II OSK 540/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-09-25	
Data wpływu	2023-03-13	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Szymańska
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 985/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 1130; art. 4 ust 1, art. 9 ust 4, art. 15 ust 2 i 2a,  art 20 ust 1,; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2025 nr 0 poz 418; art. 3 pkt 2a.; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 985/22 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na Uchwałę Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 8 października 2018 r. nr 499/LIII/2018 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w Mieście Myślenice pn. "Śródmieście – Bukówka" oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 985/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka", "skarżąca") na Uchwałę Nr 499/LIII/2018 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 8 października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w Mieście Myślenice pn. "Śródmieście - Bukówka", dalej: "MPZP", "Plan".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), dalej: "u.p.z.p" w zw. z § 3 ust. 1. pkt 1) oraz § 6 ust. 1 i 2 Uchwały MPZP w zw. z pkt 1.2., 2.1.1., 2.1.2. uchwały Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice, dalej: "Studium", poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było stwierdzenie, że Uchwała MPZP jest zgodna z ustaleniami Studium, podczas gdy Uchwała MPZP w zaskarżonej części jest sprzeczna z ustaleniami Studium,

2. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 2) Uchwały MPZP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na mocy Uchwały MPZP dopuszczalne jest wprowadzenie przez gminę ograniczeń w możliwości realizacji obiektów handlu o powierzchni sprzedaży do 100 m2, podczas gdy wprowadzenie na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia powierzchni obiektu sprzedaży nie znajduje podstawy w przepisie art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p. określającego w sposób enumeratywny obligatoryjne i fakultatywne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym skutkuje nieważnością Uchwały MPZP jako wydanej w tym zakresie bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały MPZP w zaskarżonym zakresie,

3. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 6) i 7) u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było naruszenie zasady proporcjonalności poprzez wprowadzenie Uchwałą MPZP ograniczenia prawa własności Skarżącego do nieruchomości położonej w obszarze objętym Uchwałą MPZP wykraczającego poza środki niezbędne dla realizacji zamierzonych celów, a także zaniechanie wyboru środków najmniej uciążliwych dla jednostki - Skarżącego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały MPZP w zaskarżonym zakresie,

4. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), dalej: "Prawo budowlane" w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niedostrzeżenie w ramach dokonywanej przez Sąd I Instancji kontroli zaskarżonej uchwały, iż Rada Gminy Myślenice dokonała określenia powierzchni całkowitej lokalu użytkowego - w ramach funkcji uzupełniającej dla obszaru oznaczonego symbolem MN16 - w odniesieniu do powierzchni działki lub powierzchni użytkowej budynku, podczas gdy z zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika, iż w przypadku domu jednorodzinnego składającego się z jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, powierzchnia lokalu usługowego nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku.

Skarżąca wniosła o:

1. uchylenie wyroku I Instancji w całości oraz stwierdzenie nieważności Uchwały MPZP w zakresie zaskarżonym skargą;

względnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sad Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona,

2. uchylenie wyroku I Instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania;

a w każdym wypadku

3. zasądzenie od Rady Miejskiej w Myślenicach na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

4. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1. pkt 1) oraz § 6 ust. 1 i 2 Uchwały MPZP w zw. z pkt 1.2., 2.1.1., 2.1.2. uchwały Nr 407/LVIII/2010 Rady Miejskiej w Myślenicach z dnia 31 maja 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Myślenice poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było stwierdzenie, że Uchwała MPZP jest zgodna z ustaleniami Studium, podczas gdy Uchwała MPZP w zaskarżonej części jest sprzeczna z ustaleniami Studium.

Przeznaczenie w § 6 ust. 1 Planu terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonych symbolem MN, pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojąca i bliźniaczą nie jest sprzeczne z kierunkiem zagospodarowania dla terenu M1 określonego w Studium.

To, że w Planie nie dopuszczono możliwości realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, którą to możliwość przewidziano w Kierunkach Studium (pkt 2.10), nie oznacza sprzeczności ze Studium w rozumieniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. W ramach władztwa planistycznego, przyjmując normy mające charakter prawa miejscowego, uchwałodawca gminny jest uprawniony do takiego przeznaczenia terenów, które nie jest sprzeczne z ustaleniami Studium, ale nie ma obowiązku przyjęcia unormowania, które w akcie polityki przestrzennej zostało jedynie dopuszczone.

