II OSK 2455/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-05-16	
Data wpływu	2016-10-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Maria Czapska - Górnikiewicz /przewodniczący/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6139 Inne o symbolu podstawowym 613	
Hasła tematyczne	Ochrona środowiska	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 331/16	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043; art. 3 ust. 2; Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 353; art. 66 ust. 1 pkt 8, art. 80; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. S.A. z siedzibą w W. i T.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 331/16 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala obie skargi kasacyjne.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi T.K. (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia (pkt 1 wyroku). Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 2 wyroku).

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2015 r. Wójt Gminy Biskupiec ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz GPZ w obrębach miejscowości [...]", we wnioskowanym wariancie "B" i "K-1". Postępowanie toczyło się na wniosek A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor").

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Decyzją z .. grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, ale też nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, mających wpływ na prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy dokonał szczegółowej analizy planów miejscowych obowiązujących na terenach, na których ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja, za wyjątkiem miejscowego planu zagospodarowania fragmentu gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym Szwarcenewo, na którego terenie położona jest działka skarżącego. W odniesieniu do tej miejscowości wskazano jedynie, że plan został przyjęty uchwałą Rady Gminy Biskupiec nr XI84/11 w dniu 4 listopada 2011 r. oraz że na terenie obrębu Szwarcenewo elektrownie wiatrowe lokalizowane są na terenach oznaczonych w planie jako tereny zabudowy zagrodowej, a także że zakaz lokalizacji elektrowni wiatrowych obowiązuje wyłącznie na terenach oznaczonych symbolem R – tereny upraw rolnych. Sąd I instancji wyjaśnił, że 25 września 2010 r. weszła w życie ustawa z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155 poz. 1043), którą wprowadzono do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art. 15 ust. 3 pkt 3a, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a (czyli urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW) oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Oznacza to, że obecnie tego rodzaju zabudowa możliwa jest tylko na terenach oznaczonych w planie miejscowym, a nie na każdym terenie, na którym brak jest wyraźnego zakazu. Z art. 3 ust. 2 ustawy zmieniającej wynika, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd I instancji zarzucił, że organ nie ustalił, czy przedmiotowy plan spełnia ten warunek. Sąd I instancji zauważył ponadto, że skarżący zarzucił brak sprawdzenia zgodności z planem planowanej inwestycji pod kątem odległości elektrowni wiatrowych od granic lasów i niebędących lasem skupień drzew o powierzchni 0,1 ha lub większej. W ocenie Sądu I instancji, nie odniesiono się także do podnoszonej przez skarżącego kwestii zachowania odległości - jak podał skarżący - określonych w planie od przyległych nieruchomości wykorzystywanych na cele związane z zamieszkiwaniem.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że organ nie odniósł się także do zarzutu skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być przeprowadzone w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, z uwagi na okoliczność, że planowana inwestycja stanowi część instalacji elektrowni wiatrowych i będzie przyłączona do sieci innych urządzeń elektrowni. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano, że pod względem kumulowania się oddziaływania planowana farma wpisuje się w obszar, gdzie na przestrzeni około 20 km w kierunku północnowschodnim planowane i zrealizowane farmy tworzą zespół ponad 130 turbin wiatrowych. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta miała mniejsze znaczenie, ponieważ inwestor został zobowiązany do sporządzenia raportu w pełnym zakresie, czyli tak jak ma to miejsce w przypadku przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym nie doszło do naruszenia zasady tzw. salami slicing. Organ powinien jednak wyjaśnić, czy w przedmiotowym raporcie kwestia ewentualnego skumulowanego oddziaływania na środowisko została uwzględniona.

Sąd I instancji zarzucił ponadto, że nie odniesiono się także do podnoszonych przez skarżącego kwestii braku konieczności ponownego przeprowadzania oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w kontekście podnoszonych przez skarżącego ustaleń planu miejscowego, a także wskazań organu uzgadniającego. Nie odniesiono się także do przyczyn braku nałożenia obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej, czy też utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania pomimo, że w ocenie skarżącego taka potrzeba wynika z oceny oddziaływaniu na środowisko.

