Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację dojścia do lokalu w pasie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej, W. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1270/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. [...] z dnia [...] lutego 2020r. odmawiająca zezwolenia W.G. (dalej jako: skarżąca) na lokalizację obiektu budowlanego: dojścia do lokalu nr [...] w pasie drogowym ulicy [...] na działce o nr ewidencyjnym [...] (obręb [...]), zgodnie z lokalizacją przedstawioną na załączniku graficznym.

Podstawą prawną ww. rozstrzygnięć był przepis art. 39 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2018r, poz. 2068 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lipca 2019r. W. G. wystąpiła o udzielenie zgody na wykonanie dojścia do lokalu nr [...] przy ul.[...]. Skarżąca do wniosku dołączyła mapę z zaznaczoną lokalizacją dojścia. Pismem z dnia [...] lipca 2019r. organ I instancji poinformował skarżącą o braku zgody na przedstawioną lokalizację dojścia. Wskazał jednocześnie wariant lokalizacji, na który może być wyrażona zgoda.

Pismem z dnia [...] października 2019r. skarżąca ponowiła wniosek. Wskazała, iż propozycja lokalizacji wysunięta przez organ jest w praktyce niewykonalna z uwagi na znajdującą się na jej drodze studzienkę kanalizacyjną i rosnące drzewo. Do pisma załączono fotografie lokalizacji lokalu skarżącej oraz istniejącego dojścia do lokali nr [...] przy ul. [...] i przy ul. [...] (zał.1, 2 i 5) oraz mapki do celów porównawczych (zał. 3 - z zaznaczonymi m. in. istniejącymi dojściami do lokali nr [...] i [...] oraz projektem dojścia do lokalu nr [...] oraz zał. 2 - z zaznaczonymi: istniejącym chodnikiem, proponowaną przez organ lokalizacją chodnika, studzienką kanalizacyjną i drzewem). Z pisma wynika, że skarżąca zamierza wykonać dojście do swojego lokalu na wzór sąsiadującego z nim dojścia do lokalu nr [...].

Pismem z dnia [...] listopada 2019r. organ poinformował stronę, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko.

Skarżąca w odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2019 r. ponowiła argumentację związaną z brakiem możliwości realizacji proponowanego przez organ projektu dojścia do lokalu z uwagi na rosnące w jego obrębie drzewo i występującą tam studzienkę kanalizacyjną. Wskazała nadto na niedogodności związane z uzależnieniem proponowanego przez organ dojścia do jej lokalu od istnienia drogi do lokalu nr [...]. Podniosła, iż proponowane przez nią dojście jest identyczne jak dojścia do lokali nr lokali nr [...] przy ul. [...] i przy ul. [...], na które organ wyraził zgodę oraz lokalu nr [...] przy ul. [...], które toleruje. Skarżąca zwróciła się o rozpatrzenie jej wniosku w formie uzasadnionej decyzji, w myśl zasady równości obywateli wobec prawa i niedyskryminacji zawartej w art. 32 Konstytucji RP.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskowane dojście planowane jest do realizacji w zieleni pasa drogowego drogi gminnej, a jego realizacja ma polegać na utwardzeniu kostką betonową o wymiarach: 1,5 m x 6,5 m. Organ podał, iż w toku postepowania została przedstawiona alternatywna do wnioskowanej propozycja dojścia do lokalu skarżącej, wiodąca poprzez już istniejące dojście do innego lokalu. Zamysłem takiej lokalizacji było zminimalizowanie punktów kolizyjnych w pasie drogowym. Organ wymienił następujące przyczyny odmowy zgody na lokalizację dojścia do lokalu nr [...] według wniosku skarżącej:

1) ochrona pasa drogowego w tym pogorszenie bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego oraz odpowiedzialność zarządcy drogi za jego naruszenie;

2) przedmiotowe dojście jest obiektem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i służyć będzie tylko i wyłącznie obsłudze lokalu nr [...];

