II SA/Kr 710/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-07-19	
Data wpływu	2013-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/
Waldemar Michaldo	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 2661/13	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność uchwały w części graficznej
oddalono skargę RH	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 9 ust. 4 , art. 20 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. i R. H. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011 r. nr XXX/362/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" I. oddala skargę R. H.; II. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działkę nr [...] położoną w obszarze 8 ZO; III. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa w dniu 9 listopada 2011r. podjęła uchwałę nr XXX/362/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki", która następnie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez R.H. oraz A. Sp. z o.o. w K. Sprawy ze skarg ww. stron zostały połączone na rozprawie w dniu 19 lipca 2013r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

R.H. , wnosząc skargę do WSA w Krakowie na ww. uchwałę, zarzucił jej naruszenie art. 2, 7, 21 Konstytucji a także art. 9 ust. 4, 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r, nr 80. póz. 717 ze zm.), polegające na przeznaczeniu w planie miejscowym 2 działek skarżącego pod zieleń urządzoną (5ZP) i tylko w niewielkim zakresie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z usługami, podczas gdy w studium teren ten posiada funkcję mieszkaniowo - usługową MU; a także naruszenie interesu prawnego skarżącego wynikającego z jego uprawnień właścicielskich, tj. art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 6 ww. ustawy. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że powyższy plan określający przeznaczenie przedmiotowych działek na tereny zieleni urządzonej, pozostaje w ewidentnej sprzeczności z wytycznymi studium uwarunkowań, które ustala, iż przeznaczeniem tych terenów jest budownictwo mieszkaniowe - usługowe. Według skarżącego, taka sprzeczność nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

A. Sp. z o.o. w K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" w części dotyczącej objęcia zapisem "8ZO" terenu stanowiącego własność strony skarżącej. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

- naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80. poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., w związku z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w postaci uchwalenia przez Radę Miasta Krakowa planu, który narusza ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Krakowa,

- naruszenie art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przez Radę Miasta Krakowa przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności skarżącego,

- naruszenie art. 20 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa o sposobie rozpatrzenia całości uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą do projektu planu w sytuacji, gdy Prezydent Miasta Krakowa zarządzeniem nr [...] z 26 lipca 2011r. rzekomo uwzględnił w części uwagę skarżącego do projektu planu, a w rzeczywistości doszło do braku jakiejkolwiek zmiany projektu planu w wyniku zgłoszonej uwagi.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w części dotyczącej objęcia regulacją "8ZO" terenu stanowiącego jej własność.

W uzasadnieniu Spółka podniosła, że plan pozostaje w sprzeczności ze studium w zakresie dotyczącym części terenu działek stanowiących jej własność. Polega to na przyjęciu w odniesieniu do tego obszaru oznaczenia "8ZO" i - w związku z tym -przeznaczeniu go na zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, podczas gdy w tej części studium, która stanowi o dotychczasowym przeznaczeniu nieruchomości stanowiącej własność strony skarżącej, teren ten określono w całości jako mieszkaniowy, a w części studium dotyczącej kierunków rozwoju na terenie przedmiotowej nieruchomości przyjęto w całości symbol "MU", a więc przewidziano zabudowę mieszkaniowo-usługową.

Przeznaczenie nieruchomości strony skarżącej pod tereny ozn."8ZO", w znacznej mierze, godzi w sposób istotny w przysługujące jej prawo własności (prawo do korzystania z nieruchomości).

Strona skarżąca podniosła, że już na etapie opracowywania planu wskazywała na opisane powyżej naruszenia prawa związane z projektowanym obszarem "8ZO", a zgłoszone przezeń uwagi "nie zostały uwzględnione jakoby tylko w części". Zarządzeniem nr [...] z 26 lipca 2011r. Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył bowiem uwagi do projektu planu, w tym uwagę skarżącej, (która wniosła o zmianę przeznaczenia terenu dla należących do niej działek w ten sposób, aby możliwym stało się zrealizowanie na nich zabudowy mieszkaniowo-usługowej na całej powierzchni, tj. poprzez włączenie ich do terenu oznaczonego symbolem 16MU) i wskazała, że została ona częściowo uwzględniona. Okoliczność ta powinna doprowadzić przynajmniej do powiększenia obszaru (16MU) na działkach skarżącego. Tymczasem w stosunku do wyłożonego projektu, po "rzekomym" uwzględnieniu uwag strony skarżącej, plan nie uległ jakiejkolwiek zmianie, co oznacza, że skarżąca została wprowadzona w błąd.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011r. nr XXX/362/11 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Dębniki.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów w zakresie właściwości organów, wprowadzony nią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony i uchwalony bez istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, a w zakresie obszaru stanowiącego nieruchomość strony skarżącej organ działając zgodnie z przysługującym mu władztwem planistycznym - nie naruszył zasad sporządzania planu (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego poprzez sprzeczność z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, wskazał, że w rozdziale 2 obejmującym cele i wizję rozwoju przestrzennego Krakowa założono: że rozwój przestrzenny Miasta będzie zrównoważony zaś system przyrodniczy Miasta będzie konsekwentnie chroniony, kształtowany i utrwalany, zostanie poprawiona jakość i estetyka przestrzeni publicznej, a także zostaną poprawione warunki mieszkaniowe. Określając natomiast kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego Krakowa, w rozdziale 4.2., wskazano na konieczność racjonalnego wykorzystania przestrzeni, polegającego na intensyfikacji zainwestowania z uwzględnieniem wartości przyrodniczych i kulturowych oraz potrzeb mieszkańców oraz na podniesienie wartości przestrzeni publicznej. Należy podkreślić, że w punkcie 4.2.1 zdanie drugie zatytułowanym: Granice terenów przeznaczonych do zabudowy, wskazano: "wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych". Powyższe sformułowanie ma szczególne znaczenie dla analizowanej kwestii zgodności planu miejscowego ze Studium w zakresie obszaru oznaczonego symbolem 8ZO, obejmującego w części nieruchomość strony skarżącej (część działka nr [...] ).

