Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt III SAB/Lu 32/14 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. w przedmiocie wniosku o zajęcie pasa drogowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt III SAB/Lu 32/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. odrzucił skargę A. B. na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis od skargi.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że ww. skarga w sprawie dotyczy bezczynności Zarząd Dróg Powiatowych w Ł. (dalej: ZDP), polegającej na niewydaniu decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego i zezwolenia na umieszczenie infrastruktury technicznej w pasie drogi powiatowej w miejscowości W., gmina K.

Z treści przepisu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.), Sąd I instancji wywiódł, że lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego wymaga zezwolenia wydawanego przez właściwego zarządcę drogi. Zasada ta znajduje potwierdzenie w treści art. 20 pkt 8 u.d.p., z którego wynika, że do zarządcy drogi należy w szczególności m. in. wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. W myśl art. 19 ust. 2 u.d.p. zarządcami dróg są: dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, gminnych - wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1a u.d.p., zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Sąd zwrócił uwagę, że ustawa wyraźnie rozróżnia zarządcę drogi, który jest podmiotem wyposażonym w kompetencje do podejmowania różnego rodzaju czynności, w tym wydawania aktów administracyjnych związanych z zarządzaniem drogami publicznymi oraz instytucję zarządu drogi, która stanowi jedynie aparat pomocniczy, poprzez który zarządca drogi wykonuje swoje obowiązki. Zarząd drogi nie jest więc - wg Sądu I instancji - organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Przedmiotem działalności zarządu drogi jest realizacja obowiązków zarządcy drogi. Z powołanych przepisów Sąd I instancji wywiódł również, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to też są to akty zarządcy drogi, gdyż pracownicy ci, wydając takie akty działają w imieniu zarządcy, a nie własnym, jako odrębne od zarządcy organy administracji.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że w przypadku utworzenia wyspecjalizowanej jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi, załatwianie spraw z zakresu zarządu, a w szczególności wydawanie aktów administracyjnych, następuje z upoważnienia zarządcy drogi i w jego imieniu.

W niniejszej sprawie zarządcą drogi jest Zarząd Powiatu Ł. Zarząd Dróg Powiatowych w . stanowi zaś jednostkę organizacyjną, podlegającą Zarządowi Powiatu Ł. Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. został upoważniony uchwałą Zarządu Powiatu w Ł. z dnia [...] grudnia 2013 r. do wydawania zezwoleń na umieszczenie i lokalizację obiektów budowlanych w pasie drogowym lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oraz zawierania porozumień w zakresie warunków i terminów zajęcia pasów drogowych dla potrzeb robót. Dyrektor ZDP w Ł. załatwia zatem sprawy w imieniu zarządcy drogi. W ocenie WSA żaden z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie przyznaje jednostkom organizacyjnym będącym zarządami dróg utworzonymi przez zarządcę drogi, osobowości prawnej.

Sąd I instancji przywołał treść art. 25 § 1 p.p.s.a., a następnie uznał, że skoro Zarząd Dróg Powiatowych jest tylko aparatem pomocniczym zarządcy drogi - Zarządu Powiatu Ł., nie ma żadnych własnych zadań ani kompetencji, lecz wykonuje cudze zadania i kompetencje, nie może mieć zdolności sądowej, nie może być organem, którego bezczynność jest przedmiotem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., biorąc powyższe pod uwagę, orzekł o odrzuceniu skargi - powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A. B., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w L., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm. Postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 32 oraz art. 25 § 2 p.p.s.a. przez uznanie, że ZDP w Ł. nie jest organem oraz nie posiada zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na brak osobowości prawnej, co skutkowało odrzuceniem skargi podczas, gdy w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. organem jest każda jednostka organizacyjna, która wykonuje ustawowe kompetencje z zakresu administracji publicznej przez wydawanie aktów administracyjnych, a art. 25 § 2 p.p.s.a. przyznaje zdolność sądową państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym, które nie posiadają osobowości prawnej.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono przede wszystkim, że rozstrzygnięcie sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy ZDP jest organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., a więc, czy jego działanie, bądź bezczynność może być przedmiotem skargi do WSA. W ocenie autora skargi kasacyjnej ZDP jest organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. i działa w ramach władzy publicznej - Zarządu Powiatu w Ł. - na mocy uchwały tego Zarządu Powiatu z dnia 25 stycznia 1999 r. w sprawie powołania ZDP w Ł. Ponadto z art. 39 ust. 3 u.d.p. wynikają kompetencje ZDP do wydawania decyzji w przedmiocie udzielania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w sytuacji, gdy kompetencja dla danego organu, który następnie upoważnia do załatwienia określonej kategorii spraw inną jednostkę organizacyjną, stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym będzie właśnie upoważniona jednostka, a nie organ, któremu przysługują kompetencje bezpośrednio z przepisów ustawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie - Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, że skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego należało odrzucić, z podanych niżej względów.

Zgodnie z art. 1 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sądy administracyjne kontrolują zatem działalności organów administracji publicznej .

Stosownie do regulacji zawartej w art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na (pkt 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (tzn. na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach).

