II SA/Po 660/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-10-16	
Data wpływu	2012-08-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Gospodarka gruntami	
Sygn. powiązane	I OSK 229/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 98 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1995 nr 36 poz 175; art. 1; PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2000 nr 71 poz 838; art. 1, art. 2; Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 1999 nr 43 poz 430; par. 2, par. 4; Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 77 par. 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) lutego 2012 r. nr (...), Starosta P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. la i 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.) orzekł o:

1) ustaleniu na rzecz H. i E. L. odszkodowania w kwocie (...) zł. za prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina R. , oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...); obręb K., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...); obręb K., arkusz mapy 1, działka nr (...) o pow. (...) m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), wydzielonych pod poszerzenie istniejących publicznych dróg lokalnych w trybie art. 93, art. 96 i art. 99 u.g.n. (pkt I sentencji decyzji);

2) ustaleniu na rzecz H. i E. L. odszkodowania w kwocie (...) zł. za prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina R., oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. 4000 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...); obręb K., arkusz mapy (...), działka nr (...) o pow. (...) m , działka nr (...) o pow. (...) m , zapisanej w księdze wieczystej KW nr (...), wydzielonych pod budowę nowych dróg dojazdowych wewnętrznych, pełniących funkcję dróg publicznych w trybie art. 93, art. 96 i art. 99 u.g.n. (pkt II sentencji decyzji).

Starosta określił, że ustalone w pkt I i II odszkodowanie w łącznej kwocie (...) zł ma zostać wypłacone jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna (pkt III sentencji decyzji).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskiem z dnia (...) czerwca 2009 r. E. i H. L. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania za przejęcie na własność Gminy R. nieruchomości położnych w miejscowości K., oznaczonych geodezyjnie jako działki: nr (...), nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...). Wnioskodawcy wskazali, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych oraz drogi dojazdowe wewnętrzne w oparciu o przepisy u.g.n. Decyzją z dnia (...) lipca 2010 r. Starosta ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie na łączną kwotę (...) zł. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia (...) listopada 2010 r., który sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Staroście P. Zdaniem organu odwoławczego skoro w Dziale II ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości objętych wnioskiem nie zostało ujawnione prawo własności Gminy R., to prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania nie jest możliwe i koniecznym jest zawieszenie postępowania oraz przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym w trybie art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zakwestionowano również treść sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta ustalił co następuje.

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2005 r. E. i H. L. wystąpili do Wójta Gminy R. o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, położonej w K., Gmina R., oznaczonej geodezyjnie jako działki nr (...) i nr (...), stanowiących ich własność. Wójt Gminy R. decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. zatwierdził projekt podziału przedmiotowych nieruchomości. Decyzja stała się ostateczna z dniem (...) stycznia 2006 r. W wyniku dokonanego podziału zostały wydzielone: działka nr (...) jako projektowana ulica dojazdowa wewnętrzna, oznaczona symbolem 12 KDW, działka nr (...) jako projektowana w części ulica dojazdowa wewnętrzna, oznaczona symbolem 13 KDW, 14 KDW, działki nr (...), nr (...) i nr (...) jako projektowana ulica dojazdowa wewnętrzna, oznaczona symbolem 13 KDW oraz działka nr (...) jako projektowane poszerzenie istniejącej drogi lokalnej, ul. (...), oznaczonej symbolem 12 KD. Decyzją z dnia (...) stycznia 2006 r. Wójt Gminy R., na podstawie art. 155 kpa zmienił numerację wydzielonych działek gruntu. W wyniku dokonanej zmiany: działka nr (...) otrzymała nr (...), działka nr (...) otrzymała nr (...). działka nr (...) otrzymała nr (...), działka nr (...) otrzymała nr (...), działka nr (...) otrzymała nr (...) oraz działka nr (...) otrzymała nr (...). Decyzja stała się ostateczna w dniu (...) lutego 2006 r.

Pismem z dnia (...) października 2006 r. E. i H. L. wystąpili z wnioskiem do Wójta Gminy R. o pozytywne zaopiniowanie projektu podziału działek nr (...), (...) i (...). Postanowieniem z dnia (...) października 2006 r. Wójt Gminy R. pozytywnie zaopiniował projekt podziału powyższych nieruchomości, a następnie decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r. zatwierdził projekt ich podziału. Na mocy przedmiotowej decyzji zostały wydzielone m. in. działki nr (...) i nr (...) jako ulice dojazdowe wewnętrzne, oznaczone symbolem KDW oraz działka nr (...), jako projektowane poszerzenie istniejącej drogi lokalnej – "A". Ponadto, Wójt Gminy R. decyzją z dnia (...) grudnia 2006 r., na podstawie wniosku E. i H. L. z dnia (...) grudnia 2006 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości K., Gmina R. , oznaczonej geodezyjnie jako działki: nr (...), nr (...) i nr (...) . Na mocy przedmiotowej decyzji zostały wydzielone m.in. działki nr (...) i nr (...) jako ulice dojazdowe wewnętrzne, oznaczone symbolem KDW oraz działka nr (...), jako projektowane poszerzenie istniejącej drogi lokalnej - "A".

W toku postępowania uzyskano odpisy z ksiąg wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, z których wynika, że jako ich właściciele ujawnieni są E. i H. L.. Uzyskano ponadto informację z Urzędu Gminy R. (pismo z dnia (...) lutego 2011 r.), iż ul. (...), ul. (...), ul. (...) i ul. (...) nie zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych. Podano, że ulice te stanowią jedynie własność Gminy R. .

Analizując treść decyzji podziałowych Wójta Gminy R. z dnia (...) stycznia 2006 r. oraz (...) grudnia 2006 r. Starosta uznał, iż w ich wyniku nieruchomości położone w miejscowości K., Gmina R. , oznaczone geodezyjnie jako działki nr (...), (...) i (...), zostały wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg lokalnych: ul. (...) (działka nr (...)) i ul. (...) (działki nr (...) i (...)). Ponadto, na mocy przedmiotowych decyzji działki nr (...), (...), (...) i nr (...), zostały wydzielone pod drogi dojazdowe wewnętrzne. Równocześnie zgodnie z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej, działka gruntu oznaczona geodezyjnie numerem (...) została przeznaczona pod poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej symbolem 12 KD, tj. poszerzenie istniejącej ul. (...). Działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami (...) i (...) zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej symbolem 11 KD, tj. poszerzenie istniejącej ul. (...). Natomiast dla działek o numerach ewidencyjnych (...), (...) i (...) zapisano w planie przeznaczenie jako ulica dojazdowa wewnętrzna, oznaczoną symbolem 13 KDW. Natomiast działka nr (...) została ujęta w planie jako projektowana ulica dojazdowa wewnętrzna zakończona placem do zawracania – ul. (...). Ostatnia z wymienionych działek nie została objęta wnioskiem Państwa L. z dnia (...) czerwca 2009 r. Starosta wskazał, że stanowi ona drogę dojazdową wewnętrzną, nie będącą w istniejącym układzie dróg publicznych.

