Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 791/06 w sprawie ze skargi P. B. na postanowienie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa NSA z dnia [...] 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od Prezesa Naczelnego Sadu Administracyjnego na rzecz P. B. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 791/06, oddalił skargę P. B. na postanowienie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] nr [...], stwierdzającego nieważność postanowienia Prezesa NSA z dnia [...] (nr jw.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył przebieg postępowania w tej sprawie stwierdzając co następuje.

W dniu [...] listopada 2005 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, wydał akt ustalający wysokość opłaty kancelaryjnej za wydanie P. B. na jego żądanie z akt sądowych, informacji publicznej w postaci kserokopii wymienionych orzeczeń sądowych wraz z uzasadnieniami.

P. B. traktując ten akt jako postanowienie, wniósł zażalenie do Prezesa NSA domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy o udzielenie informacji publicznej Prezesowi WSA do ponownego rozpoznania.

Prezes NSA postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Postanowienie Prezesa NSA stało się przedmiotem skargi złożonej przez P. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Prezesa WSA w Bydgoszczy z dnia [...] nr [...], ewentualnie o ich uchylenie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Prezes NSA, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., w dniu [...] wydał postanowienie sygn. akt [...], w którym uwzględnił w całości skargę P. B. z dnia [...] i stwierdził nieważność swojego postanowienia z dnia [...].

P. B. złożył "w trybie szczególnym uregulowanym przez art. 21 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198)" do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie z dnia [...] Prezesa NSA, uwzględniające – w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. – skargę skarżącego na postanowienie Prezesa NSA z dnia [...] w przedmiocie wezwania do uiszczenia opłaty kancelaryjnej za dostęp do informacji publicznej.

Zarzucił, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a.

W obszernym uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. i podlega stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż skarga nie została uwzględniona w całości. Nie uwzględniono ani jednego zarzutu skargi, nie uznano żadnej z podstaw prawnych powołanych przez skarżącego, a przede wszystkim stwierdzono, że skarga w zakresie, w jakim podważa zasadność pobierania opłat za udostępnienie informacji publicznej jest bezzasadna.

W części uzasadnienia zwanej judykacyjno-doktrynalnej skarżący stwierdził, iż Prezes NSA wydając zaskarżone postanowienie nie był właściwym do stwierdzenia nieważności swojego postanowienia z dnia [...] w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż skoro sam ten przepis ogranicza działalność samokontrolną poprzez wprowadzenie przesłanki właściwości, to w przypadku jej braku organ niewłaściwy nie może dokonać samokontroli pod rygorem wydania aktu z naruszeniem właściwości.

W uzasadnieniu faktycznym skarżący przedstawił chronologicznie przebieg zdarzeń i czynności prawnych, poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia. Skarżący stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie uwzględnia jego skargi z dnia 13 stycznia 2006 r. w całości. Jego zdaniem, Prezes NSA podważył podstawowe – ze względu na gwarancje procesowe – stanowisko skarżącego (i wcześniej własne), że wezwanie do opłaty następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Celem samokontroli Prezesa NSA na pewno nie było uwzględnienie skargi w całości. Było nim natomiast wykluczenie możliwości poddania kontroli legalności, przed bezstronnym i niezawisłym Sądem, działalności administracji publicznej. Prezes NSA, wydając zaskarżone postanowienie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia nieważności własnego postanowienia i to na zupełnie innej podstawie – wbrew zarzutom skargi – niż żądał tego skarżący. Wbrew żądaniu skargi nie orzekł o wyeliminowaniu aktu z dnia [...] Prezesa WSA Bydgoszczy i nie orzekł o kosztach postępowania.