Sposób interpretacji ustaleń studium jest oczywiście w znacznej mierze zależny od szczegółowości ustaleń studium.

Badając tę relację nie można zapominać o tym, że przeznaczenie terenu jest istotnym wyróżnikiem aktu normatywnego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Związanie, o którym mowa w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 nie może polegać na wiążącym wskazaniu w studium przeznaczenia terenu, w stopniu przewidzianym jedynie dla planu miejscowego.

Wbrew stanowisku kasatora, obowiązujące Studium nie zawiera, w zakresie kierunku zagospodarowania terenu M1, normy mającej charakter ustalenia planu miejscowego. Kierunek wskazuje mieszkalnictwo, a szczegółowość polega na zagospodarowaniu jako zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy czym dopuszczono zabudowę wielorodzinną. Zarówno zatem z normy art. 4 ust. 1, jak i z treści normy kierunkowej Studium nie wynika obowiązek przyjęcia w Planie normy ustalającej przeznaczenie dopuszczalne w postaci zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

Ponadto, należy odnotować trafną argumentację Sądu pierwszej instancji odnoszącą się do relacji planu miejscowego i studium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie skonstatował, że studium sporządzane jest dla całej gminy. Plany miejscowe często są (i tak jest w niniejszym wypadku) sporządzane dla mniejszych terenów, czyli terenów stanowiących pewne fragmenty gminy. To, że w Studium określone tereny przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową różnego rodzaju tj. mieszkaniową wielorodzinną, czy mieszkaniową jednorodzinną w różnych formach zabudowy, nie oznacza że każdy plan miejscowy, w każdym terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową ma dopuszczać wszystkie formy budownictwa mieszkaniowego. Nie jest więc tak, że na wszystkich terenach, które w studium oznaczono symbolem M1, organ planistyczny w każdym uchwalanym planie, we wszystkich terenach mieszkaniowych ma zaplanować zarówno zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, mieszkaniową jednorodzinną i to jako wolnostojącą, jako bliźniaczą, jako szeregową i jako rezydencjonalną. Plan miejscowy uszczegóławia postanowienia studium, które jest aktem kierunkowym i z natury rzeczy ogólnym. Dopiero w planie miejscowym, w zależności od uwarunkowań lokalnych w danym terenie, miejscowy prawodawca określa zarówno konkretne formy dopuszczonej zabudowy, jak i jej parametry, co do wysokości, szerokości elewacji itp.

Sąd prawidłowo przyjął, że Studium dla Myślenic nie przewiduje obowiązku, aby w każdym terenie M1 zaplanowano później w planach miejscowych możliwość zabudowy wielorodzinnej. Taką zabudowę jedynie dopuszcza, nie wskazując wiążących kryteriów. Wbrew stanowisku skarżącej, wyrażonym w uzasadnieniu kasacji, takiego obowiązku nie można wywodzić z zapisów punktu 9 ust. 1 Kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Najpierw zauważyć należy, że zapisy te zatytułowane zostały "Dopuszczalny zakres zmian przy opracowaniu planów miejscowych nie wywołujących niezgodności z ustaleniami studium".

Na wstępie tej części Kierunków stwierdzono, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) nakłada obowiązek przestrzegania zasady zgodności ustaleń planu ze studium.

Zapis na który powołuje się skarżąca, ma następującą treść: "Przedstawiony na rysunku studium zasięg zainwestowania w ramach poszczególnych stref i terenów określa docelowy kierunek zagospodarowania, który będzie realizowany w dalekim horyzoncie czasowym np. do 2030 roku. Dlatego, należy uznać, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji częściowego konsumowania ustaleń studium, pod warunkiem, że pozostanie pełna możliwość realizacji przeznaczenia - w sposób zgodny z ustalonym w studium - dla nie skonsumowanej części".