3) lokal nr [...] znajdujący się w budynku nr [...] przy ul. [...] posiada dostęp do drogi publicznej zarówno od ul. [...] jak i od ul. [...] poprzez sieć dróg wewnętrznych;

4) inne przeznaczenie pasa zieleni, w którym zlokalizowano dojście;

5) pas zieleni zarezerwowany na potrzeby przebudowy drogi;

6) kolizja lokalizowanego dojścia z przebiegającą infrastruktura techniczną;

7) problem z bieżącym utrzymaniem dojścia, w tym zimowego odśnieżania oraz naprawy;

8) słuszny interes publiczny, nad interesem jednostki.

Organ podał, iż przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej, wziął pod uwagę następujące zagadnienia:

1) analiza definicji: pas drogowy, droga, zieleń przydrożna - zgodnie z przepisami Ustawy o drogach publicznych,

2) ochrona pasa drogowego zgodnie z Ustawą o drogach publicznych,

3) zadania zarządcy drogi zgodnie z Ustawą o drogach publicznych,

4) analiza szerokości pasa drogowego oraz infrastruktury technicznej w pasie drogowym zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

5) dostęp do drogi publicznej na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ podkreślił, że należy zapewnić dojazd i dojście umożliwiający dostęp do drogi publicznej do działek budowlanych i do budynków, a nie do poszczególnych lokali budynku. Zdaniem organu, budynek wielorodzinny przy ul. [...] ma zapewniony taki dostęp. Za odmową, w jego ocenie, przemawia również kwestia bieżącego, zapewniającego bezpieczeństwo użytkowników drogi, utrzymania dojścia. Ponadto pas zieleni przydrożnej - w której zlokalizowane byłoby dojście - winien pełnić inne funkcje, m.in. jako rezerwa na cele przebudowy drogi, np. ścieżka rowerowa. Organ wskazał, że w miejscu lokalizacji dojścia umieszczona została infrastruktura techniczna (sieć energetyczna, kanalizacja deszczowa), co powoduje kolizję i znaczne utrudnienia w przypadku awarii tych urządzeń. Założenia miejscowego planu o dopuszczeniu działalności gospodarczej w tym rejonie nie świadczą o możliwości lokalizacji w pasie drogowym dowolnej ilości dojść do poszczególnych lokali. Należy uwzględnić musi dobro wszystkich mieszkańców budynku, a nie jednostki.

Organ podkreślił, że zaproponowana skarżącej lokalizacja dojścia do jej lokalu poprzez już istniejące dojście prowadzące do innego lokalu, w jego ocenie nie koliduje z lokalizacją studzienki i drzewa.

Do decyzji załączono dwa dokumenty opatrzone pieczęcią MZD, z dnia [...] lutego 2020 r.: 1) dokument zatytułowany: Mapa obrazująca przebieg infrastruktury technicznej miejsca lokalizacji dojścia stanowiący wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionymi odręcznie: granicą pasa drogowego oraz lokalizacją dojścia oraz 2) dokument zatytułowany: Obsługa komunikacyjna budynku wielorodzinnego przy ul.[...].

Od powyższej decyzji W. G., reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła odwołanie od zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, poprzez:

- błędne zastosowanie art. 4 pkt 1 i pkt 22 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że miejsce lokalizacji dojścia stanowi teren pasa drogowego;

- naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że lokalizacja dojścia należy do czynności powodujących niszczenie lub uszkodzenie drogi;

- niezastosowanie art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy;

- naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia sprawy i brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p.;

- naruszenie art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 1 i art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wnioskowane dojście stanowi obiekt budowlany;

- naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

- naruszenie art. 11 i art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Odwołująca zarzuciła, że z materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, iż proponowane dojście do lokalu znajdowałoby się rzeczywiście w pasie drogowym drogi publicznej gminnej i że rzeczywiście doszłoby do zajęcia tego pasa. Należy dokładnie ustalić przebieg granic pasa drogowego, gdyż elementem definicji pasa drogowego są linie rozgraniczające ten pas. W orzecznictwie podnosi się, że nie są wystarczającym dowodem do wskazania przebiegu pasa drogowego zwykłe mapy geodezyjne - ustalenia takiego można dokonać tylko na podstawie aktualnej mapy ewidencyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie dowodowe w celu jednoznacznego ustalenia przynależności terenu objętego wnioskiem do pasa drogowego.