Sąd I instancji nie podzielił jednak zarzutu skarżącego, że modyfikacja wniosku wymagała przeprowadzenia całego postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Sąd I instancji wyjaśnił, że niezasadne są też zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności z prawem planu miejscowego, jak również niezgodności wydanej decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego województwa.

Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że nie mógł odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, ponieważ nie zostały one przez skarżącego należycie wyjaśnione, np. zarzut dotyczący braku dołączenia wymaganych dokumentów, czy też zarzut dotyczący braku odniesienia się co zgłoszonych uwag (do czego odniesiono się w decyzji organu I instancji).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

Skarżący zaskarżył wyrok w zakresie punktu 1 i zarzucił naruszenie przepisów postępowania

Po pierwsze, art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. a także w związku z art. 134 § 1 oraz w związku z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a."), a ponadto w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a W ocenie skarżącego, naruszenie tych przepisów polegało na niewłaściwym uzasadnieniu wyroku i nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skargi, a także przez błędną ocenę zarzutów (ich treści i znaczenia) i w związku z tym ich nierozpoznanie. Ponadto Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia oraz wskazań co do dalszego postępowania.

Po drugie, art. 145 §1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ administracji, a które dały podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto skargę kasacyjną wniósł inwestor. Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Ponadto inwestor wniósł o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 3 § 1 p.p.s.a. z powodu uchylenia się przez Sąd I instancji od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. W ocenie inwestora, Sąd I instancji przedstawił własne ogólne stanowiska w zakresie dotyczącym stwierdzonych uchybień, jednak nie wskazał ich wpływu na wynik sprawy oraz pominął stanowisko uczestnika postępowania.

Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ograniczenie się przez Sąd I instancji do powielenia stanowiska skarżącego i niedostateczne wyjaśnienie przez ten Sąd stanu prawnego rozpoznawanej sprawy. Ponadto Sąd I instancji pominął stanowisko uczestnika postępowania.

Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 353 – dalej jako "ustawa środowiskowa"), przez błędną kontrolę ustalenia stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że organ nie dokonał szczegółowej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym Szwarcenowo.

Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej, przez błędną kontrolę ustalenia stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że konieczne jest wyjaśnienie, czy w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej kwestia ewentualnego skumulowanego oddziaływania na środowisko została uwzględniona.

Po piąte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 155, poz. 1043) przez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji ustalenia stanu prawnego. W konsekwencji Sąd I instancji przyjął, że w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy planistyczne sprzed 25 września 2010 r.. W ocenie inwestora, spełnienie wymogu przez powszechnie obowiązujący akt prawa miejscowego w zakresie określenia granic terenów pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, było oczywiste, natomiast stwierdzenie, że zmiana przepisów ustawy nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy nie wymagało przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy.

Po szóste, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 140 w związku z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, braku podstaw do wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz błędne przyjęcie, że zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej każdorazowo wymaga wykonania takich samych czynności wyjaśniających.

Po siódme, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych tym przepisem. W ocenie inwestora, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera ustosunkowania się do zarzutów odwołania, a ewentualne naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem inwestora, Sąd I instancji błędnie stawia takie same wymogi uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wydawanej w ramach ustawowego związania, jak organom orzekającym w ramach uznania administracyjnego.

Po ósme, art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadziło do przedstawienia przez Sąd I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego i przyjęcie konieczności wyjaśniania przez organ odwoławczy skumulowanego oddziaływania na środowisko w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, wyjaśnienia przez ten organ konieczności ponownego przeprowadzania oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, braku nałożenia obowiązku kompensacji przyrodniczej oraz utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Inwestor zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej, przez jego błędną interpretację i przyjęcie że analiza skumulowanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia powinna obejmować również bliżej nieokreślone inne przedsięwzięcia, bez określenia czy posiadają one jakiekolwiek zezwolenie na realizację inwestycji oraz czy ich realizacja jest w ogóle możliwa i prawdopodobna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. a także w związku z art. 134 § 1 oraz w związku z art. 1 p.p.s.a., a ponadto w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Przede wszystkim przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, s. 39), co w tej sprawie nie miało oczywiście miejsca.

