnieniu skargi przepisy istnieją od kilku lat zatem nie ma podstaw do twierdzenia, że akurat obecnie wystąpiła kwestia rzekomego braku działania organu. Skarżąca jak sama wskazała funkcjonując na rynku pozyskuje te dane w sposób swobodny w inny sposób niezagrożony i nieodpłatnie. Pozyskiwanie tych danych nie utrudnia działalności skarżącej a stanowi pewien constans w tejże. Po drugie omawiana skarga i jej przedmiot nie dotyczy wyłącznie skarżącej i wyłącznie jej działalności. Jednakże tylko ona dostrzega rzekome utrudnienie. Zupełnie nieprawidłowe i chybione jest powołanie się na art. 5 ust 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Po pierwsze w dacie sporządzenia skargi jak i ponaglenia ustawa ta nie obowiązywała - została uchylona w dniu 8 grudnia 2021r. Została zastąpiona ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Przepis art 5 w obecnej wersji nieznacznie się różni od poprzedniego niemniej jednak nie tworzy on materialnoprawnej podstawy do skargi jako podstawy interesu faktycznego. Zarzut bowiem skargi dotyczy rzekomego braku dwóch elementów tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Nie jest to prawda ale ww. wskazany art. 5 w obecnej wersji mówi o prawie do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego udostępnionych. Oznacza to, że naruszenie art. 5 miałoby miejsce wtedy (i zostałby uprawdopodobniony interes prawny) gdyby doszło do ograniczenia ponownego wykorzystania udostępnionych danych. Tymczasem nie ma tu takiej sytuacji. Wszelkie udostępnione dane skarżąca ma prawo wykorzystywać nieodpłatnie i swobodnie bez ustalonych dodatkowych warunków. Aby dodatkowo sprecyzować brak naruszenia art. 5 ww. ustawy należy wskazać, że naruszenie art. 5 może mieć miejsce tylko w stosunku do danych udostępnionych. Nie jest możliwe naruszenie tego przepisu w przypadku danych nieudostępnionych. Podstawą zaś udostępnienia danych przestrzennych jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. W żadnej mierze organ im nie uchybił oraz wypełnił wszelkie obowiązki nimi nałożone. Zarzut skargi dotyczy jak wskazano 2 elementów tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Dodatkowo skarżąca zarzuca brak zgodności ze schematem aplikacyjnym GML oraz brak objaśnienia symboli kartograficznych. Żaden z zarzutów nie polega na prawdzie i tak: system informacji przestrzennej dla Gminy Zator dostępny jest w sposób nieograniczony pod adresem https://zator.e-mapa.net/ o czym informuje wprost strona internetowa Gminy Zator pod adresem https://www.zator.pl/gospodarka/Informada Przestrzenna.html. Pod pierwszym z tych adresów mamy kompletny system informacji przestrzennej gdzie w zakładce o nazwie Wykaz MPZP mamy tabelkę z wszystkimi aktami planistycznymi w Gminie Zator. Tabelka ta zawiera min. następujące kolumny ważne z punktu widzenia zarzutów skargi "Legenda", "Pobierz Rysunek", "Pobierz APP", "Uchwała". Przechodząc zatem wprost do zarzutów, Rysunek aktu planowania przestrzennego to nic innego jak sam obraz mapy z naniesionymi obszarami przeznaczenia terenu na danym obszarze objętym planowaniem. Po kliknięciu w kolumnie "Pobierz Rysunek" w wybranej przez siebie rubryce dla danego obszaru lub planu otwiera się nam obraz czyli skarżony rysunek. Po kliknięciu kolumny "Uchwała" mamy udostępnione uchwały z aktem planowania oraz wszelkie ich zmiany. Przez dokument powiązany z aktem planowania należy rozumieć uchwały rad gminy stanowiące o planie, studium i wszelkich ich zmianach. Ustawodawca nie oznaczył katalogu dokumentów zatem to dysponent zbioru danych określa dokumenty jakie udostępnia. Niemniej jednak par. 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy I Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego w lit f wymaga oznaczenia dziennika urzędowego gdzie taki powiązany dokument został opublikowany. Tym samym przesądza sam ustawodawca, że przez dokument powiązany należy rozumieć uchwały rad gmin w zakresie planowania przestrzennego. Jak wynika 2 ww. opisanej funkcjonalności są one udostępnione. Po kliknięciu kolumny "Pobierz APP" automatycznie pobiera się na komputer użytkownika plik o nazwie zator_00X.gmI co oznacza wypełnienie także warunku schematu informatycznego opisanego w par. 7 cyt. rozporządzenia. Wreszcie po kliknięciu kolumny "Legenda" otwiera się nowa strona z pełnym objaśnieniem kolorów, symboli kartograficznych użytych w omawianym portalu. W zakresie opisania symboli kartograficznych dodatkowo w lokalnym Systemie Informacji Przestrzennej, po kliknięciu w dany wyszukany obiekt lub działkę czyli Informacje o obiekcie i zaznaczeniu pola Zagospodarowanie przestrzenne mamy polecenie "Pokaż Legendę" która objaśnia symbole kartograficzne dokładnie wybranego obiektu. Wszelkie zatem zarzuty skarżącej są nieprawdziwe i jako takie klasyfikują skargę - o ile Sąd uzna podstawy do jej przyjęcia - jako nadająca się do oddalenia w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny.

Nakreślając ramy prawne niezbędne dla rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi wskazać należy, iż brak jest przeszkód formalnych w jej merytorycznym rozpoznaniu. Skarga na wezwanie Sądu została należycie i w terminie opłacona przez skarżącą. Wniesienie skargi było poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia zarzucanego w skardze. Skarga mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje min. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...).