W dalszej kolejności organ wskazał, iż tworzące ulicę dojazdową wewnętrzną działki nr (...), nr (...) i nr (...) znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działek gruntów wchodzących w skład ul. (...) i ul. (...). Ponadto, działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami (...) i (...) stanowią przedłużenie ul. (...) i ul. (...), zlokalizowanych na działce gruntu oznaczonej geodezyjnie numerem (...), a stanowiącej własność Gminy R. . Ulice (...) i (...) tworzą natomiast komplementarny układ komunikacyjny z ul. (...) i dalej ul. (...) w miejscowości K., a poprzez wydzielenie pod drogi dojazdowe wewnętrzne działek gruntu oznaczonych geodezyjnie numerami: (...), (...) i (...) powstał układ komunikacyjny łączący ulice: (...) i (...) z ul. (...) oraz z ul. (...). Tym samym powstał układ komunikacyjny, dostępny dla nieograniczonej liczby, nieoznaczonych indywidualnie i konkretnie użytkowników, o publicznym charakterze. Konsekwentnie uznać należało, że dokonanie podziału nieruchomości i wydzielenie części nieruchomości pod poszerzenie istniejących dróg publicznych zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.g.n. należne jest w tej sytuacji odszkodowanie za utracone prawo własności nieruchomości zajętych na cele realizacji inwestycji drogowych. Organ wyjaśnił również, że za działki gruntu wydzielone pod budowę dróg dojazdowych wewnętrznych, tworzących układ komunikacyjny z drogami publicznymi, które dostępne są dla nieograniczonej liczby użytkowników, a więc de facto pełnią funkcję dróg publicznych, również należne jest odszkodowanie, ponieważ właściciel nieruchomości traci możliwość korzystania z przedmiotowego gruntu zgodnie z jego społeczno – gospodarczym przeznaczeniem.

Następnie organ I instancji, przytaczając treść art. 98 ust. 3 u.g.n. wskazał, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną może zostać wypłacone w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: podziału nieruchomości na wniosek właściciela; wydzielenia działek pod nowe drogi publiczne (jak również pod poszerzenie istniejących dróg publicznych); ustalenia, że przebieg drogi publicznej przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego. Przejścia prawa własności działek zajętych pod poszerzenie istniejących lub pod nowe drogi publiczne następuje z mocy prawa, z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ponadto, administracyjny tryb ustalenia odszkodowania za utracone prawo własności znajduje zastosowanie w sytuacji, kiedy nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania między dotychczasowym właścicielem (użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Wskazano przy tym, że zgodnie z orzeczeniami Sądu Najwyższego, w sytuacji, w której zmiana stanu prawnego (własności) nieruchomości nastąpiła z mocy prawa, wpis do księgi wieczystej ma jedynie charakter deklaratoryjny, gdyż zmiana własności następuje z mocy samego prawa i jest ona skuteczna wobec wszystkich, niezależnie od treści wpisu w dziale drugim księgi wieczystej.

W zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Starosta uznał, iż działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami: (...), (...) i (...) zostały wydzielone pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, zatem przesłanki określone w art. 98 u.g.n. zostały spełnione. Odnosząc się natomiast do działek nr (...), (...) i (...) wskazano, że u.g.n. nie reguluje zagadnienia odszkodowania za działki gruntu wydzielone jako ulice dojazdowe wewnętrzne, które z uwagi na położenie i połączenie z drogami publicznymi pełnią w oczywisty sposób funkcję dróg publicznych. Organ odwołując się do zapisów art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. wskazał, że żadna osoba fizyczna nie może zostać pozbawiona prawa własności w sposób niezgodny z przepisami prawa polskiego i międzynarodowego. Pozbawienie osoby fizycznej faktycznego prawa władania gruntem jako właściciel poprzez ustanowienie na działkach gruntu osoby fizycznej drogi nazwanej "wewnętrzną dojazdową", a pełniącą w rzeczywistości funkcję drogi publicznej, stanowi naruszenie powyższego przepisu. Stąd też wniosek, że osoba fizyczna bądź prawna, na gruncie której zlokalizowana została droga wewnętrzna dojazdowa, jednakże pełniąca funkcję drogi publicznej ma prawo do otrzymania odszkodowania, ponieważ nie może korzystać z przedmiotowego gruntu, zgodnie z własnymi potrzebami. Jak wyjaśniono, prawo do odszkodowania za grunty przeznaczone pod drogi dojazdowe wewnętrzne może jednak być przyznane jedynie, kiedy te drogi de facto pełnią funkcję dróg publicznych. Starosta podkreślił, że działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami: (...), (...) i (...), choć zostały oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga dojazdowa wewnętrzna, oznaczona symbolem 13 KDW, to w istocie pełnią one funkcję drogi publicznej stanowiąc przedłużenie dróg publicznych oraz umożliwiając łączenie się z innymi drogami publicznymi. W tym kontekście zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. W powyższym świetle uznano za konieczne ustalenie odszkodowania również za działki gruntu zajęte pod drogę wewnętrzną dojazdową, oznaczoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 13 KDW. Zdaniem Starosty w analizowanym przypadku zachodzi sytuacja, w której choć droga nie została zaliczona uchwałą rady gminy do ustawowej kategorii drogi publicznej, to jej ogólnodostępność - możliwość użytkowania przez nieograniczoną liczbę nieokreślonych użytkowników, prowadzi do sytuacji uzyskania publicznego charakteru przez drogę uznaną za drogę wewnętrzną. Wskazano, że takie stanowisko znajduje uzasadnienie nie tylko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale wynika również z wyrażonej w Konstytucji zasady ochrony własności.

Organ nie podzielił również stanowiska Gminy R. co do bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania uznając, iż decyzje podziałowe zostały wydane w oparciu o art. 93 ust. 1 i 3 oraz art. 96 u.g.n., co wskazuje, że istnieją wyodrębnione w sposób prawny i geodezyjny działki gruntu, zdaniem wnioskodawcy zajęte pod poszerzenie istniejących dróg publicznych oraz drogi wewnętrzne dojazdowe, pełniące w istocie funkcję dróg publicznych.

