VII SA/Wa 1892/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-09-30	
Data wpływu	2021-09-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 256; art. 138 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. C. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) - po rozpatrzeniu odwołań W. D., A. Z.- W. i I. N.-Z. od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], ustalającej na wniosek A. C. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu (budynku mieszkalnego) jednorodzinnego przy ul. [...] na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] w [...] - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] organ I instancji ustalił na wniosek A. C. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] na dz. ew. nr [...]. Od ww. decyzji odwołała się W. D., współużytkownik wieczysty działki ew. nr [...] obr. [...] (droga wewnętrzna granicząca bezpośrednio z terenem inwestycji). Wskazała, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zasadą tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż przewidziana w decyzji linia zabudowy została ustalona wzdłuż granicy z działką nr [...] (droga wewnętrzna) z oknami i wejściem do domu od tej działki, gdzie parkują samochody współużytkowników wieczystych tej drogi wewnętrznej. Ponadto wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony nieprawidłowo na 42%, z uwzględnieniem wskaźnika zabudowy jednej z działek 69%, której powierzchnia została zawyżona (do wyliczenia powierzchni zabudowanej została przyjęta część ogrodu, która nie jest powierzchnią zabudowaną, tylko otoczona jest murkiem, częściowo zadaszona z przeszklonym otworem oraz strefa otwarta, przy czym pomiędzy oboma strefami jest przejście, a po wyłączeniu powierzchni ogrodu otoczonej murkiem powierzchnia zabudowy nie przekracza 45%). Zdaniem strony odwołującej się na podobnych zasadach organ zawyżył wskaźniki dla innych nieruchomości (53%, 51%, 31%, 29% oraz 29%) oznaczonych na mapie zasadniczej, które mają dwustrefowy ogród. Podniesiono, że przyjęcie wskaźnika zabudowy zgodnie z zaskarżoną decyzją faktycznie pozbawia możliwości utworzenia ogrodu na nieruchomości, przez co burzy harmonijną całość osiedla oraz nie zapewnia ładu przestrzennego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] Kolegium uchyliło ww. decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło m.in., że co do wskazanego jako wadliwy sposobu obliczenia średniego wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki, w tym na podstawie wadliwie ustalonych wskaźników dla poszczególnych działek w obszarze analizowanym, powinien się wypowiedzieć zarówno architekt, który sporządził analizę tzw. urbanistyczną, jak i organ I instancji, gdyż na podstawie załączonej analizy i decyzji nie sposób ocenić, czy faktycznie ww. wskaźniki zostały ustalone zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), a także zgodnie z polską normą PN-ISO 9836:1997.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] organ I instancji ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie zmieniając w uzasadnieniu swojej poprzedniej argumentacji.

Od ww. decyzji wpłynęły odwołania W. D., A. Z.- W. i I. N.-Z. Strony podniosły zarzut naruszenia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ze względu na naruszenie istniejącego układu urbanistycznego, gdyż decyzja ustala warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego, a w sąsiedztwie istnieje zabudowa w postaci bliźniaczych domów jednorodzinnych, a także ze względu na lokalizację linii zabudowy wzdłuż granicy z działką nr [...], a przede wszystkim ze względu na błędne ustalenie wskaźników powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek znajdujących się w obszarze analizowanym (w tym zakresie strony podniosły argumentację tożsamą z odwołaniem od poprzedniej decyzji uchylonej przez SKO w [...]).

Odwołujące się zarzuciły ponadto, że:

- niezgodne ze stanem faktycznym jest stanowisko organu, że po obu stronach działki [...] znajdują się sieci gazowe - sieć gazowa jest zlokalizowana tylko po prawej stronie tej działki,

- organ orzekł ponad żądanie wniosku, w zakresie, w jakim przewidział dla przedmiotowego budynku jedną kondygnację podziemną (a kondygnacje podziemne nie występują w zabudowie w obszarze analizowanym),

- powinny być zapewnione 3, a nie 2, miejsca postojowe na terenie inwestycji,

- zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieaktualną mapę zasadniczą stanowiącą załącznik do decyzji.