Jednym z obowiązków nakładanych na organy administracyjne przez przepisy prawa jest obowiązek tworzenia , prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Obowiązek ten wynika z treści art. 67a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.2022.503 t.j. z dnia 2022.03.02). Zgodnie z tym przepisem Organy właściwe do sporządzania projektów aktów, o których mowa w ust. 2, tworzą oraz prowadzą, w tym aktualizują i udostępniają, zbiory danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214), zwane dalej "zbiorami". Przepis wskazuje również, iż owe zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla następujących aktów: 1)planów zagospodarowania przestrzennego województwa; 2) studiów; 3) planów miejscowych; 4) miejscowych planów odbudowy; 5) miejscowych planów rewitalizacji. Z kolei dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w ust. 2, obejmują co najmniej:

1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych;

2) atrybuty zawierające informacje o akcie;

3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych.

Zbiór opisuje się metadanymi infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie i w oparciu o art. 67b cytowanej ustawy Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określił, w drodze rozporządzenia z dnia 26 października 2020r ( Dz.U. 2020/1916) , sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze zapewnienie spójności i aktualności danych dotyczących aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, oraz zasadę interoperacyjności, o której mowa w przepisach o infrastrukturze informacji przestrzennej. Wskazane rozporządzenie w sposób szczegółowy precyzuje zakres i sposób realizacji obowiązku udostępniania przez organy danych i metadanych.

Z kolei w myśl art. 67c ust 3 cyt. ustawy organy, o których mowa w art. 67a ust. 1, udostępniają nieodpłatnie dane przestrzenne tworzone dla aktów, o których mowa w art. 67a ust. 2, za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej wynika, iż organy administracji prowadzące rejestry publiczne, które zawierają zbiory związane z wymienionymi w załączniku do ustawy tematami danych przestrzennych, tworzą i obsługują, w zakresie swojej właściwości, sieć usług dotyczących zbiorów i usług danych przestrzennych, do których zalicza się usługi: 1) wyszukiwania, umożliwiające wyszukiwanie zbiorów oraz usług danych przestrzennych na podstawie zawartości odpowiadających im metadanych oraz umożliwiające wyświetlanie zawartości metadanych; 2) przeglądania, umożliwiające co najmniej: wyświetlanie, nawigowanie, powiększanie i pomniejszanie, przesuwanie lub nakładanie na siebie zobrazowanych zbiorów oraz wyświetlanie objaśnień symboli kartograficznych i zawartości metadanych; 3) pobierania, umożliwiające pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz, gdy jest to wykonalne, bezpośredni dostęp do tych zbiorów.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem zarzutu skargi jest to właśnie, iż Burmistrz Zatora nie tyle nie publikuje danych dotyczących zagospodarowania przestrzennego, co udostępnia te dane, ale w sposób nieprawidłowy, albowiem niezgodny ze wskazanymi wyżej przepisami. W ocenie Sądu po pierwsze skarżąca – wbrew stanowisku organu - posiada interes prawny uzasadniający skuteczne wniesienie skargi w przedmiotowej spawie. Interes prawny wynika właśnie ze wskazanych wyżej przepisów, które na organ nakładają określony obowiązek udostępniania danych , a na po stronie obywatela rodzą uprawnienie do swobodnego i pełnego dostępu do danych z zakresu zagospodarowania przestrzennego , na zasadach i w zakresie określonym wyżej wskazanymi przepisami prawa materialnego. Po drugie - jak wynika z powyższych przepisów dostęp, pobieranie kopii zbiorów lub ich części oraz bezpośredni dostęp do tych zbiorów może być ograniczony , gdy nie jest to wykonalne (art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej). Organ twierdzi, że wszelkie dane w zakresie w jakim jest to możliwe do wykonania są dostępne po przeprowadzeniu określonych operacji na udostępnianym zbiorze. Wg skarżącej zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Zator nie spełnia wymagań nałożonych ww przepisami prawa, gdyż zbiór ten nie zawiera dwóch, wymaganych obowiązującymi przepisami prawa, elementów tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto, zbiór danych przestrzennych miejscowych planów Miasta Zator nie jest zgodny ze schematem aplikacyjnym GML. Nadto skarżąca podnosi , iż wykonalne jest zapewnienie bezpośredniego dostępu do wszystkich wymaganych danych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, co udowadnia załączona do skargi opinia informatyczna, a także tym, że w szeregu gminach - które wskazuje - dane przestrzenne są udostępnianie zgodnie z wymogami określonymi przez wskazane wyżej przepisy.

W tej sytuacji w ocenie Sądu skargę zarzucającą bezczynność Burmistrzowi Zatora polegającą na nieprawidłowym, tj. niezgodnym z wymogami właściwych w tym zakresie przepisów w zakresie udostępniania danych przestrzennych z obszaru zagospodarowania przestrzennego uznać należy za zasadną, wobec czego orzeczono jak w pkt I wyroku.

Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do wniosku, że nie miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie, wobec czego Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.

Konsekwencją uznania zasadności skargi było nakazanie organowi usunięcia nieprawidłowości i nakazanie zapewnienia prawidłowego dostępu do danych przestrzennych z zakresu “zagospodarowania przestrzennego" zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 oraz pkt 2.2 i pkt 2.3 załącznika nr 1, a także § 7 pkt 1 w zw. § 3 ust. 3 pkt 2, rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) w zw. z art. 67a-67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503) oraz art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214) – pkt III wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.