Mając na uwadze ustalenia Studium Sąd wskazał, że treść planu jest zgodna ze studium, które nakazuje uwzględnić wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania: tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei jako tereny otwarte. Wbrew zarzutom strony skarżącej, wskazany w studium główny kierunek zagospodarowania tj. funkcja mieszkaniowo-usługowa dla terenów o symbolu MU, wyraźnie łączy się z postanowieniami punktu 4.2.1 studium ustalającymi konieczność wprowadzenia terenów zieleni w obszarach o kategorii zagospodarowania określonej w studium jako tereny MU. Postanowienia zawarte w punkcie 4.2.1. studium nie tylko dozwalają, ale nakazuję uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów skwerów, placów itd.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności skarżącego, wskazał, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność. Zgodnie natomiast z treścią art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nadto, należy mieć na uwadze treść art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiący, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. A zatem prawo własności nie oznacza całkowitej swobody w dowolnym zagospodarowaniu nieruchomości.

W ocenie Sądu pierwszej instancji chybiony jest zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p w zw. z art. 28 ust. 1 poprzez brak rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia całości uwag zgłoszonych przez stronę skarżącą do projektu przedmiotowego planu, poprzez co naruszono również procedurę uchwalania planu. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy skarżąca złożyła uwagi do projektu przedmiotowego planu miejscowego pismem 1 lipca 2011r. wnosząc o rozszerzenie postanowień "16MU" w stosunku do całej powierzchni nieruchomości stanowiącej jej własność wskazując m. in. iż objęcie w części ww. nieruchomości zapisem "8ZO" z zakazem lokalizacji nowych budynków nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, narusza istotę prawa własności i interes właściciela. Powyższe uwagi zgodnie z Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z 26 lipca 2011r. zostały nieuwzględnione w części, co wynika z faktu, że zgodnie z projektem planu działka nr [...] i część działki nr [...] (ok. 10 ar.) położone są w obszarze oznaczonym na rys. symbolem "16MU", co pozwala na ich zainwestowanie.

Natomiast co do pozostałej części działki nr [...] znajdującej się w obszarze "8ZO" - uwaga co do sposobu jej zagospodarowania została nieuwzględniona i pozostała w terenie oznaczonym symbolem "8ZO". Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie ma racji strona skarżąca zarzucając, że organ błędnie wskazuje na częściowe uwzględnienie uwag skarżącego a częściowo ich nieuwzględnienie. Mając na względzie, że we wniesionych uwagach strona skarżąca wnioskowała o to, aby cała jej nieruchomość mogła być zabudowana organ prawidłowo przyjął, że wniesione uwagi w części zostały uwzględnione, a w części nie zostały uwzględnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. Sp. z o.o. w Krakowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przy uchwaleniu planu nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż pozostaje on zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krakowa pomimo że plan narusza ustalenia Studium, ponieważ nie przewidziano w nim terenów o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń ogrodową, nie będących terenami otwartymi, a w planie wprowadzono i zastosowano do nieruchomości skarżącego całkowicie nową kategorię podstawowego przeznaczenia terenu, tj. zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym ("8ZO"), nie będące terenami otwartymi, a także ze względu na to, że Studium określa obszar, w skład którego wchodzą działki ewidencyjne nr [...] oraz [...], jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, a funkcja ta nie może zostać zrealizowana przez skarżącego na podstawie planu,

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewywiązanie się przez Sąd I instancji z obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem ze względu na pominiecie zbadania i nieodniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących zniweczenia przez plan przeznaczenia działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] na tereny o funkcji mieszkaniowej w sytuacji, gdy prawie całą ich powierzchnię objęto zapisem "8ZO", gdzie istnieje zakaz zabudowy, pomimo że Studium wskazało w odniesieniu do tych działek na przeważające przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej.