Kolegium rozpoznając odwołania wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "mapa, w oparciu o którą sporządza się analizę w celu ustalenia warunków zabudowy dla nowopowstałych obiektów, powinna być aktualna. Winna ona odzwierciedlać aktualny w chwili prowadzenia przez organ postępowania stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym, w szczególności ich sposób zabudowy i zagospodarowania" (np. wyrok WSA w Poznaniu z 16 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Po 368/07).

Kolegium podniosło, że w rozpoznawanej sprawie mapa załączona do decyzji (załącznik nr 1) i mapa stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej (stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji) są z dnia [...] sierpnia 2019 r. (data wykonania kopii), a więc nie są aktualne na dzień wydania zaskarżonej decyzji z [...] maja 2021 r.

Organ wskazał też, że strony odwołujące się przedstawiły dla działek nr ew. [...] (ul [...]) i nr [...] (ul. [...]) "Wykazy zmian ewidencyjnych budynku" z dnia [...] kwietnia 2021 r. (podpisane przez geodetę), z których wynika, że wielkość powierzchni zabudowy na tych działkach zmieniła się, a więc przyjęte w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji wskaźniki zabudowy są nieprawidłowe. Ponadto wskazano w odwołaniach, że zawyżony został również wskaźnik zabudowy (69%) dla działki ew. nr [...] (argumentacja jak w odwołaniu od poprzedniej decyzji), tym samym - zdaniem odwołujących się - zawyżony został wskaźnik dla wnioskowanej zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że ani w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji, ani w uzasadnieniu decyzji, nie odniesiono się do ww. wskaźników, pomimo wskazania w decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2020 r. sygn. [...]. Zdaniem organu odwoławczego sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w oparciu o analizę opartą o aktualną mapę zasadniczą i w oparciu o aktualne dane dotyczące powierzchni zabudowy na poszczególnych działkach w obszarze analizowanym.

Ponadto zdaniem Kolegium organ I instancji istotnie orzekł ponad żądanie wniosku ustalając warunki zabudowy dla budynku z jedną kondygnacją podziemną, również ta kwestia wymaga wyjaśnienia i uzyskania stanowiska strony.

W ocenie organu odwoławczego w celu wyjaśnienia wskazanych kwestii konieczne jest ponowne uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołań organ wskazał, że kwestia liczby miejsc parkingowych nie jest przesądzona w obowiązujących przepisach. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy) i jako takie nie może stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnych.

A. C. wniósł sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. zarzucając:

1. naruszenie prawa procesowego, tj.

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uchylenie w całości decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2021 r. oraz uznanie, iż postępowanie przed organem I instancji posiada wady kwalifikowane jako istotne braki w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, podczas gdy organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpujące postępowanie wyjaśniające, a powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego;

- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, wystarczającego w okolicznościach niniejszej sprawy do wydania decyzji merytorycznej;

- art. 136 w zw. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku polegających na dołączeniu aktualnej mapy zasadniczej, w sytuacji gdy organ odwoławczy rzeczywiście potwierdziłby, że mapa jest nieaktualna;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od obowiązku organu odwoławczego w zakresie pełnego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

2. naruszenie prawa materialnego tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż w sprawie nie wystąpiły wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

- art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ustawy poprzez uznanie, że mapa załączona do decyzji organu I instancji i mapa stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej opatrzone są datą 27 sierpnia 2019 r. (data wykonania kopii), a więc nie są aktualne;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 r. nr 164, poz. 1588) poprzez błędne przyjęcie, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W oparciu o powyższe zarzuty A. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Uzasadniając ww. zarzuty wskazano w sprzeciwie, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i jest możliwe wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., braki dowodowe postępowania pierwszej instancji nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero w razie bezspornego wykazania, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. prowadziłoby w istocie do konieczności zastąpienia w całości organu pierwszej instancji, albo przeprowadzenia po raz pierwszy postępowania dowodowego w znacznej części, zastosowanie kompetencji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. może być uznane za uzasadnione.