Abstrahując od stopnia związania tym zapisem, przy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny, należy przede wszystkim uznać, że realizacja w planie przeznaczenia wynikającego z Kierunków, to w odniesieniu do terenu M1 przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub wielorodzinnej, w zależności od tego, czy uchwalając plan Gmina skorzysta z przeznaczenia dopuszczalnego. Docelowym kierunkiem zagospodarowania jest zagospodarowanie zgodne z zapisem punktu 2.1 Kierunków Studium. Nieskorzystanie przez planistę z kierunku dopuszczalnego, ale nieobowiązkowego, nie oznacza niezgodności ze Studium, pod warunkiem, że przeznaczenie przyjęte w planie odpowiada kierunkowi zagospodarowania ustalonemu w Studium. Z taką sytuacją mamy do czynienia w badanym przypadku. Przeznaczenie przyjęte w Planie odpowiada kierunkowi zagospodarowania ustalonemu w Studium.

Ponadto, nie wykluczając możliwości odczytywania kierunku zagospodarowania dla danego terenu (w tym wypadku M1) na podstawie szeregu zapisów Studium, wskazać należy, że normy interpretacyjne nie mogą zaprzeczać jasnej treści kierunku przyjętego w zapisach określających zagospodarowanie dla danego terenu.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 2 pkt 2) Uchwały MPZP poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na mocy Uchwały MPZP dopuszczalne jest wprowadzenie przez gminę ograniczeń w możliwości realizacji obiektów handlu o powierzchni sprzedaży do 100 m2, podczas gdy wprowadzenie na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczenia powierzchni obiektu sprzedaży nie znajduje podstawy w przepisie art. 15 ust. 2, 2a oraz 3 u.p.z.p. określającego w sposób enumeratywny obligatoryjne i fakultatywne ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym skutkuje nieważnością Uchwały MPZP jako wydanej w tym zakresie bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały MPZP w zaskarżonym zakresie.

Sąd pierwszej instancji zajął w tej kwestii prawidłowe stanowisko. Art. 15 ust. 2 u.p.z.p. określa, co w planie musi się znaleźć obligatoryjnie i z jego wykładni nie wynika, że postanowienia obligatoryjne są jednocześnie postanowieniami wyłącznymi. Art. 15 ust. 2a u.p.z.p. w powiązaniu z art. 10 ust. 3a i 3b u.p.z.p. dotyczy trybu i warunków lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, tzw. wielkopowierzchniowych. Nie reguluje zatem lokalizacji i parametrów zabudowy dla mniejszych lokali handlowych.

Lokalizacja innych, niż wymienione w art. 15 ust. 2a u.p.z.p. obiektów handlowych następuje na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. Podkreślić warto, że w ramach uprawnienia określonego w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. gmina jest uprawniona do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Przeznaczenie terenu na cele usługowe, czy też handlowe, nie oznacza zatem braku możliwości wprowadzenia ograniczenia polegającego na dopuszczeniu jedynie obiektów handlowych o określonej powierzchni. Nie ma to nic wspólnego z unormowaniami odnoszącymi się do tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych.

Skoro zatem uchwałodawca uznał, że w konkretnych okolicznościach należy omawiane ograniczenie powierzchni obiektów handlowych wprowadzić, mógł je w planie zamieścić. Było zatem dopuszczalne ograniczenie powierzchni sprzedaży obiektów handlu do 100 m2. Ograniczenie to nie stanowi w okolicznościach sprawy, a zatem w warunkach dotychczasowego i planowanego zagospodarowania terenu, przekroczenia władztwa planistycznego. Jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, ustalenie sposobu zastosowania tego parametru jest czytelne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1), 6) i 7) u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. poprzez ich błędną wykładnię, czego konsekwencją było naruszenie zasady proporcjonalności poprzez wprowadzenie Uchwałą MPZP ograniczenia prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej w obszarze objętym Uchwałą MPZP wykraczającego poza środki niezbędne dla realizacji zamierzonych celów, a także zaniechanie wyboru środków najmniej uciążliwych dla jednostki - skarżącego, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności Uchwały MPZP w zaskarżonym zakresie

Ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2 ), jak i w Kodeksie cywilnym (art. 140 K.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą właśnie do tej kategorii aktów, które wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności, upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). O ile w planowaniu przestrzennym należy uwzględnić – między innymi – nie tylko potrzeby interesu publicznego, ale i prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 i u.p.z.p.), gdyż z treści tego przepisu wyraźnie wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych, to jednak w procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Stanowi on, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, co oznacza, iż uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane pod kątem ewentualnego nadużywania uprawnień.