Mając na względzie powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2473/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

W ocenie NSA, ulokowanie przedmiotowej działki w terenie zieleni towarzyszącej (symbol obszaru "8ZO"), nie stanowiło skonkretyzowania i uszczegółowienia ustaleń studium. Wskazano, że Rada Miasta, uchwalając plan zagospodarowania, wewnątrz obszarów oznaczonych w części graficznej studium symbolem "MU", mogła przeznaczyć wybrane przez siebie obszary na tereny zieleni miejskiej, pod warunkiem jednak, że będą one miały charakter otwarty, tj. możliwy będzie publiczny do nich dostęp. Stwierdzono również, że organ planistyczny, niezgodnie z przepisami prawa, przyjął całkowicie nową, nieprzewidzianą przez studium, kategorię podstawowego przeznaczenia terenu w postaci terenów zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym nie będących terenami otwartymi. Wskazano również, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł naruszenia prawa w tym, że na działkach będących własnością Spółki przewidziano niemal jedynie zieleń towarzyszącą obiektom budowlanym, a na same obiekty nie pozostawiając w zasadzie miejsca. Zdaniem Sądu II instancji, przyjęcie tego rodzaju stanowiska zaprzeczałoby idei opracowywania studium, jako wiążącego przy uchwalaniu miejscowego planu wstępnego ogólnego wskazania sposobu zagospodarowania terenu. NSA nadmienił przy tym również, że w okresie między uchwaleniem studium, a uchwaleniem miejscowego planu stan faktyczny na terenach objętych studium może się zmienić. Sposób zagospodarowania terenu określony w studium, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego będzie realizowany w takim zakresie, w jakim istniejący do chwili uchwalania planu stan zagospodarowania tego terenu będzie pozwalał. Jeśli przeznaczenie terenu określone w studium okaże się zupełnie nieadekwatne do przyjętego w planie, to studium w tej części powinno być zmienione, jeżeli teren ten w planie ma być przeznaczony do zagospodarowania w sposób odmienny niż to jest wskazane w studium. Organ planistyczny ma oczywiście obowiązek uwzględniania walorów przyrodniczych, kulturowych i estetycznych przestrzeni, jednak nie może to jednocześnie skutkować naruszeniem zasady zgodności rozwiązań zawartych miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zapisami zawartymi w studium.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2013r. A. Sp. z o.o., zreformowała treść żądania wynikającego ze skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. uchwały, w części dotyczącej objęcia zapisem "8 ZO" terenu stanowiącego jej własność – dz. nr [...].

W dalszej części pisma wskazano, że inwestor posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 14.09.2011r., ma prawo realizować swoje zamierzenie inwestycyjne na dz. nr [...] , a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być z tym zamierzeniem zgodny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717).

Ze względu na powyższą zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że ze względu na określony w skardze przedmiot zaskarżenia, kontroli sądowej podlega uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011r. nr XXX/362/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki".

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, opartym na obowiązującej w polskim prawie konstrukcji skargi do sądu administracyjnego, fakt posiadania interesu prawnego (a nawet fakt naruszenia interesu prawnego) przez stronę skarżącą umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jednak istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym, a nie faktem posiadania (czy nawet naruszeniem) interesu prawnego strony skarżącej. Jeżeli naruszenie tego interesu prawnego nastąpiło wespół z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, to rodzi obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – w myśl utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2) - powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego klasyfikowany w doktrynie jako usytuowany pomiędzy aktami normatywnymi i indywidualnymi aktami stosowania prawa, jest w dużej mierze zbiorem indywidualnych regulacji określających przeznaczenie poszczególnych działek, stanowiąc "akt indywidualny wielokrotnego stosowania" (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne. Zarys systemu, Warszawa 2002, s. 101-102), czego nie przekreśla fakt, że jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego. Złożony charakter miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprawia, że w przypadku złożenia skargi dotyczącej planu należy w pierwszej kolejności ustalić przedmiot zaskarżenia, którym niekoniecznie musi być cały plan miejscowy. Przedmiotem zaskarżenia mogą być również wyodrębnione części planu stanowiące zbiór indywidualnych regulacji określających przeznaczenie niektórych tylko nieruchomości objętych ustaleniami planu. Ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwałą NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA1997, nr 3, poz. 104).

Wobec skutecznego wniesienia skarg w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym w przedmiotowej sprawie wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 9 listopada 2011r. nr XXX/362/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki". Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem ( A. Sp. z o.o. w K. właścicielką działki nr [...] a R.H. działek [...] i [...] – okoliczności te są bezsporne i te nie zostały zanegowane przez żadną ze stron). Podobnie nie budzi wątpliwości, że obie skargi zostały poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesione zostały w terminie przewidzianym przez art.101 ustawy o samorządzie gminnym.