Zdaniem A. C. organ II instancji naruszył w sposób bezpośredni art. 138 § 2 k.p.a. Z zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten stwierdził kilka uchybień, które w jego ocenie podlegać powinny ponownemu badaniu (ustaleniu), podczas gdy wszystkie te powody, pomijając ocenę ich merytorycznej trafności, mogły być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 k.p.a.

W ocenie skarżącego brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania jednego parametru w decyzji o warunkach zabudowy, tj. wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który już dwukrotnie był szczegółowo analizowany. Tym bardziej uzupełnienie postępowania o nową mapę, o ile w ogóle uznać ten zarzut za zasadny, nie wymagało uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Odnosząc się do zarzutu oparcia rozstrzygnięcia organu I instancji o nieaktualną mapę zasadniczą wskazano w sprzeciwie, że co do zasady materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, jednakże ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia, nie określają pojęcia "aktualna mapa", jak również w żaden inny sposób nie wskazują, w jakim okresie mapa zasadnicza zachowuje swoją aktualność. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia organ przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, na obszarze analizowanym. Mapa zasadnicza wymagana jest zatem do ustalenia granic terenu - określonego fragmentu zagospodarowanej przestrzeni, zaś przedmiotem samej analizy jest określony obszar. Ponadto analizę urbanistyczną przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz na obszarze wyznaczonym na przedmiotowej mapie, a szereg danych dotyczących zabudowy uwidocznionej na takiej mapie organ ustala na podstawie innych dostępnych danych (jak chociażby w zakresie rodzaju zabudowy, wysokości, formy bryły i kształtu dachu). Według wyroku WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2019 r. sygn. II SA/Po 542/19 "skoro zgodność przedmiotowej mapy zasadniczej z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego została potwierdzona przez uprawniony organ geodezyjno-kartograficzny, a jej skala zgodna jest z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to brak było podstaw do odmowy jej użycia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy".

Zdaniem skarżącego skoro obowiązujące przepisy nie wprowadzają okresu ważności mapy zasadniczej, ani nie powierzają żadnemu podmiotowi kompetencji do ustalania okresu ważności takiej mapy, to oparcie stanowiska SKO o nieaktualności mapy jedynie na przywołaniu daty sporządzenia kopii mapy zasadniczej (27 sierpnia 2019 r.), było nieuprawnione. Kolegium w żaden sposób nie wykazało, czy i w jakim zakresie mapa zasadnicza stała się rzeczywiście nieaktualna. Upływ czasu nie stanowił sam w sobie podstawy do stwierdzenia, że mapa zasadnicza jest nieaktualna. Stanowisko o braku aktualności mapy zasadniczej należy uznać co najmniej za przedwczesne. Organ odwoławczy nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, nie wykazał tym samym, aby dane przyjęte do analizy na podstawie przedstawionej mapy były rzeczywiście nieaktualne, co mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji, o ile w ogóle potwierdziłby stan zdezaktualizowania się mapy, był uprawniony do uzupełnienia materiału dowodowego w powyższym zakresie. Ustawodawca zarówno na tle przepisów k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zastrzegł, aby dowód z analizy urbanistycznej (i stanowiącej jej załącznik mapy) mógł być przeprowadzony jedynie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Przyjmuje się, że przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz ocena wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania decyzji w sprawie in meriti (R.Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1291/19). Jeśli zatem SKO powzięło wątpliwości co do aktualności mapy zasadniczej, mogło w oparciu o art. 136 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. zobowiązać wnioskodawcę do przedłożenia nowej mapy zasadniczej, a nie zwracać sprawę do ponownego rozpoznania.