Skarżący zażądał w skardze na postanowienie z 12 kwietnia 2006 r.:

1) stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i postanowienia z dnia [...] Prezesa NSA;

2) stwierdzenia nieważności (uchylenia) postanowienia (aktu) z dnia [...] Prezesa WSA w Bydgoszczy;

3) zasądzenia od Prezesa NSA na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Prezes WSA wniósł o jej oddalenie i podał, iż w dniu [...] Prezes WSA w Bydgoszczy, określając wysokość opłaty za udostępnienie skarżącemu żądanych kserokopii wyroków wraz z uzasadnieniem, uczynił to w formie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., nie zaś – jak to przyjęto wcześniej – w formie postanowienia. Następstwem tego jest odmienny sposób zaskarżenia i ich kontrola. Na akty z zakresu działania administracji publicznej nie przysługuje bowiem zażalenie, które przewiduje k.p.a. wobec np. postanowień, a wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, określone w przepisach P.p.s.a. Po takim wezwaniu i bezskutecznym upływie terminu przewidzianego do zajęcia stanowiska w jego przedmiocie, bądź odmowie uwzględnienia przez organ wystosowanego wezwania, przysługuje skarga do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W związku z tym, iż postanowienie Prezesa NSA z dnia [...] zostało wydane bez podstawy prawnej, należało stwierdzić jego nieważność. Zdaniem Prezesa nie może bowiem budzić wątpliwości, iż po dostrzeżeniu istotnych wad zaskarżonego aktu, organ może – poprzez uwzględnienie skargi – stwierdzić jego nieważność.

Zaskarżone postanowienie zostało skarżącemu doręczone na rozprawie przed WSA w dniu 13 kwietnia 2006 r. w związku ze złożoną przez niego skargą na postanowienie Prezesa NSA z dnia [...], w której wnosił o stwierdzenie jego nieważności. Po zapoznaniu się z jego treścią, skarżący wniósł o umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Sąd uwzględniając wniosek skarżącego, postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 191/06 umorzył postępowanie na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, iż nie narusza ono prawa.

Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. organ którego działalność lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Prezes NSA wydając zaskarżone postanowienie, w pełni wypełnił dyspozycję przytoczonego powyżej przepisu, a tym samym, rozstrzygnął sprawę zgodnie z żądaniem skarżącego.

Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Organ podtrzymujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. jest związany treścią żądania skargi i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi (patrz wyrok WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 158/05).

Zakres kontroli wyznacza art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, Prezes NSA zasadnie uznał, iż w dniu [...] Prezes WSA w Bydgoszczy wydał akt, o którym mowa w pkt 4 powyżej przytoczonego przepisu, a nie jak pierwotnie przyjął postanowienie, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Prezesa NSA, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż w zaistniałej sytuacji wadliwe z punktu widzenia prawa rozstrzygnięcie należało wyeliminować z obrotu prawnego, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia.

Oczywistym jest, iż takie rozstrzygnięcie mogło zostać podjęte tylko w zakresie posiadanej przez Prezesa NSA właściwości rzeczowej, tzn. nie mógł w nim rozstrzygać poza jej zakresem.

Skoro jak wcześniej podano, akt Prezesa WSA w Bydgoszczy nie jest postanowieniem i nie służy od niego zażalenie, to nie podlega on kontroli instancyjnej. W takim przypadku, po wyczerpaniu trybu określonego w P.p.s.a., stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do właściwego miejscowo sądu administracyjnego.

Sąd przyznał rację Prezesowi NSA w zakresie wyrażonego stanowiska co do zwrotu kosztów postępowania, że kwestia ta nie jest rozstrzygana w zakresie autokontroli. Orzeczenie w tym zakresie następuje w przypadku uwzględnienia przez Sąd skargi, a tak się nie stało w niniejszej sprawie. Sąd powołał się na przepis art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji, przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Z tych względów Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, uznając że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. B., reprezentowany przez radcę prawnego T. B. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., które polegało na tym, że Sąd pierwszej instancji przystępując do rozpoznawania skargi na postanowienie uwzględniające skargę w całości, nie wskazał w ogóle jaka była treść skargi pierwotnej (zarzuty, powołana podstawa prawna) – elementu mającego kapitalne znaczenie przy kontrolowaniu orzeczeń autokontrolnych. Brak wskazania tych właśnie elementów nie pozwala bowiem w żadnym razie na prawidłowe ustalenie, czy postanowienie autokontrole rzeczywiście uwzględnia skargę w całości (tzn. czy uwzględnia wszystkie zarzuty, wnioski i powołaną podstawę prawną). Ponadto Sąd nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze, że wydano postanowienie z naruszeniem właściwości instancyjnej i że w istocie nie uwzględniono jakiegokolwiek zarzutu skargi oraz że skarga została uwzględniona na innej podstawie prawnej, niż wskazana przez skarżącego. Wada ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż kontrola tych zarzutów mogła przyczynić się do uwzględnienia skargi;