Na wstępie należy wskazać, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p. Zachowanie powyższego trybu jest jednym z zasadniczych warunków uznania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego postępowania oraz właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie sąd nie stwierdził naruszenia zasad lub trybu sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dębniki" oraz właściwości organów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący przedmiotem niniejszego postępowania został sporządzony oraz uchwalony na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80, poz. 717). W szczególności dokonując dokładnej analizy przedstawionej sądowi dokumentacji planistycznej obrazującej proces planistyczny i uchwałodawczy kontrolowanego przez Sąd planu w najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić naruszenia zasad i trybu określonych w powołanej wyżej ustawy a zwłaszcza jej art.1, 4, 6, 9, 15-19 oraz 20. Można wręcz powiedzieć, zastosowane procedury, prowadzenie postępowania planistycznego, zasad planistycznych oraz wyważanie różnego rodzaju interesów (publicznego – ochrony środowiska, zdrowia, uzdrowiska, czy też gruntów rolnych i leśnych przed zabudową oraz indywidualnego – prawa własności, walorów ekonomicznych przestrzeni itd.), a więc tego wszystkiego co składa się na ocenę przestrzeganie prawa przez organy planistyczne, było prawidłowe.

W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych skarżących (por. wyroki NSA z 19.04.2012r., sygn. akt II OSK 302/12, II OSK 510/12, II OSK 618/12).

Pozostaje zatem dokonać kontroli zaskarżonego planu w zakresie naruszonego interesu prawnego skarżących.

Rozpoznając ponownie sprawę ze skargi A. Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z art. 190 p.p.s.a. związany był oceną prawną zawartą w wyżej powołanym wyroku NSA z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK 2473/12.

Główny zarzut ze skargi R. H. oraz A. Sp. z o.o. sprowadza się do wykazania sprzeczności ustaleń planu w kwestii przeznaczenia działek stron skarżących w wytycznymi zawartymi w studium uwarunkowań w tym zakresie.

Zatem rozważania prawne w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od określenia znaczenia relacji między planem miejscowym a studium uwarunkowań, kierując się wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 15 ust 1 ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Przepis art. 20 ust 1 ustawy przesądza natomiast, iż plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Jak podkreślano wielokrotnie w orzecznictwie studium jest prawnie określonym instrumentem kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej w gminie i służy ustaleniu lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. To związanie ustaleniami studium oznacza takie kształtowanie treści planu miejscowego, aby treść ta uwzględniała i wynikała z ustaleń studium. Treść planu miejscowego jest zatem konsekwencją zapisów studium (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010 r. II OSK 1904/10, z dnia 14 czerwca 2007 r. II OSK 359/07, 1 lipca 2010 r. II OSK 904/10). Sąd nie ocenia przy tym racjonalności tych przepisów ustawy ale dokonuje jedynie ich wykładni zgodnie z dominującym w orzecznictwie i doktrynie poglądem. W orzecznictwie wskazuje się, iż związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na takim kształtowaniu postanowień planu, który wynika z wcześniejszych ustaleń studium. Podkreśla się, iż warunek zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w studium tworzy ustawową zasadę sporządzania planu, której naruszenie stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy powoduje nieważność planu w całości lub jego części. Przytoczyć tu dla przykładu można wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2010r. II OSK 1904/10, w którym wskazano, iż chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Jeżeli zatem określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, lub przeznaczone na inne cele, to wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina powinna wskazać te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, lub pod inne określone cele. Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2007r. II OSK 359/07 wskazał, iż przepis art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zasadnie przyjmując, że - stosownie do niebudzącego wątpliwości brzmienia tej normy - uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 tej ustawy, przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana - jak chce tego skarżąca gmina - ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Tak było pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. (tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zmiana dokonana w tej mierze obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że pod jej rządami plan winien być nie tylko spójny, ale i zgodny z ustaleniami studium (zob. art. 9 ust. 4 ustawy). To zaś oznacza, że lokalny prawodawca, stanowiąc plan miejscowy, jest aktualnie silniej związany ustaleniami studium niż to było dotąd. Fakt ten stanowi istotną dyrektywę dla wykładni przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zakresu związania ustaleniami studium przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 września 2007r. (sygn. akt II OSK 1028/07) zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Skoro, jak wskazano wyżej, w studium określa się m.in. kierunki zmian w przeznaczaniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), to gmina w ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego, może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium. Inne przeznaczenie konkretnego terenu w planie miejscowym niż przeznaczenie przyjęte w studium kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza gdy przeznaczenie terenu w planie jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium (por. wyrok NSA z 26 maja 2011 r., II OSK 412/11).