Decyzja nie zawiera również właściwego odniesienia w zakresie przesłanek materialno-prawnych zezwolenia na zajęcie pasa określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. Przyjmując, że teren stanowi w istocie pas drogowy, to w sprawie doszło do nieuzasadnionego niezastosowania art. 39 ust. 3 u.d.p. i przyjęcie, że nie została spełniona przesłanka zezwolenia na zajęcia pasa określona w tym przepisie. Nie została dokonana ocena bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nieuzasadnione jest również przyjęcie, że dojście spowoduje niszczenie drogi i jej urządzeń.

Skarżąca podkreśliła, że wnioskowane dojście dotyczy dojścia do lokalu, który został dostosowany do prowadzenia działalności gospodarczej, przy czym w pobliżu. lokalu skarżącej znajdują się inne lokale z zapewnionym samodzielnym, odrębnym dojściem. W przypadku jednego z tych lokali została wydana decyzja znak [...]- strona wniosła o dopuszczenie tej decyzji jako dowodu w sprawie.

W jej ocenie niezasadnie również organ zakwalifikował proponowane dojście jako obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a tym samym niezasadnie przyjął, że chodzi o lokalizację w pasie drogowym obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w materiale dowodowym brak jest należytego udokumentowania przebiegu linii granicznych pasa drogowego wskazał, iż linie graniczne pasa drogowego oraz graficzną lokalizację planowanego dojścia przedstawia materiał dowodowy w postaci załączonego wydruku z mapy geodezyjnej (aktualna mapa zasadnicza w formie numerycznej w skali 1:500) przedstawiającej fragment ulicy [...], która zdaniem organu spełnia ustawowe wymagania. Podkreślił, iż z mapy tej jednoznacznie wynika, że planowane dojście zlokalizowane jest częściowo w pasie drogi gminnej ul. [...] na działce ewidencyjnej o nr [...] będącej w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w P., a dokładnie w pasie zieleni przydrożnej. Z treści art. 4 pkt 22 ustawy wynika, że w granicach pasa drogowego zawiera się również zieleń przydrożna. Pojęcie pasa drogowego jest, więc pojęciem szerszym od pojęcia drogi. Pkt 22 stanowi, iż zieleń przydrożna jest to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mającą na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Nie ulega zatem wątpliwości, że w skład pasa drogowego wchodzi nie tylko droga, ale również chodnik oraz pas zieleni oddzielający drogę od chodnika (por. wyrok NSA z dnia 21.07.2017r.; sygn. akt II GSK 3098/15). Organ podkreślił, że takiego rozumienia pasa drogowego nie kwestionowała również sama strona składając wniosek o udzielenie zgody na wykonanie dojścia do lokalu nr [...], czyli na zajęcia pasa drogowego, jak również w trakcie toczącego się postępowania. Dopiero po wydaniu decyzji odmownej w tym zakresie strona zaczęła kwestionować ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie i granice pasa drogowego ulicy [...].

Niezasadny jest również w ocenie organu zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 oraz art. 39 ust. 3 ustawy.