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w sytuacji gdy postanowienie, które kontrolował wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przede wszystkim wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że Prezes NSA w pełni wypełnił dyspozycję art. 54 § 3 P.p.s.a. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

3) błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. polegającą na uznaniu, że akt dotyczący ustalenia wysokości opłaty kancelaryjnej za dostęp do informacji publicznej jest aktem w rozumieniu art. 3 § 2 kt 4 P.p.s.a. Akt taki jest bowiem postanowieniem, na które służy zażalenie.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podnosi, iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się jedynie do wskazania żądania skargi pierwotnej i uznał, że żądanie to zostało spełnione. Takie przedstawienie uzasadnienia wyroku orzekającego o losie aktu wydanego w ramach autokontroli nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Prawidłowe uzasadnienie takiego wyroku wymaga przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze pierwotnej oraz powołanej w tej skardze podstawy prawnej.

Sąd nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze na orzeczenie autokontrolne. Uznał jedynie, że organ w pełni wypełnił dyspozycję art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a. W tej sytuacji doszło do niedopuszczalnej sytuacji procesowej z punktu widzenia art. 141 § 4, gdyż Sąd nie ustosunkował się do zarzutów podniesionych w skardze, że wydano postanowienie z naruszeniem właściwości instancyjnej, nie uwzględniono jakiegokolwiek zarzutu skargi, a przede wszystkim Sąd nie odniósł się do zarzutu, że skarga została uwzględniona na innej podstawie prawnej niż wskazanej przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji przytoczył zarzuty skargi, ale w ogóle się nimi nie zajął stwierdzając i to w sposób zupełnie dowolny, że "Prezes NSA w pełni wypełnił dyspozycję art. 54 § 3 P.p.s.a.". Na tym jednym zdaniu WSA oparł w istocie swój wyrok (w pozostałym zakresie uzasadnienie cechuje duży nieporządek).

Skarżący powołuje się na wyrok NSA z 24 lutego 2006 r. (II OSK 555/05), wywodząc, iż tego typu uchybienie może stanowić podstawę podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd. W tej sprawie wada ta mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż kontrola pominiętych zarzutów mogła przyczynić się do uwzględnienia skargi.

Skarga kasacyjna powołuje się także na przepis art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a., zgodnie z który Sąd sprawuje kontrolę administracji publicznej. Sąd Wojewódzki nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdy miał on w sprawie zastosowanie. W ocenie skarżącego, Prezes NSA stwierdzając nieważność własnego postanowienia naruszył swoją właściwość, którą miał przestrzegać zgodnie z literalnym brzmieniem art. 54 § 3 P.p.s.a. potwierdzonym wykładnią systemową ( w tym w zgodzie z Konstytucją) i historyczną, od których –w ocenie skarżącego – nie można odstąpić na rzecz wykładni funkcjonalnej. Zgodnie z art. 49 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 8 § 1 ustawy o Sądzie Najwyższym i w zw. z art. 9 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych (podwójne odesłanie) w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 k.p.a., organem właściwym do stwierdzenia nieważności postanowienia Prezesa NSA jest Minister Sprawiedliwości.

Artykuł 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powinien również zostać zastosowany w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu wydania postanowienia z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dostrzegł (co mogło wynikać z zarzucanego wyżej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.), że nastąpiło rażące naruszenie art. 54 § 3 P.p.s.a. Otóż jak wskazano, nie jest uwzględnieniem skargi w całości sytuacja, w której skarżący domaga się stwierdzenia nieważności postanowienia w powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa, a organ stwierdza nieważność postanowienia z powodu wydania go bez podstawy prawnej (twierdząc zarazem, że jednak nie mamy do czynienia z postanowieniem, na które służy zażalenie, a tym samym pozbawiając skarżącego prawa do kontroli legalności postanowienia przed sądem; a nadto uznając pozostałe zarzuty skargi za bezzasadne. W takiej sytuacji organ dopuszcza się rażącego naruszenia prawa.