W kontrolowanej sprawie wymogów tych nie naruszono, gdyż istotne było wskazywane przez organ ukształtowanie właściwej struktury przestrzennej tych terenów w relacji z otoczeniem. Ograniczenia jakie wiążą się dla strony skarżącej z wejściem w życie zaskarżonej uchwały nie ograniczają istoty prawa własności, a w praktyce wprowadzone ograniczenia są uzasadnione zastanym ładem przestrzennym oraz charakterem i funkcją istniejącej i w znacznym stopniu zrealizowanej zabudowy w terenie objętym skarżonym planem.

Sekwencja wydarzeń i czynności procesowych podejmowanych przez skarżącą oraz organy, tj. wydanie decyzji warunkach zabudowy dla budowy budynku usługowo-mieszkalnego, trwanie procedury planistycznej i nieuwzględnienie Uwagi skarżącej dotyczącej planowanego przeznaczenia terenu MN16, uchylenie w postępowaniu odwoławczym pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, złożenie nowego wniosku o pozwolenie na budowę i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę już po uchwaleniu Planu, potwierdzają ocenę, że nieuwzględnienie przeznaczenia na zabudowę wielorodzinną nie stanowiło naruszenia władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że skarżąca nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie z uwagi na brak ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a decyzja o warunkach zabudowy została wygaszona.

Odnotować trzeba, że decyzja Starosty Myślenickiego o pozwoleniu na budowę została wydana w dniu 25 października 2018 r., a zatem po uchwaleniu, w dniu 8 października 2018 r., zaskarżonego w niniejszej sprawie Planu. W postępowaniu o udzielenie tego pozwolenia stroną była tylko skarżąca jako inwestor. Nie wniosła odwołania. Oceniając możliwość przystąpienia inwestora do robót budowlanych nie można jednak pomijać wadliwości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, polegającej na pominięciu podmiotu, który powinien być stroną. Wadliwość ta została stwierdzona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1196/19, a następnie wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 3111/20, oddalającym skargę kasacyjną.

W związku z tym konieczne jest przywołanie poglądu, z którym, z uwagi na podobieństwo sytuacji procesowej, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni identyfikuje się. W orzecznictwie zauważono mianowicie, że skoro prawa do wniesienia odwołania może zrzec się wyłącznie strona, której odwołanie przysługuje, nie jest dopuszczalne, aby skutki tego oświadczenia wpływały na prawa procesowe stron, które takiego oświadczenia nie złożyły. Ujawnienie się pominiętej strony na etapie odwołania, już po złożeniu przez inną stronę oświadczenia, jest powodem odmowy skuteczności oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odwołania. Zawartego w art. 127a § 1 K.p.a. zwrotu "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" nie można więc odczytywać z pominięciem funkcjonalnej wykładni art. 129 § 1 K.p.a., w którym mowa o 14-dniowym terminie do wniesienia odwołania od decyzji (zob. wyroki NSA z dnia 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 873/19, ONSA i wsa 2020 r. Nr 4, poz. 54 i z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2674/20).

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niedostrzeżenie w ramach dokonywanej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej uchwały, iż Rada Gminy Myślenice dokonała określenia powierzchni całkowitej lokalu użytkowego - w ramach funkcji uzupełniającej dla obszaru oznaczonego symbolem MN16 - w odniesieniu do powierzchni działki lub powierzchni użytkowej budynku, podczas gdy z zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynika, iż w przypadku domu jednorodzinnego składającego się z jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego, powierzchnia lokalu usługowego nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku.

Podobnie jak w odniesieniu do zarzutu dotyczącego lokalizacji obiektów handlowych stwierdzić należy, że w ramach uprawnienia określonego w art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. gmina jest uprawniona do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy. Inne, niż określone w art. 3 pkt 2a Prawa budowalnego zasady zagospodarowania powierzchni usługowej budynku mieszkalnego, mieszczą się w kompetencji planistycznej gminy wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 550/23).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.