Organ wskazał, iż zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w art. 39 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia działań naruszających drogę lub jej urządzenia oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższy przepis dla zarządcy drogi tworzy gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, dla użytkowników zaś - warunki bezpiecznego poruszania się. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1). Ustawodawca dopuścił - na zasadzie wyjątku - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W świetle art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej; zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Art. 39 ust. 1 ustawy ma więc na celu zapewnienie zarządcy drogi jak najskuteczniejsze wykonywanie zadania dbałości o drogę i pas drogowy oraz użytkowania ich w sposób bezpieczny dla korzystających z drogi. W przepisie tym ustanowiono generalny zakaz umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ponadto, z brzmienia art. 39 ust. 3 pkt 1 u.d.p. wynika, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego w warunkach tam wskazanych jest decyzją uznaniową. Takie decyzje podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem - wymaga zbadania to, czy nie przekroczono granic uznania administracyjnego przy ich wydaniu, jak również czy prawidłowo uzasadniono w wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego, kwestionowana decyzja nie przekracza granic uznania. Organ podkreślił, że priorytetem jest bowiem zapewnienie bezpieczeństwa ruchu kołowego oraz pieszego odbywającego się w pasie drogowym, zaś zieleń przydrożna, w której zlokalizowane byłoby dojście, ma na celu - jak wynika z art. 4 pkt 22 - w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Pełni ona zatem funkcję biologiczną, estetyczną i izolacyjno-ochronną związaną z potrzebami zarządzania drogą.

W pasie drogowym co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład, a zatem nic oprócz drogi, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą. Zatem zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym obiektu (urządzenia) niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Zdaniem SKO, nie można uznać podnoszonych okoliczności, tj. faktu prowadzenia działalności gospodarczej oraz braku świadomości niemożności wykonania dojścia przed zakupem lokalu, za przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. dopuszczającym wyjątek od generalnej zasady zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W orzecznictwie wskazuje się, że podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa winien wykazać, że umieszczenie obiektu w pasie drogowym jest szczególnie uzasadnione i że nie będzie miało wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie strona nie wykazała, aby za zajęciem pasa drogowego pod dojście prowadzące do lokalu, gdzie strona prowadzi działalność gospodarczą, przemawia "szczególnie uzasadniony przypadek". Strona nie wskazała, jakie szczególne okoliczności przemawiałyby i uzasadniałyby odstąpienie od ustawowej zasady priorytetu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i bezwzględnej ochrony pasa drogowego. Za bezzasadne organ uznał zarzuty naruszenia art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jako bez znaczenia w niniejszej sprawie organ uznał dowód dołączony do odwołania, tj. kserokopię zezwolenia znak [...] z dnia [...] .07.2016r., wskazując, że każda sprawa administracyjna jest sprawą odrębną i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w innej sprawie.

Pełnomocnik W. G. wniósł skargę do od powyższej decyzji, kierując ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie lokalizacji dojścia na terenie pasa drogowego oraz zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji wbrew zasadzie dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego,

2. art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, iż bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy jest dowód dołączony do odwołania, tj. kserokopia zezwolenia znak [...], gdyż każda sprawa administracyjna jest sprawą odrębną i nie może stanowić podstawy do rozstrzygania w innej sprawie, co nie stanowi właściwego uzasadnienia odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania sprawa w takim samym stanie faktycznym i w konsekwencji nie kierowania się przez organ II instancji zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania,

3. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów numer 1, 2 i 3 odwołania z ograniczeniem do zamieszczenia jedynie treści powołanych w zarzutach przepisów oraz zupełnego nieodniesienia się do zarzutów nr 4 i 7 odwołania i w konsekwencji naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 3 pkt 1, art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wnioskowane utwardzenie gruntu celem dojścia do lokalu Skarżącej stanowi obiekt budowlany, w sytuacji gdy przedmiotowy chodnik nie spełnia kryteriów obiektu budowlanego;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a

mianowicie:

1. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają, by obszar objęty wnioskiem Skarżącej stanowił pas drogowy, a w szczególności brak jest potwierdzającej to aktualnej mapy ewidencyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a dojście do lokalu Skarżącej-chodnik stanowi część składową pasa drogowego, związaną z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu w myśl art. 4 pkt 1 powołanej ustawy,

2. art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych przez jego błędne zastosowanie poprzez uznanie przez organ II instancji, by zabronione było dokonywanie w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabroniona była lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w sytuacji, gdy urządzeniem tym jest część składowa pasa drogowego, to jest chodnik, związany z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu w myśl art. 4 pkt 1 powołanej ustawy,

3. art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 40 ust 14a ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy uzasadnione jest zastosowanie powołanych przepisów w przypadku zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy.