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutu podniesionego w skardze R.H. , wskazać należy, że przeznaczenie w planie miejscowym działek nr – [...] i [...] obr. [...] zostało wyznaczone zgodnie z ustaleniami studium. Wskazać należy, że teren obejmujący ww. działki został w większości przeznaczony pod tereny zieleni urządzonej (5ZP), a w niewielkim zakresie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami (14MU).

W studium, dla obszaru obejmującego działki skarżącego została wyznaczona kategoria zagospodarowania terenu pod tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej (MU). Dla tak wskazanego w studium terenu określono główne funkcje zagospodarowania, główne kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz warunki i standardy wykorzystania terenu, które winny uwzględniać następujące wymagania:

1) Główne funkcje:

- zabudowa mieszkalna, mieszkaniowo - usługowa i usługowa

2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego

- określają ustalenia dla obszaru Śródmieścia

3) Warunki i standardy wykorzystania terenu:

minimalna intensywność zabudowy mieszkalnej i usługowej 1,2 lub określona w planach miejscowych za pomocą innych parametrów odpowiadających specyfice terenu,

wykluczenie lokalizacji obiektów produkcyjnych,

gabaryt i linia zabudowy obiektu dostosowany do zabudowy

sąsiedniej,

zapewnienia prawidłowej obsługi komunikacyjnej i powiązań z

układem komunikacyjnym miasta

4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu

dotyczące obszaru "białych mórz"

minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie – 50 %,

maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy - 35 %.

Maksymalna wysokość zabudowy – 18 m.

Studium zawiera również wytyczne, zasady i kryteria dotyczące granic terenów przeznaczonych do zabudowy (pkt 4.2.1) i te wytyczne są wiążące. Zapis zawarty w ww. punkcie 4.2.1. stanowi, że: "wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei, jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych".

Wbrew twierdzeniom skarżącego, obszar "5 ZP" obejmujący jego działki w planie i przeznaczony na tereny zieleni urządzonej, znajduje się wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania (jest wyznaczony wewnątrz obszaru MU) i stanowi obszar otwarty – jest możliwy publiczny dostęp do niego. Podstawowym przeznaczeniem terenu 5 ZP jest bowiem ogólnie dostępna zieleń urządzona obejmująca urządzone i utrzymane zespoły drzew, krzewów oraz zieleni niskiej, skomponowane w sposób kompleksowy. Sformułowanie studium, że "wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei, jako tereny otwarte (...)", należy rozumieć jako teren znajdujący się wewnątrz obszaru objętego granicami obszaru o określonym w studium przeznaczeniu. W tym przypadku obszaru MU. Działki skarżącego znajdują się wewnątrz obszaru MU wyznaczonego granicami (liniami) od innych obszarów. Nie musi to być, jak twierdzi strona skarżąca wewnątrz wyodrębnionych architektoniczno-urbanistycznych obszarów o zabudowie mieszkaniowo-usługowej. Należy pamiętać, że studium jest dokumentem polityki przestrzennej gminy, aktem jej kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest i nie może być ścisłym, bezwzględnym i ślepym powtórzeniem zapisów studium. Oczywiście w zależności od szczegółowości lub ogólności studium, związanie jego postanowieniami zapisów planu będzie różne, ale w zależności od zapisów studium stosowne urealnienie i uszczegółowienie planu jest dopuszczalne. Zwracał już na to uwagę w niniejszej sprawie NSA w Warszawie w swoim wyroku z 5.02.2013r., sygn. akt II OSK 2473/12.

Organ planistyczny, uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że celem wyznaczenia terenów ZP było także wytworzenie kontynuacji systemu miejskiej zieleni publicznej, wyznaczonej w studium. Z uwagi bowiem na wysokie zurbanizowanie terenu należało zachować i uzupełnić, w możliwie jak największym stopniu, istniejącą zieleń wysoką, pełniącą funkcje izolacyjne, zwłaszcza na obrzeżach planu i innych fragmentach.

Ponadto organ planistyczny podniósł, iż ul. Monte Cassino została przewidziana do dalszej zabudowy, co zostało uwzględnione poprzez wyznaczenie stosownego terenu pod pas drogowy w planie miejscowym. Niemniej wykonanie zaplanowanych robót budowlanych będzie skutkowało zwiększeniem uciążliwości dla terenów sąsiednich. W związku z tym, wyznaczone tereny zieleni urządzonej (1ZP i 5ZP), będą spełniały funkcję izolacyjną w stosunku do wyznaczonych terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, jako naturalna bariera przed hałasem.