WSA przyjął pogląd organu, że ustalenie opłaty kancelaryjnej za udostępnienie informacji publicznej, następuje w drodze aktu z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni stosując (przy bezkrytycznym przyjęciu za organem) analogię iuris z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy w sytuacji gdy właściwe byłoby zastosowanie w pierwszej kolejności analogii legis z art. 264 § 1 k.p.a.

Jeśli zatem istnieje możliwość zastosowania klasycznej analogii, w wyniku której stwierdzimy, że ustalenie opłaty następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 264 § 1 per analogiam k.p.a.), a nadto stanowisko takie poprzemy aprobującym i jednolitym poglądem doktryny, to należy odstąpić od tej wykładni, która ogranicza gwarancje procesowe obywatela, na rzecz wykładni, która te gwarancje zabezpiecza w stopniu wyższym – w zgodzie z konstytucyjną zasadą państwa prawa.

Za taką formą opowiada się M. Jaśkowska oraz inni autorzy (por. A. Kuncewicz, Problem lub i analogii w najnowszym orzecznictwie SN [w:] Marek Zirk-Sadowski (red.) Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, Łódź 1997). W tym przypadku mamy bowiem niewątpliwie do czynienia z luką konstrukcyjną, którą można jak najbardziej uzupełnić poprzez odpowiednie zastosowanie przepisu k.p.a. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 8 listopada 1994 r., P 1/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 37) stwierdził wprost, że "przy usuwaniu luk nie powinno się wykluczać korzystania z analogii i to zarówno z ustawy, jak i z prawa". Zob. też uchwałę SN z 11 października 1991 r., III CZP 37/91 (OSNC 1992, nr 4, poz. 50) "zasadniczą przesłanką sięgania do analogii jest podobieństwo stanów faktycznych przy takim samym motywie legislacyjnym (ratio legis)", uchwałę SN z 22 września 1995 r., III CZP 119/95 (OSNC 1995, nr 12, poz. 120); uchwałę SN z 25 marca 1994 r., III CZP 5/94, (OSNC 1994, nr 7-8, poz. 145).

Przyjmuje się jednak, że analogią iuris wolno się w zasadzie dopiero posłużyć, gdy luki nie można usunąć przy pomocy analogii legis. W niniejszym przypadku Sąd o tej regule zapomniał i przy wykładni błędnie posłużył się analogią iuris z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy powinien był posłużyć się analogią legis z art. 264 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Prezesa NSA wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów organ stwierdził, iż to właśnie art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a., stwarzający podstawy do autokontroli i przypisujący ten tryb organowi, który wydał zaskarżony akt przesądza, iż działanie Prezesa znajdowało uzasadnienie.

Błędnie skarga kasacyjna upatruje właściwość organu do stwierdzenia nieważności i przypisuje ją Ministrowi Sprawiedliwości. Minister Sprawiedliwości sprawuje zwierzchni nadzór stosownie do art. 9 u.s.p. Odpowiednikiem tego przepisu, jeśli chodzi o sądy administracyjne jest art. 12 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który zwierzchni nadzór nad sądami administracyjnymi powierza Prezesowi NSA. Bezzasadność tego zarzutu jest tym jaskrawsza jeśli zestawi się ją z art. 175 Konstytucji RP, rozróżniającym gałęzie sądownictwa powszechnego i administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a. organ stwierdza, iż sensem tego przepisu jest przyspieszenie rozpoznania sprawy. Organ dokonuje autokontroli niejako w zastępstwie sądu i w związku z tym jest uprawniony i zobowiązany uczynić to w takim zakresie jak mógłby uczynić to Sąd. Działając autokontrolnie organ nie jest również związany granicami skargi.

Pomijając pogląd prezentowany w literaturze o konieczności uwzględnienia skargi poprzez uznanie za uzasadnione zarówno jej zarzutów, wniosków jak też wykazywanej podstawy prawnej organ stwierdza, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, żądanie skarżącego zostało uwzględnione w całości. Prezes NSA skorzystał bowiem z najdalej idącego rozstrzygnięcia spośród przysługujących mu środków pozostających w jego dyspozycji na podstawie art. 54 § 3.