Wskazując na powyższe podstawy zaskarżenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. pełnomocnik skarżącej wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta P. wydanej w dniu [...] lutego 2020 r. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów wpisu od skargi w kwocie 200 zł i zastępstwa procesowego obejmującego dwukrotność stawki minimalnej wynikającej z rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie z uwagi na niezbędny nakład pracy pełnomocnika, charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik skarżącej wniósł nadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. oraz o wyrażenie przez Sąd swojej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zgodnie z treścią przepisu art. 135 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a.").

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

W tym miejscu należy przytoczyć przepisy prawa regulujące omawianą materię.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Zasadą, wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., jest zatem zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować jej zniszczenie czy zmniejszenie trwałości, bądź też mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powołany przepis jedynie przykładowo wskazuje rodzaje zabronionych w pasie drogowym działań, wymieniając wśród nich m.in. zakaz lokalizowania obiektów budowlanych, urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (pkt 1 cyt. artykułu).

Zaznaczenia wymaga, iż ust. 3 ww. przepisu stanowi, iż "W szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7 lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Jednakże właściwy zarządca drogi:

1. może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu dróg (...).

W ocenie Sądu taka regulacja oznacza, że wprawdzie lokalizacja urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jest co do zasady niedopuszczalna, jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach zarządca drogi może na nią zezwolić w drodze decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje administracyjne wydawane na podstawie art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 1 udp mają charakter uznaniowy.

Oznacza to, że przepis ten pozostawia do uznania organu administracyjnego istnienie lub nieistnienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionych przypadków, uzasadniających wydanie zezwolenia. Nie może to jednak oznaczać dowolności rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji (zezwolenia) lub jego odmowa musi być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek wydania zezwolenia i ich analizą - z zachowaniem wymogów proceduralnych, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero w takich warunkach podjęta decyzja uznaniowa może być uznana nie za decyzję dowolną, lecz mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego Organ powinien rozważyć szczegółowo kwestie istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji. Z kolei uzasadnienie takich decyzji, szczególnie negatywnych dla strony, powinno być przekonująco, wyczerpująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. W przypadku decyzji uznaniowej organ zobowiązany jest w sposób czytelny, umożliwiający kontrolę poszczególnych etapów rozumowania, przedstawić wszystkie przesłanki faktyczne i interpretacyjne wnioskowania. Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie przestrzegały powyższych reguł procesowych, czego wynikiem mogło być nieprawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej.

Jednym z podstawowych obowiązków organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym, jest, zdaniem Sądu, właściwe udokumentowanie przebiegu pasa drogowego w obrębie objętym wnioskiem.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu.

Rozpatrzenie wniosku strony o zezwolenie na lokalizację obiektu w pasie drogowym winno być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż miejsce, w którym lokalizowany miałyby być dany obiekt, stanowi pas drogowy. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza w ocenie Sądu, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w zakresie, o jakim mowa poniżej.

Dowodem przebiegu pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, podobne stanowisko jest uzasadnione także w sprawach, których przedmiotem jest lokalizacja obiektu w pasie drogowym, wymagająca zgody zarządcy drogi.

Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. W szczególności zdaniem Sądu nie posiada wymaganych cech dokument zatytułowany: Mapa obrazująca przebieg infrastruktury technicznej miejsca lokalizacji dojścia stanowiący wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z naniesionymi odręcznie: granicą pasa drogowego oraz lokalizacją dojścia. Dokument ten nie spełnia kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwala zatem na dokonanie przez Sąd jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację.

Niezależnie od powyższego, należy dostrzec brak dostatecznego wykazania przez organ przesłanek, dla których nie uwzględnił wniosku skarżącej.