Z kolei naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. jest takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu (decyzji), które doprowadza do przedstawienia przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym, przy jednoczesnym niekwestionowaniu tych ustaleń. Przepis ten oznacza więc zakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów, które nie wynikają z akt sprawy, a tym samym zakaz wykraczania przez sąd administracyjny poza materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2017 r. I FSK 651/15, LEX nr 2254511). Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji ocenił fakty i dowody znajdujące się w aktach sprawy i na tej podstawie wydał wyrok uwzględniający skargę. Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. nie jest natomiast brak uwzględnienia wszystkich zarzutów skargi lub też pominięcie ich w sytuacji, w której Sąd I instancji doszedł do przekonania, że ich rozpoznanie na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne lub niemożliwe (zarzuty niezrozumiałe).

Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Normę z art. 134 p.p.s.a. można więc naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu którego dotyczy skarga popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich pominąć. Sąd I instancji dokonał oceny skargi zgodnie z powyższymi zasadami rozpoznając wszystkie zarzuty istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Natomiast art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a są przepisami ustrojowymi określającymi granicę kognicji sądów administracyjnych, które w tej sprawie nie zostały w żaden sposób naruszone, ponieważ Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Przepisy te nie mogą stanowić podstawy do zakwestionowania wyniku tego rodzaju oceny, a więc wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego nie może być utożsamiane z naruszeniem powołanych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2016 r., I OSK 1861/15, LEX nr 2256049).

Tak sformułowane zarzuty nie mogły ponadto służyć podważeniu sposobu, w jaki Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi, a więc nie mogą opierać się na stwierdzeniu, że Sąd I instancji błędne zrozumiał zarzuty. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną. To na skarżącym ciąży obowiązek precyzyjnego i jasnego sformułowania skargi, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazując, że niedostateczne wyjaśnienie niektórych zarzutów uniemożliwiło ich rozpoznanie. Ponadto, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można przyjąć, że Sąd I instancji nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia ani wskazań co do dalszego postępowania, ponieważ oba te elementy zaskarżony wyrok zawiera. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania, a ponadto dokonać analizy raportu pod kątem spełnienia wymogów ustawowych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. W treści uzasadnienia Sąd I instancji wskazał ponadto konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego, które w jego ocenie zostały naruszone przez organ odwoławczy.

Po drugie, powyższe oznacza, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ administracji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, tego rodzaju przepisy wskazał Sąd I instancji. Dotyczy to naruszenia art. 138 i art. 140, a także art. 107 § 3 k.p.a., których to naruszenie stanowiło podstawę uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji powołał się na naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej w kontekście prawidłowości wykazania przez organ zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego., jak również art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej odnośnie ewentualnego, skumulowanego korzystania z zasobów środowiska na skutek realizacji przedsięwzięcia. Oznacza to, że Sąd I instancji także prawidłowo wskazał jako podstawę uwzględnienia skargi art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Skarga kasacyjna inwestora również nie zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze, błędnie sformułowany został zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, jest to przepis ustrojowy, który nie może służyć do podważenia oceny wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o ile tylko ta ocena mieści się w graniach kognicji sądów administracyjnych, co w tej sprawie oczywiście miało miejsce.

Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zaskarżony wyrok zawiera. W szczególności, jak już wyżej wskazano, zaskarżony wyrok zawiera podstawę prawną i jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił również stanowisko inwestora, jednak nie odnosił się do niego szczegółowo wskazując na inne uchybienia organów, które uzasadniały uwzględnienie skargi. Ponadto Sąd I instancji przedstawił własne stanowisko w zakresie ewentualnego, skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia, co oznacza, że nie podzielił stanowiska inwestora w tym zakresie. Ponadto nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazując, że Sąd I instancji powielił stanowisko skarżącego. Żaden z przepisów ustawy p.p.s.a. nie nakłada na wojewódzki sąd administracyjny wyrażenia odmiennej oceny prawnej niż uczynił to w skardze skarżący. Sąd I instancji nie jest związany powołanymi w skardze zarzutami, co nie oznacza, że ocena sądu administracyjnego nie może być zbieżna z oceną wyrażoną przez skarżącego. Ponadto, w tej sprawie nie można mówić o powieleniu stanowiska skarżącego, bowiem jak wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie uwzględnił części zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Po trzecie, zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 ustawy środowiskowej. Sąd I instancji przyjął, że organ nie dokonał szczegółowej analizy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu gminy Biskupiec w obrębie geodezyjnym Szwarcenowo. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, organ odniósł się szczegółowo do ustaleń planów obowiązujących na tym terenie i przyjętych uchwałami Rady Gminy Biskupiec z 4 listopada 2011 r. nr XI/82/11, z 4 listopada 2013 r. XI/83/11 oraz z 9 lutego 2010 r. nr XXXIII/284/10. Natomiast do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 4 listopada 2011 r. nr XI/84/11 organ odniósł się jedynie skrótowo. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ustalić, czy plan przyjęty tą uchwałą uwzględnia (i czy powinien uwzględniać) zmiany wprowadzone ustawą z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to kwestie związane ze zgodnością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, a przedmiotem tej sprawy jest zgodność z prawem decyzji środowiskowej. Niezależnie jednak od tego, organ I instancji powinien szczegółowo odnieść się do ustaleń planu przyjętego uchwałą z 4 listopada 2011 r. nr XI/84/11 i w tym kontekście dokonać oceny zgodności planowanego przedsięwzięcia (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). Częściowo błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, uwzględniając inne uchybienia organów, które trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Z tych też przyczyn zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej, przez błędną kontrolę ustaleń stanu faktycznego w sprawie i przyjęcie, że konieczne jest wyjaśnienie, czy w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej kwestia ewentualnego skumulowanego oddziaływania na środowisko została uwzględniona. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej. Oba te zarzuty dotyczą bowiem tej samej kwestii, natomiast zostały odmiennie ujęte – od strony prawa procesowego i materialnego. Zarzuty te sprowadzają się jednak do stwierdzenia, że brak ewentualnej analizy kwestii skumulowania oddziaływania przedsięwzięcia w raporcie powinien skutkować uchyleniem decyzji obu organów, a organ odwoławczy nie był zobowiązany powtarzać rozważań w tym zakresie za organem I instancji. Inwestor nie kwestionuje zatem, że ocena skumulowania powinna zostać przeprowadzona bowiem wynika to wprost z art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej. Błędnie jednak zakłada, że stanowisko w tym zakresie organ odwoławczy mógł pominąć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ponieważ zważywszy na położenie planowanej inwestycji kwestia ta może mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia. Ponadto, wbrew twierdzeniom inwestora, wymaga tego również przyjęta na gruncie k.p.a. zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która nakłada na organ odwoławczy obowiązek rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, nawet jeżeli w pewnych aspektach oznacza to powielenie lub podzielenie rozważań organu I instancji. Z tych też przyczyn na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 140 w związku z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji nie przyjął, że zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej każdorazowo wymaga wykonania takich samych czynności wyjaśniających. Ponadto wskazał, że organ odwoławczy jest zobowiązany ponownie odnieść się do kwestii mogących mieć zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, szczególnie jeżeli są one przedmiotem zarzutów odwołania. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz w związku z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji trafnie przyjął, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów wynikających z tych przepisów k.p.a.

Po ósme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Kwestię możliwości skutecznego podniesienia zarzutów naruszenia tych przepisów omówiono już przy okazji odniesienia się do zarzutów skarżącego. Wbrew twierdzeniom inwestora, Sąd I instancji nie przedstawił stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego. Sąd I instancji dostrzegł konieczność wyjaśnienia przez organ odwoławczy określonych braków w raporcie i zaskarżonej decyzji, nie przesądzając jednak, że kwestie te spowodują wydanie decyzji o innej treści niż decyzje dotychczasowe. Do kwestii tych organ nie odniósł się w zaskarżonej decyzji, a zatem nie mogły być poddane kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego skargę. Kwestie skumulowanego oddziaływania na środowisko, ponownego przeprowadzania oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, obowiązku kompensacji przyrodniczej oraz utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, były podnoszone przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego i z tego powodu organ powinien był się do nich odnieść w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście wymogów jakie przepisy ustawy środowiskowej stawiają raportowi oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.