Odnosząc się do zarzutu nieujawnienia Gminy jako właściciela nieruchomości w księdze wieczystej podniesiono, iż w myśl przepisu art. 98 ust. 1 u.g.n. prawo własności nieruchomości przeznaczonej na cele realizacji inwestycji drogowej, wydzielonej na wskazany cel w postępowaniu podziałowym prowadzonym na wniosek właściciela nieruchomości, przechodzą z mocy prawa na własność właściwego zarządcy drogi z dniem, z którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna. Tym samym zapisy Działu II ksiąg wieczystych nie mają prawnego znaczenia dla określenia skutku przejścia prawa własności działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Wpis prawa własności ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny, zatem nie tworzy nowego stanu prawnego.

Następnie Starosta wyjaśnił, iż ustalenie wysokości odszkodowania zostało dokonane w oparciu o operat szacunkowy z dnia (...) listopada 2011 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. Operat określa wartość nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina R. , oznaczonej geodezyjnie jako działki nr (...), (...), (...), (...), (...) i (...). Organ wyjaśnił, iż przedmiotowy operat szacunkowy, po przeanalizowaniu jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, został przyjęty jako dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Uznano, że ustalenia tego dowodu odpowiadają przepisom prawa. Odnosząc się do stawianych w toku postępowania zastrzeżeń dotyczących operatu organ wskazał, że fakt występowania w innych operatach szacunkowych innych transakcji na obszarze Powiatu Poznańskiego nie ma znaczenia dla prowadzonego postępowania administracyjnego. Dodatkowo rzeczoznawca, w piśmie z dnia (...) stycznia 2012 r. wskazał, że zastrzeżenie w zakresie doboru transakcji przyjętych do porównań są bezprzedmiotowe, ponieważ obowiązujące przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w jego aktualnym brzmieniu wyraźnie określają jakie transakcje należy przyjmować do porównań w pierwszej kolejności. Biegła z zakresu szacowania nieruchomości wskazała również, że ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi a Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego, co konsekwentnie prowadzi do wniosku, że transakcje te spełniają przesłanki określone w art. 151 ust. 1 u.g.n. Wskazano, że działki gruntu wydzielone pod drogi znajdują się w odrębnych księgach wieczystych, jednakże z uwagi na charakter i położenie działek wycenianych, tworzących zwartą, funkcjonalną całość zarówno przed, jak i po podziale, w procedurze wyceny zostały one potraktowane łącznie jako jedna nieruchomość. Biegła z zakresu szacowania nieruchomości wskazała ponadto, że na dwanaście transakcji przyjętych do porównań (z okresu trzech lat poprzedzających datę wyceny), osiem złożonych było z więcej niż jednej działki gruntu, a tym samym zostało zachowane kryterium podobieństwa. Wskazano, że na podstawie analizy rynku nieruchomości rzeczoznawca określiła 4 cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi oraz wyznaczyła ich wagi: lokalizacja ogólna – 20%, lokalizacja szczegółowa – 25%, wielkość powierzchni – 40%, rodzaj gruntów otaczających – 15%. Następnie biegła przyjęła, że wyceniana nieruchomość charakteryzuje się średnią lokalizacją ogólną i szczegółową, wielkością powierzchni powyżej średniej oraz dobrym rodzajem gruntów otaczających. W wyniku przeprowadzenia analizy transakcji nieruchomościami wartość 1 m2 gruntu przy zastosowaniu współczynników korygujących została określona na poziomie (...) zł.

Odnosząc się do kwestii wykazu transakcji nieruchomości wskazanych przez pełnomocnika Gminy R. w piśmie z dnia (...) grudnia 2011 r. biegła wyjaśniła, że wykaz ten ma charakter wybiórczy i tendencyjny ponieważ w tych samych lokalizacjach zaistniały transakcje o cenach znacznie wyższych niż wymienione. Organ uznał powyższe wyjaśnienia i wskazał, iż przemawiają one za prawidłowością dokonanej wyceny. Mając na względzie powyższe ustalenia organ orzekł o ustaleniu odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina R. zarzucając naruszenie: art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 93 u.g.n. poprzez wadliwe przyjęcie, że istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod poszerzenie dróg publicznych, mimo iż z decyzji podziałowych nie wynika, aby grunty przeszły na własność Gminy R., wadliwe uznanie, że istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania także za nieruchomości, które nie przeszły na własność Gminy i nie stanowią dróg publicznych, jak również poprzez uznanie, że uzasadnienie jest przyznanie odszkodowania za powyższe nieruchomości, pomimo, iż w planie miejscowym nie zostały one przeznaczone pod drogi publiczne; naruszenie art. 154 u.g.n. w związku z jej art. 4 pkt 16 poprzez wadliwy dobór nieruchomości w przyjętym operacie szacunkowym; naruszenie art. 77 oraz art. 7 kpa polegającym na wadliwej ocenie operatu szacunkowego oraz błędne przyjęcie, że w sprawie doszło do ograniczenia prawa własności i konieczne były ustalenie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne; naruszenie art. 105 kpa poprzez brak umorzenia postępowania.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż skarżąca nie zgadza się z wykładnią organu I instancji, jakoby możliwe było ustalenie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi wewnętrzne. Takie rozumienie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie znajduje bowiem podstawy w wykładni językowej omawianego przepisu i stanowi przejaw wykładni contra legem. Zdaniem Gminy odszkodowanie może zostać przyznane wyłącznie w sytuacji, w której wydzielona nieruchomość została zaliczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do dróg publicznych oraz może z niej korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Żaden z powyższych warunków nie został spełniony w przedmiotowym stanie faktycznym. Włączenie przedmiotowych nieruchomości do ciągu komunikacyjnego stanowi jedynie sytuację faktyczną i nie ma żadnego wpływu na status przedmiotowych nieruchomości, w szczególności podniesiono, iż pojęcie ciągu komunikacyjnego nie stanowi pojęcia normatywnego. W konsekwencji uznać należało, że nieruchomości powyższe pozostaję własnością państwa L. i podlegają obrotowi cywilnoprawnemu. Skarżąca zakwestionowała również wybór nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego, konkludując, iż jest on niewłaściwy i wpływa na zawyżenie wysokości ustalonego odszkodowania. W ocenie skarżącej rzeczoznawca zobowiązany był dobrać transakcje gruntami o powierzchni podobnej do każdej z wycenianych nieruchomości. Skarżąca podniosła wreszcie, iż organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie dopuścił się naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 7 oraz w art. 77 kpa. Kończąc wskazano, iż postępowanie winno zakończyć się umorzeniem.