Na aprobatę, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Ł. z dnia [...] lutego 2011 r., [...], w którym wskazano, m.in. że to, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, należy badać, mając na względzie zwroty użyte w art. 39 ust. 1 udp w celu scharakteryzowania działań niedozwolonych w pasie drogowym. Jak wcześniej wskazano, norma ta wyraża zakaz podejmowania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności grożących niszczeniem lub uszkodzeniem drogi i jej urządzeń albo zmniejszeniem jej trwałości oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie na lokalizowanie obiektu lub urządzenia w pasie drogowym nie oznacza, że ustawodawca pozwala wyrażać organom zgodę na przeprowadzanie czynności zakazanych przez art. 39 ust. 1 udp. Istota odstępstwa od zawartych w tym przepisie zakazów polega na dopuszczeniu umieszczenia w oznaczonym miejscu pasa drogowego obiektu lub urządzenia niepowodującego niebezpieczeństw dla elementów składowych drogi oraz dla ruchu drogowego. Rolą organu jest skontrolowanie, czy powołane w powyższej regulacji przesłanki negatywne stoją na przeszkodzie udzielenia zgody na lokalizację obiektu, wskazywaną przez wnioskodawcę, a dopiero w następnej kolejności ewentualne sprawdzenie, czy w pasie drogowym można znaleźć takie miejsce na lokalizację, które nie koliduje z wartościami chronionymi przez art. 39 ust. 1. O odmowie wydania zezwolenia mogą zadecydować właściwości obiektu lub urządzenia powodujące niemożność ustalenia lokalizacji gwarantującej zachowanie aktualnego bezpieczeństwa użytkownikom dróg i samej drogi. Jeżeli natomiast cechy obiektu budowlanego lub urządzenia, jak również projektowane przez wnioskodawcę położenie w pasie drogowym, pozwalają na ich bezpieczne wkomponowanie w środowisko drogowe, należy wówczas uznać, że wystąpiły okoliczności kwalifikowane przez art. 39 ust. 3 udp jako szczególnie uzasadniony przypadek (por. Ustawa o drogach publicznych. Komentarz W. Maciejko, P. Zaborniak, Wyd. LexisNewxis, Wydanie 1 Warszawa 2010 str. 464-465). Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub substancji drogowej przez określony obiekt, musi być realne, a nie wynikające z subiektywnego przekonania organu.

Wydanie zezwolenia musi być zatem uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Przepis art. 39 ust. 3 udp zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 udp.