Podkreślić przy tym należy, że powszechnie dostępna wiedzą jest fakt, iż Kraków jest jednym z najbardziej zanieczyszczonych miast Polski, gdzie wskutek niekorzystnego położenia geofizycznego oraz postępującej zabudowy, coraz częściej występuje (zwłaszcza zimą) zjawisko smogu. Stąd też niezbędne, a wręcz konieczne, są działania Gminy zmierzające do co najmniej utrzymywania terenów zielonych i ich ochrony przed zabudowa. Temu też służą stosownego zapisy w studium pkt 4.4, gdzie jako główne kierunki rozwoju i ochrony środowiska przyrodniczego wskazuje się kształtowanie korzystnych warunków aerosanitarnych, zwiększenie dostępu do terenów rekreacyjnych, poprawę jakości powietrza, czy też poprawę klimatu akustycznego itd.

Dodatkową przesłanką do wyznaczenia terenów zieleni była również przeprowadzona inwentaryzacja urbanistyczna, która wykazała, że działki stanowiące własność skarżącego, jak również tereny sąsiadujące, są faktycznie wykorzystywane jaka tereny zielone.

Podsumowując powyższe wskazania, należy stwierdzić, iż ustalenia dokumentu studium nie stanowią przeciwwskazań do ustalenia przeznaczenia terenu pod zieleń urządzoną dla terenów, które zgodnie z ustaleniami studium zostały przyporządkowane do kategorii terenów o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej. Brak bowiem jakichkolwiek postanowień studium, które nakazywałyby, aby każda działka ewidencyjna, zlokalizowana w terenach o przeważającej funkcji mieszkaniowo-usługowej, została przeznaczona w planie miejscowym wyłącznie pod powstanie budynków mieszkalno-usługowych. Istotą planowania przestrzennego jest bowiem właśnie wskazanie tego, jak na przyszłość wspólnota lokalna, za pośrednictwem rady gminy, widzi możliwość korzystania przez jej mieszkańców z określonych terenów. Obecne, aktualne w chwili uchwalania planu, przeznaczenie terenu nie ma charakteru decydującego. Powinno być ono w miarę możliwości uwzględniane w pracach planistycznych, ale nie może determinować zapisów planu. Jest to jeden z wielu elementów, które organy planistyczne w procesie planowania muszą uwzględniać. Inaczej plan byłby po prostu odzwierciedleniem stanu faktycznego, a tym samym cel jego uchwalania byłby zniweczony, a przydatność w kształtowaniu przestrzeni żadna.

Tak znaczna ilość koniecznych do uwzględnienia dóbr zawsze powodować będzie kolizję czy to interesów indywidualnych czy to interesu publicznego i indywidualnego. Rzecz jednak w tym aby kolizje te zminimalizować oraz dobra te wyważyć. Także i w tym celu ustawa przewiduje sformalizowaną procedurę przygotowania projektu planu, reguluje zasady udziału zainteresowanych osób w jego uchwalaniu i wreszcie dopuszcza jego zaskarżenie do sądu administracyjnego.

Przyjmując ustalenia planistyczne wyważono interes prywatny i publiczny w tym zakresie. Rada Miasta rozważała kwestię interesu publicznego przyjmując w szczególności w studium (a przez to i w planie), że "poza strefą kształtowania systemu przyrodniczego ochrona środowiska następować będzie przez zachowanie istniejących terenów zieleni i terenów otwartych, kształtowanie zespołów zieleni towarzyszącej zabudowie, przeciwdziałanie zmianie przebiegu koryt cieków, ograniczenia uciążliwości obiektów" w zestawieniu z interesem indywidualnym poszczególnych inwestorów. W zakresie ochrony przed hałasem zapisano w studium np., że "należy kompleksowo podchodzić do zagadnień dotyczących rozwoju układu sieci transportowych, w tym poprzez właściwe kształtowanie przestrzeni publicznych i powiększania terenów zielonych w obszarach przyległych."

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Organy planistyczne, a zwłaszcza rada gminy decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego uwagach oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględniania wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Jeżeli organy te działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym.

"W planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. prawo własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 uzpz), a przy dokonywaniu oceny w tym zakresie m.in. należy uwzględnić to czy skarżąca, zgłaszała wnioski do projektu planu lub na etapie poprzedzającym, czy uczestniczyła w dyskusji publicznej i w innych formach udostępniania wiedzy o projekcie planu (zebrania w sołectwach). W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie – przyp. Sąd, gdyż skarżący nie składał żadnych uwag ani wniosków w toku procedury planistycznej) lub jego zmianą trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie mogą bowiem domniemywać zamierzeń właścicieli tym bardziej, gdy uchwalany plan jest zgodny z postanowieniami studium" – zob. wyrok NSA sygn. akt II OSK 123/10 z 8.04.2010r. Również w niniejszej sprawie skarżący, co potwierdził on sam na rozprawie w dniu 19.07.2013r. i co wynika także z akt sprawy, nie składał wniosków, uwag, ani nie brał udziału w dyskusji publicznej.

Rozważając następnie kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Nie jest zatem wykluczona sytuacja, w której nawet wyłączenie możliwości zabudowania nieruchomości i zagospodarowania jej przestrzeni nie będzie oznaczało naruszenia istoty prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego do korzystania bądź rozporządzania nieruchomościami zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tymi nieruchomościami i korzystać w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez zaskarżoną uchwałę.