Wojewoda decyzją z dnia (...) maja 2012 r. nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia powtórzono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przytoczono treść przepisów ugn regulujących zasady podziału nieruchomości. Następnie organ odwoławczy, przywołując orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, iż pojęcia drogi publicznej nie należy sprowadzać do gramatycznego odzwierciedlenia zapisów ustawy o drogach publicznych. Operowanie pojęciem drogi publicznej wiąże się przede wszystkim z określeniem jej parametrów technicznych, a co za tym idzie, za wskazaniem zasad jej bieżącego utrzymania. Natomiast kategoryzacja jest związana z wyodrębnieniem dominującej funkcji danej drogi oraz określeniem organów za nią odpowiedzialnych. W przedmiotowej sprawie nie można odnieść się w sposób ścisły do ustawowego pojęcia drogi publicznej, z uwagi na fakt, że w momencie wyodrębnienia nieruchomości drogowych nie istniały stosowne akty zaliczające daną drogę do odpowiedniej kategorii zgodnie z ustawą o drogach publicznych. W ocenie Wojewody powyższe zaniechanie nie zwalnia organu orzekającego od samodzielnej wykładni przepisów prawa leżących u podstaw rozstrzygnięcia, co wskazuje na konieczność uwzględnienia elementów legalnej definicji drogi publicznej, którymi są ogólnodostępność i funkcjonalność. Istotna jest również wykładnia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie tylko w aspekcie zapisów w nim zawartych, ale przede wszystkim z perspektywy rzeczywistego i funkcjonalnego przeznaczenia danych gruntów pod ciągi komunikacyjne. Istotną kwestią jest w tym wypadku ocena, jaki faktyczny charakter będą miały dane tereny komunikacyjne i w jaki sposób będą one rzeczywiście wykorzystywane. W przedmiotowej sprawie sporne działki stanowią ogólnodostępną przestrzeń publiczną, zapewniającą potencjalnym użytkownikom możliwość swobodnego i niczym nie skrępowanego dostępu do nieruchomości i do innych dróg. Okoliczność powyższa przemawiała za koniecznością ustalenia stosownego odszkodowania. Zdaniem Wojewody zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ponadto wskazuje, że przewidziane przepisami ugn negocjacje wnioskodawcy z Gminą R. , które odbyły się drogą korespondencyjną, zakończyły się wynikiem negatywnym. Organ wskazał, że Gmina na każdym etapie postępowania podnosiła zarzut nie tyle co do wysokości odszkodowania, co do jego zasadności.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wadliwości operatu szacunkowego, organ wskazał, iż sporządzony w sprawie operat odpowiada przepisom prawa, a rzeczoznawca prawidłowo oszacował wartość działek wydzielonych pod drogi publiczne. Za nietrafne uznano zarzuty dotyczące doboru transakcji ujętych w operacie, dotyczących nie poszczególnych działek, a ich kompleksu. W tym zakresie wskazano, że przeprowadzona przez rzeczoznawcę analiza prawna oraz techniczno – użytkowa pozwoliła na przyjęcie, że przedmiotowe działki stanowią zwartą, funkcjonalną całość, zarówno przed, jak i po dokonaniu podziału, umożliwiającą obsługę komunikacyjną obszaru inwestycyjnego. Wojewoda oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego uznał, że rzeczoznawca prawidłowo oszacowała wartość działek wydzielonych pod drogi publiczne biorąc do porównań nieruchomości podobne do działek przejętych. Podnoszone w toku postępowania zastrzeżenia co do prawidłowości doboru transakcji zostały w sposób przekonywujący wyjaśnione przez biegłą. W tych okolicznościach nie było również podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Gmina R. Zaskarżonej decyzji oraz zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego zarzucono naruszenie: art. 98 ust. 1 i 3 w związku z art. 93 u.g.n. polegającym na błędnym przyjęciu, że istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczono pod poszerzenie dróg publicznych, mimo iż z decyzji podziałek nie wynika, aby grunty przeszły na własność Gminy R., wadliwym uznaniu, że istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania także za nieruchomości, które nie przeszły na własność Gminy i nie stanowią dróg publicznych oraz uznaniu, że uzasadnienie jest przyznanie odszkodowania za powyższe nieruchomości, pomimo, iż w planie miejscowym nie zostały one przeznaczone pod drogi publiczne; naruszenie art. 154 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 powyższej ustawy polegającym na wadliwym doborze nieruchomości w przyjętym operacie szacunkowym; naruszenie art. 98 ust. 2 u.g.n. polegającym na nieuzasadnionym przyjęciu, że ustalenie właściciela nieruchomości nie następuje w oparciu o domniemanie prawdziwości wpisów w księdze wieczystej. W zakresie naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa polegające na wadliwej ocenie operatu szacunkowego oraz błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do ograniczenia prawa własności i konieczne były ustalenie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod drogi wewnętrzne oraz błędnym przyjęciu, iż przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Gminy, pomimo, iż nie wynika to ani z decyzji podziałowej ani z zapisów ksiąg wieczystych; naruszenie art. 105 kpa poprzez brak umorzenia postępowania. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano zarzuty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo wskazano, iż w decyzji podziałowej nie wskazano, aby własność przedmiotowych nieruchomości przeszła na Gminę. Co więcej, również w Księdze Wieczystej jako właściciele przedmiotowej nieruchomości wskazani są E. i H. L.. Pozwala to przyjąć, że nie doszło do przeniesienia własności, a więc brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania. Podniesiono, że okoliczność korzystania z nieruchomości przez nieograniczoną ilość użytkowników nie może być uznana za faktyczne wywłaszczenie, albowiem taki sposób korzystania nie jest zgodny z przeznaczeniem tych nieruchomości w planie miejscowym i nie został zainicjowany przez Gminę. Wskazano, że gdyby organ właściwie zanalizował stan faktyczny sprawy, powinien był uznać, że skoro w istocie nieruchomość nie służy potrzebom jej właściciela, może on ewentualnie wystąpić do Gminy z roszczeniem o nabycie tej nieruchomości. Zdaniem skarżącej w toku postepowania w żaden sposób nie udowodniono publicznego charakteru dróg określonych w planie miejscowym jako wewnętrzne. Organ w tym zakresie przyjął założenie całkowicie dowolne, co narusza zasadę oceny dowodów z art. 80 kpa. Podkreślono, że podstawą ustalenia, ze nieruchomości przeszły na własność Gminy winna być analiza zapisów w odpowiedniej księdze wieczystej bowiem ustaleniu prawidłowego stanu faktycznego w sprawie służyć ma m.in. obowiązek nałożony na jednostki samorządu terytorialnego w art. 98 ust. 2 u.g.n. W ocenie Gminy brak jest podstaw do stosowania tego przepisu skoro do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło. Opieranie się na treści księgi wieczystej jest obowiązkowe i nie ma znaczenia okoliczność, że wpis miałby w tym przypadku charakter jedynie deklaratoryjny. W konsekwencji niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie i w konsekwencji błędna jego subsumpcja doprowadziły do wydania decyzji merytorycznej, podczas gdy w sprawie istniały przesłanki do umorzenia postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że decyzja podziałowa nie została oparta na przepisie art. 98 u.g.n., zatem nie ma podstaw do uznania, że jakiekolwiek nieruchomości przeszły na własność Gminy. Organ błędnie uznał, że o charakterze drogi w pierwszej kolejności winna decydować jej funkcjonalność, nie zaś administracyjne przyporządkowanie do odpowiedniej kategorii. Takie stanowisko zdaniem skarżącej jest całkowicie niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów, co uzasadnia twierdzenie, że doszło w tym przypadku do rażącego naruszenia prawa, w tym norm konstytucyjnych stanowiących o możliwości wywłaszczenia. Podkreślono, że zakładając racjonalność ustawodawcy nie można przyjąć, że pojęcia "dróg publicznych" użyte w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. i w art. 1 ustawy o drogach publicznych nie są tożsame. Skoro w niniejszej sprawie przedmiotowe drogi nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, nie zostały spełnione przesłanki pozwalające za takie je uznać. Niezależnie od powyższego użytkowanie przez nieograniczoną liczbę użytkowników winno odbywać się zgodnie z przeznaczeniem drogi, tymczasem przeznaczeniem przedmiotowych dróg nie jest w tym przypadku możliwość korzystania z nich przez nieograniczoną liczbę użytkowników. W planie miejscowym zostały one wyraźnie oznaczone jako drogi dojazdowe wewnętrzne. Ich funkcje i przeznaczenie należy zatem oceniać zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych. Drogi wewnętrzne są w tym przypadku wykorzystywane jako drogi głównie przez właścicieli nieruchomości i ich rodzinę. Podkreślono, że skoro plan miejscowy nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania. Przedmiotowe nieruchomości nadal są własnością Państwa L., podlegają obrotowi cywilnoprawnemu i to reżim cywilnoprawny jest właściwy dla regulacji jej statusu prawnego.