Zdaniem Sądu, organ nie odniósł się w sposób wnikliwy do przedstawionej przez skarżącą argumentacji, przemawiającej za uwzględnieniem jej wniosku. Mianowicie, organ odmawiając zgody na dojście do lokalu skarżącej według jej projektu, wskazał przede wszystkim na konieczność utrzymania w dotychczasowej formie zieleni miejskiej (trawnik), z uwagi na jej funkcje – biologiczną, estetyczną i izolacyjno–ochronną, związane z potrzebami zarządzania drogą, a jednocześnie proponuje skarżącej skorzystanie z innej, aniżeli proponowana przez nią, drogi dojścia do jej lokalu, z wykorzystaniem istniejącego już dojścia do innego lokalu. Należy w tym miejscu dostrzec nielogiczność takiego rozumowania organu, który proponuje zgodę na dojście do lokalu skarżącej o innym przebiegu, jednak również prowadzące przez trawnik. Twierdzenie organu, że w miejscu wnioskowanej lokalizacji dojścia umieszczona jest infrastruktura techniczna (sieć energetyczna, kanalizacja deszczowa), co powoduje kolizję i znaczne utrudnienia w przypadku awarii tych urządzeń, nie zostało poparte żadnymi wywodami, które uzasadniałyby stanowisko organu. Nie jest zatem możliwe skontrolowanie rozumowania organu w tym zakresie. Organ, z naruszeniem zasad wskazanych w art. 107 § 3 kpa, pomija przy tym ważkie kwestie, podnoszone przez skarżącą, a wymagające rzetelnego ustosunkowania się. Po pierwsze – w zasadzie pomija milczeniem kontrargumenty przemawiające przeciwko zasadności lokalizacji proponowanej przez organ, po pierwsze - w postaci kolizji z rosnącym drzewem i posadowioną już w tym miejscu studzienką kanalizacyjną (poza lakonicznym stwierdzeniem w decyzji, sprowadzającym się do konkluzji, iż organ problemu w tym nie widzi); po drugie - nie dostrzega sygnalizowanego przez skarżącą problemu powstania, wskutek hipotetycznej realizacji lokalizacji w wersji proponowanej przez organ, skomplikowanego stanu prawnego w postaci uzależnienia dojścia skarżącej od istnienia dojścia lokalu sąsiedniego. Aby zobrazować tę kwestię, należy wskazać, iż w przypadku ewentualnej rezygnacji beneficjentów z zezwolenia na lokalizację dojścia do sąsiedniego lokalu, np. z powodu zmiany charakteru prowadzonej działalności, skarżąca pozostałaby z całkowicie bezużytecznym dojściem do swojego lokalu. Po trzecie - należało się zastanowić nad podnoszoną przez skarżącą okolicznością, iż zgoda organu na pozostawanie dojść do innych lokali o analogicznym przebiegu, do tego, o który ubiega się skarżąca, świadczy o niekonsekwencji organu i stoi w sprzeczności z brzmieniem art. 8 kpa (zasada zaufania do organów administracji). Według § 1 powyższego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą bowiem postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; § 2 natomiast stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Należy przy tym podkreślić, iż zdaniem Sądu nie jest konsekwentne negowanie przez organ samego zaistnienia "szczególnego przypadku", o którym mowa w art. art. 39 ust. 3 udp., uzasadniającego zezwolenie lokalizację dojścia do lokalu. Świadczy o tym okoliczność złożenia propozycji wykonania tego dojścia według projektu organu, sugerującej wyraźnie zamiar uwzględnienia zmodyfikowanego w ten sposób wniosku strony.

Reasumując, organ przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy przede wszystkim obowiązany będzie pozyskać do akt mapę sporządzoną przez uprawnionego geodetę, która wskazywać będzie na przebieg pasa drogowego oraz wnioskowaną przez skarżącą drogę dojścia do jej lokalu w przedmiotowej lokalizacji oraz – ewentualnie – przebieg dojścia proponowanego przez organ i lokalizację infrastruktury technicznej, o ile podtrzymywana będzie argumentacja organu o jej kolizji z wnioskowaną lokalizacją dojścia do lokalu skarżącej. Następnie organ rozważy wszelkie okoliczności, podnoszone przez skarżącą, wskazujące na to, że w sprawie mamy do czynienia ze "szczególnym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., przy czym przebieg drogi przez nią proponowany i ujęty we wniosku z dnia [...] lipca 2019 r. z załącznikami jest możliwy do zaakceptowania przez organ z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa.

Końcowo należy zaznaczyć, iż uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji było niezbędne z uwagi na konieczność powtórnego rozpoznania sprawy z zapewnieniem stronie pełnego prawa do czynnego udziału w postępowaniu, z prawem do ewentualnego zaskarżenia zapadłej w sprawie decyzji włącznie.

Wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w podwojonej wysokości nie mógł być uwzględniony z przyczyn następujących. W myśl § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ), co do zasady - wysokość opłaty stanowiącej podstawę zasądzenia kosztów zastępstwa prawnego ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. Ust. 2 ww. przepisu przewiduje, iż opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. W niniejszej sprawie rozprawa nie mogła być wyznaczona z uwagi na rozpoznanie jej w trybie uproszczonym wobec spełnienia przesłanek przewidzianych w przywoływanym w skardze art. 119 pkt. 2 p.p.s.a.

W tej sytuacji, wobec istotnego naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.