Art. 58 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd skargę odrzuca: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

W świetle przytoczonego przepisu sąd administracyjny zobowiązany jest zatem z urzędu zbadać, czy nie zachodzi jedna z ww. przesłanek niedopuszczalności skargi - skutkująca koniecznością jej odrzucenia.

Uznać należy, że niedopuszczalną - w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - jest skarga wniesiona na akt lub czynność nieobjęte zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.). Odrzucenie skargi z wymienionego powodu nastąpi także wówczas, gdy skarga dotyczy czynności bądź bezczynności podmiotu nienależącego do kręgu organów administracji publicznej. (por. prawomocne postanowienie WSA w Opolu z dnia 21 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 59/12).

W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. w rozpoznaniu wniosku o zajęcia pasa drogowego na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. W myśl tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi /.../ wydawanym w drodze decyzji administracyjnej /.../.

Zgodnie z art. 19 ust. 3 pkt 3 u.d.p. zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu.

Regulacja zawarta w art. 20 pkt 8 powołanej ustawy potwierdza, że to do zarządcy drogi (w tym przypadku zarządu powiatu - Zarządu Powiatu Ł.) należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych.

Stosownie do art. 21 ust. 1 u.d.p. zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jednak podstaw by przyjąć, że utworzona jednostka organizacyjna - będąca zarządem drogi - uzyskuje status organu administracji publicznej, uprawnionego do wydawania decyzji zastrzeżonych do kompetencji zarządcy dróg.

Odnośnie do kompetencji zarządu drogi - utworzonego na podstawie art. 21 u.d.p. wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 23 lipca 2004 r., sygn. akt III CZP 35/04.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestię wydawania decyzji administracyjnych - choć mieści się w katalogu zadań należących do właściwości zarządcy drogi, objętych art. 20 u.d.p. - reguluje przepis szczególny, a to art. 21 ust. 1a tej ustawy.

Stanowi on, że zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych.

Skoro zatem zarządca drogi może upoważnić do wydawania decyzji administracyjnych pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi (w razie jego utworzenia) – to tym samym uznać trzeba, że sam fakt utworzenia takiej jednostki organizacyjnej nie stanowi o przekazaniu zarządowi drogi kompetencji zarządcy drogi do wydawania decyzji administracyjnych.

Także upoważnienie przez zarządcę drogi pracowników wymienionych w art. 21 ust. 1 a u.d.p. do załatwiania spraw - w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych - w jego imieniu nie czyni z tych pracowników organu administracji publicznej. Przepis art. 21 ust. 1a u.d.p. statuuje zatem jedynie pełnomocnictwo administracyjne udzielane przez zarządcę drogi i to wskazanym pracownikom utworzonego zarządu drogi nie zaś jednostce organizacyjnej - zarządowi drogi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do interpretacji "załatwiania spraw/wydawania decyzji administracyjnych w imieniu" niezasadne jest posługiwanie się doktrynalną argumentacją dotyczącą szczególnych regulacji zawartych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 27 grudnia 2011 r. – wydanym na podstawie ustawowego upoważnienia, zawartego w art. 14 a § 10 Ordynacji podatkowej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że zgodnie z tą delegacją Minister właściwy do spraw finansów publicznych w celu usprawnienia obsługi wnioskodawców może, w drodze rozporządzenia, upoważnić podległe organy do wydawania, jako organ pierwszej instancji, postanowień o których mowa w § 5, oraz wykonywania czynności, o których mowa w § 7, określając jednocześnie właściwość rzeczową oraz miejscową upoważnionych organów.

W tym stanie rzeczy - mimo że bezspornie Zarząd Powiatu w Ł. uchwałą z dnia 9 grudnia 2013 r. upoważnił Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. do wydawania zezwoleń na umieszczenie i lokalizację obiektów budowlanych w pasie drogowym lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, oraz zawierania porozumień w zakresie warunków i terminów zajęcia pasów drogowych dla potrzeb robót - organem uprawnionym do wydawania decyzji administracyjnych jest zarządca drogi powiatowej - Zarząd Powiatu w Ł. Organem administracji publicznej nie jest Zarząd Dróg Powiatowych w Ł.

W konsekwencji skarga na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego nie jest skargą na bezczynność organu administracji publicznej. Nie należy więc do właściwości sądów administracyjnych, wynikającej z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Wobec powyższego skarga podlegała odrzuceniu - z tym że nie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 lecz na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Co do zasady zgodzić bowiem należy się z wywodami skargi kasacyjnej, że zdolność sądowa organów nie powinna być oceniana z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 25 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zredagowana tym przepisem zdolność sądowa dotyczy wyłącznie zdolności sądowej skarżących i uczestników postępowania na prawach strony. Nie dotyczy zaś organów, które mają zdolność sądową w postępowaniu administracyjnym, co wynika z treści art. 32 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem bowiem w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Wyd.Prawnicze LexisNexis; Warszawa 2005, str. 166 teza 3.).

Stosownie do art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw ale także jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego przepisu orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że z treści art. 209 p.p.s.a. wynika, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Postanowienie oddalające skargę kasacyjną od postanowienia kończącego postępowanie w danej instancji nie zostało wymienione w żadnym z powołanych powyżej przepisów.