Skarżący podniósł, że jako drugi istotny argument przemawiający za uchyleniem decyzji organu I instancji SKO wskazało na błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek w analizowanym obszarze. Na dowód powyższego SKO powołało się na przedłożone przez odwołujące się I. N.-Z. i W. D. "wykazy zmian ewidencyjnych budynku" z 6 kwietnia 2021 r. (podpisane przez geodetę), z których wynika, że wielkość powierzchni zabudowy na działce nr ew. [...] zmieniła się ze 153 m2 na 132 m2, a na działce nr ew. [...] wielkość ta zmieniła się ze 131 m2 na 116 m2.

W sprzeciwie podkreślono, że powyższe dokumenty zostały wytworzone na zlecenie odwołujących się, przy czym zostały one przedłożone dopiero przy drugim odwołaniu. Ponadto wskazane okoliczności nie dotyczą aktualnych zmian, lecz raczej korekty ustalonych na podstawie stanu faktycznego z okresu budowy, tj. z 1988 r. Skarżący podniósł, że analiza przywołanych zmian ewidencyjnych prowadzi do wniosku, że wskaźnik powierzchni zabudowy tych dwóch działek zmniejszył się o ok. 15%, skoro zaś do analizy wzięto pod uwagę 17 działek, to zmiana rzędu 15% w odniesieniu do dwóch z nich nie ma istotnego wpływu na ustalenie średniego wskaźnika zabudowy dla całego analizowanego obszaru.

Jednocześnie podkreślono w sprzeciwie, że organ I instancji uwzględniając w całości wytyczne płynące z pierwszej decyzji kasatoryjnej, szczegółowo przeanalizował omawiany wskaźnik. Został on ustalony aż dla 17 nieruchomości w oparciu zarówno o wymienioną przez SKO polską normę PN-ISO 9836:1997, dowody w postaci dokumentacji fotograficznej, jak i dane z portalu mapowego Centralnej Bazy Ewidencji Gruntów, Budynków i Lokali. Ponowna poszerzona analiza wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, przeprowadzona zgodnie z wytycznymi SKO, wykazała, że wskaźnik ten jest nawet wyższy niż pierwotnie ustalony i wynosi nie 42 %, a 45%.

W odniesieniu do argumentu orzeczenia przez organ I instancji ponad żądanie wniosku, tj. poprzez ustalenie warunków zabudowy dla budynku z jedną kondygnacją podziemną, wskazano w sprzeciwie, że decyzja organu I instancji - jak wynika z jej sentencji - dotyczy warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu (budynku mieszkalnego) jednorodzinnego. Przedmiot decyzji w pełni odpowiada więc wnioskowi złożonemu przez A. C. Natomiast wskazanie w załączniku nr 2 do tej decyzji w punkcie 2. Charakterystyka planowanej inwestycji, że dopuszcza się dla przedmiotowej inwestycji realizację jednej kondygnacji podziemnej, nie ma wpływu na zgodność z prawem wydanego rozstrzygnięcia organu I instancji. Cechą charakterystyczną decyzji ustalającej warunki zabudowy jest wyznaczenie inwestorowi granic, w ramach których może poruszać się przy realizacji inwestycji, ale także wskazanie na możliwości wykorzystania danego terenu inwestycji w ramach obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem skarżącego z tego względu wskazanie na możliwość usytuowania w inwestycji jednej kondygnacji podziemnej nie powinno mieć znaczenia przy ocenie zgodności z prawem decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Ponadto możliwość usytuowania kondygnacji podziemnych nie ma żadnego wpływu na ład przestrzenny i nie może stanowić argumentacji do naruszenia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. W tym kontekście nieuzasadnione są zarzuty formułowane w odwołaniach, że w istniejących w sąsiedztwie inwestycjach nie ma kondygnacji podziemnych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2021 r. sygn. II SA/Gd 916/20 "wymagania tzw. dobrego sąsiedztwa nie można rozumieć w sposób, który całkowicie podporządkowuje projektowaną inwestycję zabudowie sąsiadującej, tj. wymaga od niej identycznej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Kontynuacja wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., pozostawia miejsce na różnorodność, a więc pewne odstępstwa, pod warunkiem zachowania harmonii ładu przestrzennego". Skarżący wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, dopiero organ architektoniczno-budowlany ustali szczegóły techniczne inwestycji, oceniając, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonego przedsięwzięcia.