Zdaniem skarżącej Gminy organ nie dokonał w sposób prawidłowy oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania i jego formalnej prawidłowości. W tym zakresie zarzucono, że organ ograniczył się do uzyskanych od rzeczoznawcy wyjaśnień. Podkreślono, że prawidłowa ocena operatu winna skutkować uznaniem, że nieruchomości powinny zostać wycenione osobno, z uwzględnieniem ich powierzchni i cech szczegółowych każdej z nich, a dobór transakcji nieruchomościami podobnymi winien uwzględniać odrębności każdej z analizowanych nieruchomości. Rzeczoznawca błędnie przyjęła do badania grunty o większej powierzchni uznając, że analiza transakcji gruntami drogowymi wskazuje na małą zależność między wielkością gruntów a ich ceną jednostkową w zakresie gruntów do 1000m2. Skoro przedmiotem wyceny były nieruchomości o zróżnicowanej powierzchni, rzeczoznawca powinna uwzględnić tę okoliczność i dobrać transakcje gruntami o powierzchni podobnej do każdej z wycenianych nieruchomości. Podniesiono, że rzeczoznawca nie wyjaśniła, dlaczego uznała, że przedmiotowe grunty tworzą jedną całość i nie powinny być wyceniane oddzielnie.

Od skargi uiszczono wpis w wysokości (...) zł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Marginalnie podniesiono, że Gmina uiściła wpis od skargi w zawyżonej wysokości, co w przypadku uwzględnienia skargi mogłoby skutkować nałożeniem na organ obowiązku zwrotu kosztów sądowych uwzględniających taka nieprawidłową wysokość wpisu. Odwołując się do linii orzecznictwa kształtującej się na tle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09 Wojewoda podniósł, że odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stanowią w istocie jeden ze składników wywłaszczenia, stad wpis od skargi winien wynosić 200 zł, zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Na rozprawie sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w dniu 28 września 2012 r. pełnomocnik Gminy podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodatkowo wskazując, że w konsekwencji wydania decyzji o odszkodowaniu dochodzi do absurdalnej sytuacji, gdy gmina wypłaca odszkodowanie, a grunt nadal pozostaje we władaniu Państwa L. Wójt Gminy R. dodał, że tylko (...) i ulica (...) są drogami publicznymi, pozostałe drogi zgodnie z planem miejscowym mają charakter dróg wewnętrznych i stanowią drogi dojazdowe do wydzielonych działek budowlanych, a także służą wyłącznie właścicielom tych działek. Podkreślił, że małżonkowie L. na etapie prac planistycznych nie zgłaszali zastrzeżeń odnośnie takiego charakteru tych dróg. Wskazał, że przedmiotowy obszar znajduje się na rubieżach gminy i w świetle planu na tym terenie nie zostały zlokalizowane żadne budynki o charakterze usługowym. Podał, że Państwo L. nadal uważają się za właścicieli tego gruntu i sprzeciwiają się budowie urządzeń pod spornymi drogami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. W ramach tej kontroli Sąd ocenia, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił stan faktyczny, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i czy prawidłowo zastosował właściwe normy prawne. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż przyjmując skargę do rozpatrzenia Sąd uznał za prawidłowe uiszczenie przez stronę skarżącą wpisu sądowego od skargi w wysokości wynikającej z § 2 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.). Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, iż na tle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 14/09 również odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stanowią w istocie jeden ze składników wywłaszczenia, stąd wpis od skargi winien zostać opłacony zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 5 ww. rozporządzenia, w wysokości 200 zł. W powołanej uchwale NSA uznał, że w decyzji wywłaszczeniowej kwestia odszkodowania stanowi element wtórny w stosunku do samego wywłaszczenia; zasadniczym przedmiotem zaskarżonej decyzji jest bowiem pozbawienie prawa własności nieruchomości, a nie należność pieniężna w rozumieniu przepisów art. 216 i 231 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem w przypadku ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. organ administracji nie orzeka o przejściu własności nieruchomości na rzecz podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania, zatem nie można uznać, że rozstrzygnięcie o ustaleniu odszkodowania jest elementem wtórnym. Skoro postępowanie jest prowadzone w przedmiocie ustalenia odszkodowania, to należny jest wpis stosunkowy, określony w § 1 powołanego rozporządzenia w sprawie wysokości wpisu.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ze skargi na decyzję wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną w pierwszej kolejności przytoczyć należy przepis art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały w tym przypadku wydane (2006 r.). Zgodnie z powołanym przepisem działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzieleniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela.