Zdaniem organu przepis ten ma zastosowanie do klasycznego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem indywidualnego aktu z zakresu administracji publicznej – decyzji administracyjnej oraz do sytuacji, gdy żądania skargi są obiektywnie możliwe do uwzględnienia. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. tworzy więc pewną konstrukcję modelową, która przewiduje zarówno racjonalność organu administracyjnego, jak też żądań skarżącego. W odniesieniu do tego ostatniego zakłada przy tym, iż w skardze do sądu sformułuje on obiektywnie możliwe do zrealizowania (przyjęcia) postulaty. W kontekście tego postawić zatem należy tezę, iż uznanie "wszystkich" żądań skargi, częstokroć wzajemnie się wykluczających czy wręcz niemożliwych, nie może oznaczać ich bezkrytycznej oceny i automatycznego zaaprobowania. Możliwości autokontrole organu stanowią bowiem odbicie uprawnień sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Prezes NSA uwzględniając skargę w całości, wydał – jak podkreślono – najdalej idące rozstrzygnięcie (ze wszystkich możliwych), bowiem stwierdził nieważność swojego postanowienia, które niezasadnie przyjmowało, iż akt Prezesa WSA w Bydgoszczy również jest postanowieniem, a nie czynnością materialno-techniczną. "Uwzględnienie w całości" wszystkich żądań skarżącego byłoby możliwe wówczas, gdyby istniała do tego obiektywna podstawa. Jeżeli więc skarżący upiera się przy stwierdzeniu nieważności "postanowienia" Prezesa WSA w Bydgoszczy, które postanowieniem nie jest w związku z czym nie może być wyeliminowane z obrotu w tym trybie, to trudno przyjąć, iż skarga z tego tylko powodu nie została uwzględniona w całości.

Na tle niniejszej sprawy nie można więc zgodzić się z twierdzeniem, że nie doszło do uznania skargi, w sytuacji, gdy z przyczyn opisanych we wcześniejszych akapitach, sprawa mogła zostać rozstrzygnięta przez sąd (zatem również i organ) jedynie w taki sposób. Ten więc zarzut skarżącego należy uznać za nieuzasadniony.

Jako chybione uznał organ również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. zamieszczając obszerne wywody potwierdzające zasadność uprzednio zajętego stanowiska.

Zdaniem organu uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom z art. 141 § 4 P.p.s.a., a zarzut w tym względzie nie ma uzasadnionych podstaw. Ponadto NSA rozpoznając skargę kasacyjną może ją oddalić na podstawie art. 184 pomimo tego, iż zaskarżone orzeczenie Sądu pierwszej instancji posiada błędne uzasadnienie (a więc również niekompletne) jednakże wydane przez Sąd rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Chybiony jest także – zdaniem Prezesa NSA – zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż jedynie w przypadkach określonych w ustawie (art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej) załatwienie sprawy następuje w drodze decyzji administracyjnej. W pozostałych sytuacjach ma miejsce tzw. czynność materialno-techniczna, która nie jest indywidualnym aktem administracyjnym stosowania prawa sensu stricte (jak decyzja, postanowienie), a jedynie aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stanowisko to w odpowiedzi na skargę kasacyjną obszernie uzasadniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd administracyjny stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sformułowane w niej zarzuty wyznaczają granice kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Wniesiony środek odwoławczy spełnia wymagania formalne, a przytoczone w nim podstawy prawne umożliwiały dokonanie kontroli legalności zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 141 § 4, art. 54 § 3, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał kontroli, na skutek skargi P. B., postanowienie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stwarza możliwość dokonania autokontroli przez organ, którego akt został zaskarżony do sądu administracyjnego. Może on w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Jedyny warunek jaki organ winien spełnić przy wydawaniu aktu w ramach autokontroli, to uwzględnienie skargi w całości. Zarówno w doktrynie (A. Kabat, Instytucje autokontroli w ujęciu ustawy o NSA [w:] Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Prof. J. Filipka, s. 312. K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne organu w postępowaniu administracyjnym PiP 2004, z. 1, s. 60 i nast.; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze LexisNexix, W-wa 2006, s. 162 i nast., jak i orzecznictwie (przykładowo wyroki NSA z 3 marca 1989 r. IV SA 1176/88, GAP 1989, nr 25/26, z 30 stycznia 1984 r. II SA 1754/83, GAP 1987, nr 10 s. 46, z dnia 1 grudnia 1986 r. I SA 314/86, niepubl., z dnia 18 lipca 1983 r. I SA 473/83, GAP z 1989 r. nr 10, z dnia 11 grudnia 1997 r. I SA/Po 564/97, uchwała NSA z 20 marca 2000 r. OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94, wyrok z 18 lutego 2004 r. III SA 1804/2, ONSAiWSA 2005 nr 1, poz. 9) powszechnie przyjmuje się, iż warunkiem sine qua non wydania decyzji w trybie autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości. Wprawdzie powołane orzeczenia zostały wydane pod rządami art. 200 § 2 k.p.a., bądź art. 38 ust. 2 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) jednakże w obu poprzednich regulacjach prawnych zawarty był – podobnie jak w obecnie obowiązującej ustawie z 30 sierpnia 2002 r. – warunek uwzględnienia skargi w całości.

W wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt III SA 1804/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Tenże Sąd w wyroku z dnia 6 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 712/05 stwierdził, że warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, to znaczy uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi jak i wskazanej w niej podstawy prawnej (Lex nr 194738).

Wymóg uwzględnienia przez organ wydający akt w trybie autokontroli skargi w całości nakłada na Sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności takiego aktu, wnikliwej analizy wniesionej skargi tak w zakresie zarzutów, wniosków niej zawartych jak i podstawy prawnej żądania.

Wbrew wymaganiom z art. 3 § 1 i art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroli takiej nie dokonał. Skarga P. B. na postanowienie z dnia 5 stycznia 2006 r. zarzucała:

1) rażące naruszenie prawa przez utrzymanie w mocy postanowienia dotkniętego wadą nieważności z powodu podpisania go przez osobę nieuprawnioną do tego, niedostrzeżenie, że postanowienie to nie zawierało uzasadnienia, co uniemożliwia stronie zapoznanie się z przesłankami rozstrzygnięcia i co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także uniemożliwiało prawidłową kontrolę instancyjną, co usprawiedliwiało uchylenie obu postanowień na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a.;

2) naruszenie prawa przez utrzymanie w mocy bez zmian postanowienia naruszającego prawo;

3) naruszenie prawa materialnego przez częściowo niewłaściwe zastosowanie § 1 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych pobieranych w sprawach sądowoadministracyjnych (Dz. U. Nr 221, poz. 2192).

Skarga "pierwotna" domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia ewentualnie uchylenia obu aktów i zwrotu kosztów postępowania.

Porównanie treści skargi (tj. jej zarzutów, wniosków i podstawy) z rozstrzygnięciem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r. prowadzi do wniosku, iż wydając postanowienie w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. organ uwzględnił skargę jedynie w części stwierdzając nieważność tylko postanowienia z dnia 5 stycznia 2006 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika także, iż organ nie uznał w całości zarzutów skargi za zasadne, bowiem zaprezentował odmienną od przedstawionej w skardze ocenę prawną wydanych aktów podlegających autokontroli, odmawiając tym samym zasadności zarzutom skargi, nie stwierdził także nieważności aktu wydanego przez WSA w Bydgoszczy, czego domagał się skarżący stawiając także ewentualny wniosek o jego uchylenie.

Brak takiej analizy w zaskarżonym wyroku i ograniczenie się przez Sąd pierwszej instancji do jednozdaniowego stwierdzenia, iż Prezes NSA w pełni wypełnił dyspozycję przytoczonego przepisu (art. 54 § 3 P.p.s.a.) świadczy o tym, ze Sąd nie dokonał właściwej kontroli legalności zaskarżonego aktu, a sporządzone uzasadnienie, z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zawiera koniecznych elementów wskazujących na oparcie orzeczenia na zebranym materiale dowodowym i dokonanej ocenie okoliczności faktycznych. Uzasadnia to przyjęcie podstaw skargi kasacyjnej za usprawiedliwione. Nie można przy tym przyjąć stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż wydanie przez Prezesa NSA zaskarżonego postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia z 5 stycznia 2006 r., a więc "rozstrzygnięcia najdalej idącego spośród wszystkich przysługujących mu środków prawnych" świadczy o uwzględnieniu skargi w całości.

Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 .lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych stanowi, iż sąd administracyjny przeprowadza kontrole działalności wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Skoro organ administracji rozważa możliwości uwzględnienia skargi, to powinny one odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Te więc kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli (wyrok WSA z 13 grudnia 2005 r. VII SA/Wa 851/05, Lex nr 190835). Jednakże oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy jednocześnie uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd, bowiem w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Tylko Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ zaś wydający akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości. Jedynym wyjątkiem w tym względzie będzie pominięcie przez organ orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu, o czym rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 1996 r. FPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 45.

O prawie strony do zwrotu kosztów w przypadku autokontroli wypowiedziano się także w literaturze, lecz organem władnym do wydania orzeczenie w tym przedmiocie może być tylko sąd administracyjny. Brak jest bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tym zakresie przez organ administracji publicznej (Ryszard Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, NSA " zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego" 2007, nr 14-15, s. 17).

Z uwagi na to, iż Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że naruszenie art. 3 § 1, art. 54 § 3, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Błędnie w skardze kasacyjnej wywodzono, iż Prezes NSA nie był organem właściwym do wydania aktu w trybie autokontroli, gdyż – w ocenie skarżącego – akt taki mógł wydać Minister Sprawiedliwości.

Argumentacja organu w tym przedmiocie. zawarta w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wskazująca na odrębność sądownictwa administracyjnego, wynikającą z art. 175 Konstytucji RP oraz uprawnienia Prezesa NSA uregulowane w art. 12 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zasługuje na uwzględnienie i przekonuje, iż nie można było upatrywać wady postanowienia z [...] w wydaniu go przez organ niewłaściwy rzeczowo.

Sąd nie podzielił stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż winna ona podlegać oddaleniu na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a. (jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu), bowiem oddalenie skargi kasacyjnej na tej podstawie następuje, gdy orzeczenie Sądu jest trafne, a tylko uzasadnienie błędne. W tej sprawie zaskarżone orzeczenie z podanych wcześniej powodów nie mogło być uznane za zgodne prawem, a podniesione w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzić do uwzględnienia skargi.

Jako nietrafny ocenił Naczelny Sąd Administracyjny zarzut zamieszczony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, gdyż zasadnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że akt wydany w dniu [...] nie stanowi postanowienia, do którego mają zastosowanie przepisy k.p.a., lecz akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Dodatkowo zauważyć należy, iż w kontekście zarzutów skargi z dnia 13 stycznia 2006 r. i treści postanowienia Prezesa NSA z [...] kwestia charakteru aktu wydanego [...] przez WSA w Bydgoszczy byłą sporna między skarżącym a organem. Ta sprzeczność stanowisk wykluczała zastosowanie trybu autokontroli i wymagała rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji skargi "pierwotnej".

Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania podniesionego na rozprawie, który jako uwzględniany z urzędu Sąd odwoławczy rozpoznał, poza granicami skargi należy stwierdzić, iż w postępowaniu sądowym, zakończonym wyrokiem z 26 stycznia 2007 r. nie zachodziła żadna z przesłanek określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Jak wynika z akt Prezes NSA został prawidłowo powiadomiony o rozprawie. Przed rozprawą upoważniony przez ten organ Przewodniczący Wydziału Informacji Sądowej Sędzia NSA [...] udzielił odpowiedzi na skargę. Wprawdzie na rozprawie w dniu 16 stycznia 2007 r. w imieniu organu nikt się stawił jednakże zgodnie z art. 107 P.p.s.a. nieobecność stron lub ich pełnomocników nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.

Sposób procedowania w takim przypadku określa art. 108 powołanej ustawy, nakazujący przewodniczącemu lub wyznaczonemu przez niego sędziemu sprawozdawcy przedstawienie za nieobecne strony ich wniosków, twierdzeń i dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

W tej sprawie stosowne sprawozdanie zostało złożone przez sprawozdawcę asesora WSA [...].

Kontrolując legalność postępowania przed Sądem pierwszej instancji, NSA nie stwierdził naruszeń prawa, które kwalifikowałyby to postępowanie jako nieważne.

Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zasądzając zwrot kosztów w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 powołanej ustawy.