Rozważyć w dalszej kolejności należy kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zasadności ewentualnego ograniczenia tych praw z punktu widzenia interesu publicznego. W ocenie sądu nie można skutecznie postawić organowi planistycznemu zarzutu nadużycia władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazać należy, że nie można żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie w/w przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. W konsekwencji Sąd stwierdził, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. "NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (rada gminy) została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń." – wyrok NSA z 17.11.2009r., sygn. akt II OSK 1275/09. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." – wyrok NSA z 25.05.2009r., sygn. akt II OSK 1778/08

W konsekwencji w ocenie Sądu zaskarżona uchwała odnośnie działek skarżącego wprowadza regulacje dotyczące przeznaczenia terenu zgodne z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Mając powyższe na uwadze, Sąd skargę R.H. , działając na podstawie art. 151 p.p.s.a – oddalił.

Następnie Sąd, będąc związany wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2013r., sygn. akt II OSK2473/12, stwierdził, że plan dla obszaru "Dębniki" w części dotyczącej obszaru 8 ZO (teren zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym), obejmującego działkę [...] nie jest zgodny z ustaleniami studium, a zatem uchwalony został z naruszeniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z zawartego w pkt. 4.2.1., a powoływanego już wyżej zapisu studium stanowiącego o tym, że: "wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania należy uwzględnić tereny istniejących i projektowanych parków, ogrodów miejskich, skwerów, placów i alei, jako tereny otwarte, służące zachowaniu lokalnych wartości przyrodniczych i krajobrazowych", wynika, iż studium nie przewiduje wprowadzenia wewnątrz obszarów przeznaczonych do zainwestowania, terenów zieleni nie mających charakteru otwartego. Z map obrazujących analizowany obszar jak również z załącznika graficznego do planu widać, że dostęp do terenu obejmującego ww. nieruchomość strony skarżącej (dz. nr [...] ) nie ma charakteru otwartego. NSA w Warszawie ustalił, że w przedmiotowej sprawie organ planistyczny, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wewnątrz obszarów oznaczonych w części graficznej Studium symbolem "MU", mógł przeznaczyć wybrane przez siebie obszary na tereny zieleni miejskiej, pod warunkiem jednak, że będą one miały charakter otwarty, tj. możliwy będzie publiczny do nich dostęp. Ww. działka strony skarżącej nie stanowi terenu otwartego czy publicznie dostępnego, a zapisy plany nie determinują także takiego przeznaczenia. Wręcz przeciwnie petryfikują one istniejący układ własnościowy określając, że przeznaczeniem terenu 8 ZO jest zieleń towarzysząca obiektom budowlanym (m.in. zieleń ogrodowa w formie zespołów drzew, krzewów oraz zieleni niskiej). O ile więc narzucono właścicielowi nieruchomości objętej obszarem 8 ZO określone ich przeznaczenie – zieleń towarzysząca obiektom budowlanym, to w żaden sposób nie stanowi to, iż obszar ten ma lub będzie miał charakter otwarty. Wręcz przeciwnie wiąże się on z zabudową nieruchomości przez poszczególnych inwestorów. Częściowo zasadnym jest argument strony skarżącej, że cel ten można było osiągnąć poprzez zwiększenie współczynnika powierzchni terenu biologicznie czynnego. Rozumiejąc zatem w pełni uzasadnione dążenie organów planistycznych do zapobiegania likwidowaniu istniejących enklaw zieleni wewnątrz zabudowanych kwartałów o utrwalonym układzie urbanistycznym, ochrony ich przed zabudową (do czego wprost zmierza skarżąca spółka) oraz zwiększenia standardów i jakości życia mieszkańców poprzez ochronę i urządzanie ogrodów śródblokowych, zieleńców ogrodowych czy też ogrodów przydomowych, wskazać należy, że nie może to następować w oderwaniu od postanowień obowiązującego studium i jego relacji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy, przeznaczenie obszaru obejmującego działkę nr [...], oznaczonego w planie jako "8 ZO" pod tereny zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym, nie będących terenami otwartymi, stoi w sprzeczności ze studium.

Mając również na uwadze wskazania zawarte w wyroku NSA, stwierdzić należało naruszenie przez Radę Miasta Krakowa art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w.zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ze względu na rozbieżność postanowień studium określającego obszar, w skład którego wchodzi działka ewidencyjna nr [...], jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej, a dysfunkcyjnością mieszkaniową tego obszaru w Planie.