Materialnoprawną podstawę wydanej w przedmiotowej sprawie decyzji o ustaleniu odszkodowania stanowi z kolei art. 98 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. W myśl powołanych przepisów odjęcie własności nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. może nastąpić jedynie za odszkodowaniem, w myśl wyrażonej w Konstytucji RP zasadzie dokonywania wywłaszczenia tylko za słusznym odszkodowaniem. Odszkodowanie jest bowiem ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc za nią rekompensatę. Dla ustalenia sytuacji, w których przysługuje odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi należy również odwołać się do art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, który wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności (Dz. U. nr 36 poz.175). Przepis ten stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z powołanego przepisu wynikają trzy zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia. Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa międzynarodowego w aspekcie art. 98 ust. 3 u.g.n. powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Orzeczenie to stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładni pojęcia "drogi publicznej" jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku ETS z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D. Sześciło, Samorząd terytorialny 2008 Nr 5).

Zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n. dla prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną niezbędne jest: istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek właściciela nieruchomości, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855, wyrok WSA w Kielcach z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przepisów u.g.n. wynika ponadto, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 oraz w trybie art. 95 ust. 1. w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej.

W tym miejscu należy wskazać, że definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71 poz. 838 ze zm.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 781/08, Lex nr 523879).

Rozpatrzenie przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności nakazuje odnieść się do tych zarzutów skargi, które kwestionują uznanie przez orzekające w sprawie organy administracji, iż materialnoprawną podstawę decyzji o ustaleniu odszkodowania za grunt przejęty pod drogę mógł stanowić przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Gmina R. podniosła, że decyzja podziałowa nie została oparta na przepisie art. 98 u.g.n., zatem nie ma podstaw do uznania, że jakiekolwiek nieruchomości przeszły na własność Gminy, o czym świadczy brak wpisu w księgach wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem ustalenie, czy przedmiotowe działki przeszły z mocy prawa na własność gminy.

Odnosząc się do tej argumentacji wskazać należy, iż wprawdzie w wydanych odnośnie przedmiotowych nieruchomości decyzjach podziałowych, a w szczególności w decyzji z dnia (...) stycznia 2006r nr (...) (podział działek nr (...) i (...)), nie ma wskazania jako podstawy prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n., to jednak ten brak nie może przesądzać braku możliwości uznania, że podziału dokonano z przeznaczeniem spornych działek pod drogę publiczną. Zaznaczyć przy tym należy, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, Lex nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 707/09, Lex 606740; wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 728/07, Lex nr 355435). W tym znaczeniu decyzja podziałowa wprost nie stanowi o przejściu własności nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. Wpis prawa własności ma w takim przypadku charakter deklaratoryjny, na co zasadnie zwróciły uwagę rozpatrujące sprawę organy administracji. Istotny natomiast jest skutek decyzji podziałowej, którego ustalenie wymaga przeanalizowania jej treści. Na tym etapie konieczne jest odniesienie treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W decyzjach podziałowych dotyczących przedmiotowych nieruchomości powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej. Działka gruntu oznaczona geodezyjnie numerem (...) została przeznaczona pod poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej symbolem 12 KD, tj. poszerzenie istniejącej ul. (...)j. Działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami (...) i (...) zostały przeznaczone pod poszerzenie drogi lokalnej oznaczonej symbolem 11 KD, tj. poszerzenie istniejącej ul. (...). Natomiast dla działek o numerach ewidencyjnych (...), (...) i (...) zapisano w planie przeznaczenie jako ulica dojazdowa wewnętrzna, oznaczoną symbolem 13 KDW. Według aktualnej numeracji, uwzględnionej w decyzji Starosty, pod poszerzenie istniejących dróg lokalnych: ul. (...) (działka nr (...)) i ul. (...) (działki nr (...) i (...)). Działki gruntu oznaczone geodezyjnie numerami (...) i (...) stanowią przedłużenie ul. (...), zlokalizowanej na działce gruntu oznaczonej geodezyjnie numerem (...), oraz przedłużenie ul. (...), stanowiących własność Gminy R.

Plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) i jako przepis prawa podlega interpretacji. Interpretacja zapisów przedmiotowego planu w oparciu wyłącznie o jego treść wskazuje, iż ul. (...) (12 KD) i (...) (11 KDL) stanowią drogi lokalne, pozostałe drogi na obszarze objętym planem oznaczone zostały symbolem KDw – drogi dojazdowe wewnętrzne. W tym miejscu wskazać należy, iż w przepisach prawa polskiego przewidziana jest, co do zasady, możliwość istnienia dróg wewnętrznych. Jednocześnie przepisy u.g.n. nie zawierają podstawy do nadania działce, nieprzewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną (gminną), charakteru drogi publicznej (gminnej). Zważyć także należy, iż celem normy art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Brak jest bowiem racjonalnych podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi niewątpliwie pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek. Co istotne, może być ono także warunkiem dokonania podziału – zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co przewidziano w art. 99 u.g.n. i co zastrzeżono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzjach podziałowych, wydanych w odniesieniu do nieruchomości wnioskodawców w zgodzie z tym planem. Zdaniem Sądu okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem kwestie zapewnienia służebności drogowej są badane na etapie zawierania umów sprzedaży poszczególnych działek oraz dokonywania odpowiednich wpisów w księdze wieczystej założonej dla takiej sprzedanej działki.

Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy podstawowe znaczenie ma przeprowadzona przez Sąd analiza materiału dowodowego sprawy - załączonych do akt administracyjnych sprawy map. Wynik tej analizy nakazuje uznać za prawidłowe stanowisko organów obu instancji, iż w wyniku wydzielenia działek objętych wnioskiem o ustalenie odszkodowania, a przeznaczonych pod drogi, powstał układ komunikacyjny o charakterze ogólnodostępnym, publicznym, co w konsekwencji pozwoliło dokonać wykładni przepisów planu miejscowego przyjętego dla przedmiotowego obszaru. Wskazać należy, iż stanowiący punkt odniesienia plan miejscowy uchwalony został dla obszaru o powierzchni 5 ha, a przyjęte w nim rozwiązania są zgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy R. (tekst dostępny na stronach internetowych BIP Urzędu Gminy R. ), które przewiduje dla obszaru tych nieruchomości zabudowę mieszkaniową – jednorodzinną, wraz z siecią dróg służących ich obsłudze. Nadto należy mieć na uwadze, iż na etapie wydawania decyzji podziałowych nieruchomości wnioskodawców, w obrocie prawnym pozostawały decyzje podziałowe wydane dla sąsiedniego obszaru – położonego za nieruchomościami Państwa L. – patrząc od strony ulicy (...)j. Na obszarze tym wydzielonych zostało ponad 100 działek pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, tworzących zwarte osiedle, wydzielono również działkę nr (...) stanowiącą drogę – ul (...) oraz działkę stanowiącą ul. (...). Przyjęte w wyniku podziałów nieruchomości wnioskodawców rozwiązania komunikacyjne umożliwiają bezpośredni dostęp do ulicy (...) osobom dojeżdżającym do budynków zrealizowanych poza obszarem nieruchomości wnioskodawców. Jak wynika z analizy map załączonych do akt sprawy, łącznie obszar obu osiedli obejmować będzie powierzchnię ok. 10 ha i zostanie na nim zlokalizowane znacznie ponad 100 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zapisy wskazanego Studium przewidują przeznaczanie kolejnych nieruchomości w K., dotąd użytkowane rolniczo, pod zabudowę mieszkaniową. Z informacji zamieszczonych w BIP Urzędu Gminy R. wynika, że pracami planistycznymi objęto również sąsiednie nieruchomości – stanowiące własność Gminy R. tj. działki nr geod. (...) i (...), bezpośrednio przylegające do ul. (...). W opinii Sądu realizowana przez władze Gminy R. od lat polityka planistyczna nakazuje odpowiednio interpretować zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do którego odwołują się wydane w odniesieniu do przedmiotowego obszaru decyzje podziałowe. Nie można bowiem wywodzić, jak czyni to skarżąca Gmina, że objęte zaskarżonymi decyzjami nieruchomości, które wydzielone zostały w oparciu o zapisy tego planu z przeznaczeniem na drogi dojazdowe wewnętrzne oraz na poszerzenie dróg lokalnych, nie mają charakteru dróg publicznych. W sytuacji, gdy podział nieruchomości wnioskodawców wpisuje się w konsekwentnie realizowaną politykę przestrzenną gminy, która przeznacza obszary o dużej powierzchni pod urządzenie osiedli mieszkaniowych, nie można uznać, że drogi, poprzez które zapewniony zostaje dostęp do tak znacznej liczby działek, a które stanowią przedłużenie już istniejących odcinków dróg będących własnością Gminy R. (kwestia, w jakich okolicznościach Gmina nabyła własność tych działek nie ma w tym przypadku znaczenia), nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Podkreślenia wymaga, że żądanie ustalenia odszkodowania obejmowało w tym przypadku: działkę przeznaczoną (i wydzieloną) pod poszerzenie ulicy (...), która stanowi część drogi łączącej K. z M. (co wynika z mapy ewidencyjnej – k. nr 74 akt administracyjnych organu I instancji) i jest drogą asfaltową; działkę przeznaczoną pod poszerzenie ul. (...), która ma charakter zbiorczy - zapewnia dostęp do ulicy (...) działek na terenie osiedla budowanego za nieruchomościami wnioskodawców; działek przeznaczonych pod drogi, a stanowiących przedłużenie ulic (...) i (...) oraz tych odcinków dróg dojazdowych, które łączą ulice (...) i (...) w ramach utworzonego w ten sposób układu komunikacyjnego. W ocenie Sądu, w opisanych powyżej uwarunkowaniach, wymienione drogi pomimo, iż plan miejscowy wprost nie nadaje im takiego statusu, są drogami publicznymi – gminnymi. Drogi te nie mają na celu obsługi komunikacyjnej wyłącznie działek właścicieli nieruchomości powstałych w wyniku dokonywanego podziału nieruchomości wnioskodawców, ale są drogami powszechnie dostępnymi. Przesądza o tym przyjęty układ komunikacyjny dla obszaru obejmującego nie tylko nieruchomości podzielone na wniosek E. i H. L., ale również dla obszaru powstającego w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla mieszkaniowego. W świetle powołanego wyroku ETS w spr. Bugajny i inni, w sytuacji, gdy teren pozostaje otwarty dla innych uczestników ruchu, nie można mówić o charakterze wewnętrznym dróg, także w potocznym tego słowa znaczeniu. Zatem ustalenie odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., na mocy uprawnienia wynikającego dla organu I instancji z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., było w tym przypadku uzasadnione. Skoro charakter spornych działek nie budzi wątpliwości, odmowa wypłaty odszkodowania naruszałaby powołany powyżej art. 1 Pierwszy Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ratyfikowanego przez Polskę dnia 10 października 1994. Konwencja jest ratyfikowaną umową międzynarodową, podlega stosowaniu wprost oraz ma pierwszeństwo przed ustawą. Na podstawie art. 91 ust. 3 Konstytucji RP ustanawiającego pierwszeństwo prawa stanowionego przez organizację międzynarodową, w przypadku kolizji z ustawami od daty przystąpienia Polski do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe Unii obowiązuje także w Polsce i powinno być stosowane bezpośrednio przez organy polskiej władzy publicznej. Prawo wspólnotowe spełnia więc funkcję nadrzędną nad ustawodawstwem krajowym. W dniu 16 kwietnia 2003 r. Rzeczpospolita Polska podpisała z Państwami Członkowskimi Unii Europejskiej Traktat o przystąpieniu do Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 864 z 2004r.). Stosowanie do art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia, stanowiącego część Traktatu od dania przystąpienia do Unii Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Od dnia 01 maja 2004 r. normy prawa wspólnotowego stały się częścią polskiego porządku prawnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w § 3 planu miejscowego dla przedmiotowego obszaru określono parametry dróg przewidzianych do wydzielenia i realizacji. Określone w planie miejscowym drogi mają spełniać parametry klas dróg określonych w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Warunki techniczne określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 z późn. zm.). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w celu określenia wymagań technicznych i użytkowych wprowadza się następujące klasy dróg: autostrady, oznaczone dalej symbolem "A", ekspresowe, oznaczone dalej symbolem "S", główne ruchu przyspieszonego, oznaczone dalej symbolem "GP", główne, oznaczone dalej symbolem "G", zbiorcze, oznaczone dalej symbolem "Z", lokalne, oznaczone dalej symbolem "L", dojazdowe, oznaczone dalej symbolem "D". Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe - klasy A, S, GP i wyjątkowo klasy G, drogi wojewódzkie - klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP, drogi powiatowe - klasy G, Z i wyjątkowo klasy L, drogi gminne - klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Z powyższego jak i wyżej przywołanej regulacji prawnej wynika, iż przyjęte w omawianym planie miejscowym oznaczenia dróg KDL, KD, KDw nie wykluczają możliwości uznania za drogi publiczne – gminne, nieruchomości wydzielonych pod drogi odpowiadające klasie dróg lokalnych i dojazdowych wewnętrznych. Przyjęte w planie w tym zakresie rozwiązania pozwalają uznać, że na etapie prac planistycznych i uchwalania planu uznano zasadność funkcjonowania na przedmiotowym obszarze dróg o charakterze dróg publicznych.