Zdaniem skarżącego wszystkie wskazane przez SKO wątpliwości mogły zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez organ II instancji w niniejszej sprawie jest zatem w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że sprzeciw jest zasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest dokonanie oceny, czy w warunkach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. stwierdził, że została ona podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom w przyjętej w kodeksie konstrukcji postępowania odwoławczego, którego celem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej ograniczona jest więc tylko do sytuacji wyjątkowych i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca omawianego przepisu. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w ogóle nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że nie zostały wyjaśnione podstawowe okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć. W orzecznictwie wskazuje się, że przesłanką do wydania decyzji kasacyjnej nie jest odmienna ocena prawna dokonana przez organ odwoławczy, braki w uzasadnieniu zajętego przez organ I instancji stanowiska, czy też sytuacja, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym.

Wskazać przy tym należy, że przepis art. 138 § 2 należy odczytywać łącznie z art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Z powyższych przepisów wynika, że co do zasady organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie cytowanego wyżej art. 136 k.p.a.

Innymi słowy, kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie i w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, przeprowadza postępowanie wyjaśniające celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy i przekazania sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, postępowanie przed tym organem nie było bowiem dotknięte żadnymi brakami, których uzupełnienie wykraczałoby poza zakres uprawnień organu odwoławczego.

Tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana taka decyzja regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741) oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, który uzależnia wydanie takiej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie, w tym: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, określający tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Wykonanie takiej analizy, potocznie nazywanej analizą architektoniczno-urbanistyczną, czy urbanistyczną, ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie warunków zabudowy. Wyniki analizy, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Jednym z powodów uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji udzielającej A. C. warunków zabudowy było uznanie przez organ, że mapa załączona do decyzji i mapa stanowiąca załącznik do analizy urbanistycznej nie były aktualne na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2021 r.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących aktualności kopii mapy, na której organ wyznaczył obszar analizowany oraz na której sporządzono załącznik graficzny decyzji o warunkach zabudowy, zauważyć należy, iż kopia ta (z dnia 27 sierpnia 2019 r.) została wykonana z mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w skali 1:1000 (a więc zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). Mapa zasadnicza, jak wynika z § 3 ust. 1 i ust. 2 powołanego rozporządzenia i z art. 52 ustawy, wymagana jest do ustalenia granic terenu, "obszaru analizowanego", a więc określonego fragmentu przestrzeni. Materiałem służącym przeprowadzeniu analizy powinna być kopia aktualnej mapy zasadniczej, jednak zauważyć trzeba, że analizę przeprowadza się nie tylko na podstawie danych wynikających z takiej mapy, lecz informacje dotyczące zabudowy uwidocznionej na mapie organ ustala również na podstawie innych dostępnych materiałów (chociażby w zakresie odnoszącym się do funkcji zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu). Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy powinna być aktualna i odzwierciedlać obecny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tak długo pozostaje ona mapą aktualną (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1032/16). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie wykazało, aby mapa nie odzwierciedlała stanu faktycznego w dacie wydawania decyzji, co mogłoby mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zarzut dotyczący aktualności kopii mapy zasadniczej nie mógł zatem uzasadniać uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Podstawy do wydania decyzji kasacyjnej nie mógł stanowić również argument organu odwoławczego odnoszący się do kwestii określenia wskaźnika powierzchni zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ odwoławczy powołał się na przedstawione przez I. N.-Z. i W. D. "wykazy zmian ewidencyjnych budynku" z 6 kwietnia 2021 r. (podpisane przez geodetę), z których wynika, że wielkość powierzchni zabudowy na działce nr ew. [...] zmieniła się ze 153 m2 na 132 m2, a na działce nr ew. [...] wielkość ta zmieniła się ze 131 m2 na 116 m2, a także na zarzuty odwołujących się, wskazujące na zawyżenie wskaźnika powierzchni zabudowy (69%) dla działki ew. nr [...].