W stosunku do ww. działki, studium, określa ten obszar jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej i oznacza symbolem "MU" (w części graficznej) całość obszaru właściwego dla nieruchomości strony skarżącej. Z części tekstowej planu dla terenów oznaczonych symbolem 1ZO – 8ZO wynika bowiem zakaz lokalizacji nowych budynków. Objęcie przez plan większej części nieruchomości skarżącego przeznaczeniem "8 ZO" (tereny zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym z zakazem lokalizacji nowych budynków), czyni niemożliwym posadowienie na niej jakiegokolwiek budynku.

Na kanwie zarzutu dotyczącego wpływu decyzji o pozwoleniu na budowę na treść planu, powstało pytanie czy jest i ewentualnie z czego wynika obowiązek uwzględniania w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszystkich ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przed tą datą. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco, brak jest bowiem regulacji prawnej nakazującej uwzględnianie w m.p.z.p. ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uwzględniający w szczególności wymagania ładu przestrzennego, jest aktem kształtującym ład przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzennego między innymi dlatego, że jego ustalenia są opracowane w oparciu o liczne uwarunkowania, uwzględniające zarówno prawo własności jak i potrzeby interesu publicznego. Jego ustalenia powodują powstanie obowiązku po stronie organu administracyjnego wygaszenia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (art. 35 ust. 1 u.z.p.). Prawa nabyte są chronione przez ustawodawcę, bowiem wyżej opisana zasada jest wyłączona w sytuacji, gdy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, która nie traci swojej ważności ze względu na ustalenia planu. Podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw w zakresie sposobu zagospodarowania terenu objętego planowaną inwestycją. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności obrotu prawnego i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej.

Wynikający z ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę sposób zagospodarowania terenu pozostaje w mocy i inwestor jest władny wykonywać przyznane w niej uprawnienia w okresie ważności tej decyzji. Zatem brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów do uwzględniania później tych decyzji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego czy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, bowiem w obrocie prawnym akty te funkcjonują one niezależnie względem siebie.

Dodać należy, iż przyjęcie przez organ planistyczny określonej cezury czasowej, do której uwzględnia się sposoby zagospodarowania terenu wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, nie stanowi naruszenia prawa i wynika konieczności zachowania procedury związanej z uchwalaniem studium. Bez takiej cezury czasowej i przy założeniu, iż należy uwzględniać wszystkie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane do momentu uchwalenia studium, uchwalenie studium de facto byłoby niemożliwe, gdyż procedura uchwalania studium nigdy nie mogłaby się zakończyć a jej poszczególne etapy stale wymagałaby powtarzania. Jeżeli już zdecydowano się w studium uwzględniać sposoby zagospodarowania terenu wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, to zasadnie przyjęto graniczną datę wydania tych decyzji, ponieważ umożliwia to przeprowadzenie i dokończenie procedury związanej z uchwaleniem studium.

Ostateczna decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę wyznacza jedynie potencjalny sposób zagospodarowania. Decyzja o pozwoleniu na budowę jedynie zezwala na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych. Podstawowa różnica pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją pozwoleniu na budowę widoczna jest w tym, iż decyzja o pozwoleniu na budowę, jako przyznająca jej adresatom określone uprawnienia, podlega wykonaniu na podstawie zasady ochrony praw nabytych niezależnie od ustaleń nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.35 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), a decyzja w.z. wygasa z dniem wejście w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jej postanowienia są sprzeczne z ustaleniami planu.

Ani z treści ustawy prawo budowlane, ani też z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek uwzględniania w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak wskazano wyżej uprawnienia adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, jako prawa nabyte są chronione prawem i niezależnie od ustaleń nowego planu zagospodarowania przestrzennego inwestor posiadający ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę może realizować planowaną przez siebie inwestycję. Ustawodawca próbuje w ten sposób wyważyć racje wynikające z zasady ochrony praw dobrze nabytych oraz zasady zrównoważonego rozwoju, ochrony ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury.

Organy administracyjne na żadnym etapie procesu planistycznego nie były zobowiązane ustawowo do uwzględnienia decyzji o pozwoleniu na budowę (jej postanowień) w treści studium i w treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując wskazać należy, że podmiot prawny dysponujący ważną decyzją o pozwoleniu na budowę korzysta ze wzmocnionej ochrony swoich praw od chwili wydania takiej decyzji przez organ l instancji. Wzmocniona ochrona prawna uzasadniona jest w takim wypadku nie tylko ze względu na ochronę prawa własności, praw dobrze nabytych, ale wynika także z potrzeby stworzenia gwarancji ochrony pewności prawa i zaufania obywateli do działań państwa i administracji publicznej. Natomiast taka ochrona nie przysługuje podmiotom, którzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź decyzja taka nie pozostaje w obrocie prawnym (np. decyzja wygasła).

Analiza zaskarżonej uchwały jednoznacznie wskazuje na istotne uchybienie wskazanym wyżej przepisom i z tej przyczyny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. i art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej obejmującej działkę nr [...] położoną w obszarze 8 ZO.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.