Zatem, w opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, możliwość skorzystania z argumentacji użytej przez Trybunał jest w omawianym przypadku uzasadniona. Tym samym rozpatrujące sprawę organy zasadnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, opierając się na argumentacji wynikającej z wyroku ETS z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

Podzielając stanowisko o konieczności ustalenia odszkodowania w rozpatrywanym przypadku Sąd w istocie wydaje wyrok zakresowy, uznając zasadność ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. w zakresie treści normatywnej pominiętej w tym przepisie, tj. w zakresie, w jakim przepis ten nie uwzględnia możliwości przyznania odszkodowania za działki, które choć przeznaczone pod drogi służące ogółowi mieszkańców, nie zostały przewidziane w planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi gminne – publiczne (por. Jacek Chlebny "Ochrona własności w sprawach administracyjnych na podstawie EKPCz" Europejski Przegląd Sądowy wrzesień 2008).

W tych okolicznościach nie sposób również podzielić zarzutu skargi, iż w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi, a dotyczących wysokości ustalonego odszkodowania. Zdaniem Sądu organy obu instancji przeprowadziły ocenę operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalono ostatecznie wysokość odszkodowania, oraz dały temu wyraz w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem Sądu operat sporządzony został prawidłowo pod względem formalnoprawnym, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym na dzień jego sporządzenia, jak również z uwzględnieniem standardów zawodowych. W tych okolicznościach przedmiotowy operat uznać należało za kompletny i przydatny dla celu, dla jakiego został sporządzony. Zaznaczenia wymaga, że strona skarżąca nie przedstawiła dowodów, na podstawie, których można by kwestionować rzetelność operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. Wątpliwości wskazane przez skarżącą Gminę w odwołaniu oraz pismach skierowanych do organu I instancji na etapie postępowania zostały przez rzeczoznawcę w sposób przekonujący omówione i wyjaśnione. W tych okolicznościach Sąd zobowiązany był jedynie zbadać, czy biegły sporządzający ten operat działał zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami prawa (czy dane wzięte do obliczeń i zastosowane metody obliczenia były dozwolone przez obowiązujące przepisy prawa). W toku postępowania administracyjnego biegła wyjaśniła jakimi kryteriami kierowała się dokonując doboru porównywanych nieruchomości, wskazując przy tym na konieczność potraktowania wycenianych nieruchomości łącznie - jako jednej. Biegła przyjęła, że przemawiają za tym charakter i położenie działek wycenianych, tworzących zwartą, funkcjonalną całość zarówno przed, jak i po podziale. W piśmie z dnia (...) stycznia 2012 r. biegła wyjaśniła, iż przedmiotowe działki drogowe tworzą zwartą, funkcjonującą wspólnie całość i obsługują łącznie pole inwestycyjne. Sąd nie znalazł podstaw, aby założenie to zakwestionować, tym bardziej, że biegła wyjaśniła, iż na dwanaście transakcji przyjętych do porównań (z okresu trzech lat poprzedzających datę wyceny), osiem złożonych było z więcej niż jednej działki gruntu wydzielonych ewidencyjnie, tworzących całość komunikacyjną, a tym samym zostało zachowane kryterium podobieństwa. Na podstawie analizy rynku nieruchomości rzeczoznawca określiła cechy najbardziej wpływające na cenę nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi oraz wyznaczyła ich wagi, co następnie uwzględniła w procesie wyceny. Ustalona w wyniku przeprowadzenia analizy transakcji nieruchomościami wartość 1 m2 gruntu przy zastosowaniu współczynników korygujących została określona na poziomie (...) zł i kwota ta stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania.

Odnosząc się do kwestii wykazu transakcji nieruchomości wskazanych przez pełnomocnika Gminy R. w piśmie z dnia (...) grudnia 2011 r. biegła wyjaśniła, że wykaz ten ma charakter wybiórczy i tendencyjny ponieważ w tych samych lokalizacjach zaistniały transakcje o cenach znacznie wyższych niż wymienione. Z treści operatu wynika, że rzeczoznawca wzięła pod uwagę te transakcje, które dotyczyły nieruchomości o podobnym przeznaczeniu, uzbrojeniu i podobnej wielkości. Różnice w zakresie położenia, uzbrojenia i wielkości biegła skorygowała przy pomocy stosownych wskaźników. Co do zasady, w każdym operacie szacunkowym, w którym zastosowano podejście porównawcze, porównywane nieruchomości w mniejszym lub w większym stopniu będą się różniły. Zadaniem autora operatu szacunkowego jest natomiast przekonujące wyjaśnienie kryteriów porównywanych nieruchomości oraz wykazanie, że ujęto w operacie możliwie najbardziej podobne do siebie nieruchomości. W niniejszym postępowaniu wymogi te, w opinii Sądu, zostały spełnione, a zawarte w operacie szacunkowym i pismach uzupełniających wyjaśnienia biegłej, są logiczne i przekonujące. Okoliczność tą organy obu instancji rozważyły, a swoje stanowisko uzasadniły w uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji.

Stwierdziwszy zatem, że operat ten został sporządzony zgodnie z prawem, Sąd nie mógł zakwestionować znajdujących się w nich ustaleń, bo te wymagają wiedzy fachowej, której sąd administracyjny nie posiada (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 1186/09).

W świetle powyższego nie można podzielić stanowiska strony skarżącej o naruszeniu przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Nie można również podzielić stanowiska strony skarżącej o uchybieniu przepisom postępowania. W opinii Sądu swobodnej ocenie stanu faktycznego sprawy i wyjaśnieniu przesłanek, jakimi kierowały się organy wydając decyzje w niniejszej sprawie nie można postawić zarzutu dowolności. Jako dowolne, bowiem należy traktować ustalenia faktyczne nie znajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym. Zarzut dowolności wykluczają natomiast – jak ma to miejsce w okolicznościach rozpoznawanej sprawy - ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego, zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa).

Jednocześnie dowód z tej opinii rzeczoznawcy majątkowego dopuszczony został z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 kpa.

Reasumując, rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że sprawa została należycie rozpatrzona, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności, które uzasadniałyby uchylenie wydanych w sprawie decyzji.

Z wymienionych przyczyn i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) Sąd skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.