W ocenie Sądu nawet jeśli organ miał wątpliwości co do tego, czy przyjęte w analizie urbanistycznej wskaźniki powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek są prawidłowe i czy nie został zawyżony wskaźnik dla wnioskowanej zabudowy, kwestia ta nie wymagała ponownego przekazywania sprawy organowi pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy winien był zatem ocenić, czy korekta powierzchni zabudowy zrealizowanej w 1988 r. na dwóch działkach (nr [...] i nr [...]) mogła mieć istotny wpływ na ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla całego analizowanego obszaru, obejmującego łącznie 17 działek, a w konsekwencji na ustalenie wskaźnika dla wnioskowanej zabudowy. W ocenie Sądu również wyjaśnienie kwestii powierzchni zabudowy działki nr ew. [...] czy też innych działek i ewentualne ponowne wyliczenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla analizowanego obszaru oraz wyznaczenie wskaźnika dla wnioskowanej zabudowy nie wykraczało poza kompetencje organu odwoławczego, wynikające z art. 136 k.p.a.

Warto zwrócić uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym z żadnego przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i jakiejkolwiek innej ustawy, nie wynika wprost, by nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak też by organ ten nie mógł uzupełnić, względnie naprawić braków postępowania dowodowego przeprowadzonego przed organem I instancji. Zatem za dopuszczalną uznać należy możliwość odmiennego, niż dokonane przez organ I instancji, merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w decyzji reformatoryjnej organu odwoławczego, jak i prowadzenia przez organ odwoławczy w tego rodzaju sprawach uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. II OSK 2198/15, z dnia 16 lipca 2020 r.: sygn. akt II OSK 406/20, II OSK 473/20, II OSK 425/20).

Podkreślenia również wymaga, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek złożony w dniu 1 sierpnia 2019 r., sprawa była już dwukrotnie rozpoznawana przez organ I instancji. W takiej sytuacji Kolegium winno dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a.

Za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. nie mógł też przemawiać argument organu, że organ I instancji orzekł ponad żądanie wniosku ustalając warunki zabudowy dla budynku z jedną kondygnacją podziemną, co wymaga wyjaśnienia i uzyskania stanowiska strony. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że nic nie stało na przeszkodzie, aby takie stanowisko strony uzyskać w toku postępowania odwoławczego. Ponadto pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter ogólny, wstępny i nie upoważnia do realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzje o warunkach zabudowy stanowią informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować. Decyzja o warunkach zabudowy określa dopuszczalne parametry obiektu, wskazuje jedynie pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, w których może poruszać się inwestor określając ostatecznie planowany obiekt w projekcie budowlanym. W ocenie Sądu organ winien był rozważyć, czy istotnie wskazanie w załączniku nr 2 do decyzji na dopuszczalność realizacji jednej kondygnacji podziemnej należy oceniać jako wykroczenie przez organ poza zakres wniosku.

W ocenie Sądu żadne ze wskazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] okoliczności nie uzasadniały zatem wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. było nieuprawnione. Podkreślenia wymaga, że rola organu odwoławczego nie ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji, organ ten ma obowiązek podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] bezzasadnie uchyliło się od merytorycznej oceny, nie wskazując żadnych braków postępowania wyjaśniającego, których ewentualne uzupełnienie nie byłoby możliwe w ramach kompetencji organu odwoławczego.

Ujawnione naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). Na zasądzoną na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych składa się wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika w wysokości 480 zł.