II SAB/Wa 454/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-24	
Data wpływu	2019-06-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Janusz Walawski
Joanna Kube /przewodniczący sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III OSK 2165/21	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 352; art. 21 ust 6; Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149 par 1 pkt 1 i par 1a, art. 149 par 2, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. o ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego 1. zobowiązuje Polskie Linie Kolejowe S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Polskich Linii Kolejowych S.A. z siedzibą w W. na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.	
Uzasadnienie
[...]Spółka z o.o. z siedzibą w W., dalej: [...]/Spółka/skarżąca, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwróciła się do PKP [...]S.A. z siedzibą w W., dalej: PKP [...]/organ, o udostępnienie oraz przekazywanie informacji publicznej (informacji sektora publicznego) do ponownego wykorzystywania w postaci rozkładu jazdy pociągów pasażerskich:

1. w następującym zakresie:

a) dane statyczne, tj. dane posiadane przez PKP [...] w ramach rozkładu jazdy w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2117 ze zm.) przekazanego przez przewoźników pasażerskich,

b) dane dynamiczne, tj. dane o realizacji rozkładu opisanego w pkt poprzedzającym, które pozwolą wnioskodawcy udostępniać zarówno planowany ruch pociągów, jak i informacje o opóźnieniach pociągów przewoźników pasażerskich;

2. w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, przy założeniu, że zakres, częstotliwości przekazywania wnioskodawcy danych w trybie online będzie tożsamy z zakresem, częstotliwością przekazywania analogicznych danych do dewelopera PKP [...] spółka z o.o. i jego aplikacji [...], na maksymalny przewidziany prawem okres 12. miesięcy od dnia przyjęcia przez wnioskodawcę oferty warunków ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego; jednocześnie w przypadku złożenia w ramach oferty projektu - umieszczenie klauzuli umożliwiającej stronom (wnioskodawcy i PKP [...]) ułatwione kontynuowanie/wznowienie usługi udostępnienia i/lub przekazywania na okres kolejnych 12. miesięcy przed upływem terminu obowiązywania umowy;

3) w celu prowadzenia działalności komercyjnej polegającej na świadczeniu usługi elektronicznej - udostępniania wysokiej jakości informacji o ruchu pociągów pasażerskich, promowania przewozu pasażerskiego koleją w oparciu o dane statyczne z rozkładów jazdy zgromadzonego przez PKP [...] w połączeniu z danymi dynamicznymi, tzn. obrazującymi aktualny ruch pociągów pasażerskich w stosunku do zaplanowanych czasów przejazdu poprzez aplikację mobilną lub mobilną stronę internetową wnioskodawcy,

4) w formie strumieniowania lub pobierania pakietów danych z systemu teleinformatycznego PKP [...] w wielkości i częstotliwości nie niższej niż w przypadku udostępniania danych dla aplikacji mobilnej lub mobilnej strony internetowej, o której mowa w pkt nr 2, z użyciem identycznego lub zbliżonego interface'u zastosowanego do udostępniania danych podmiotowi, o którym mowa w pkt 2;

5) po uprzednim podłączeniu do systemu teleinformatycznego PKP [...] z zastrzeżeniem, że parametry przekazywania wnioskowanych informacji nie będą odbiegać od warunków udostępnienia i przekazywania identycznych informacji podmiotowi, o którym mowa w pkt 2.

PKP [...] pismem z [...] kwietnia 2019 r. wezwało Spółkę do usunięcia braków formalnych wniosku, poprzez wskazanie: 1) dokładnego zakresu danych objętych wnioskiem; 2) częstotliwości udostępniania danych oraz formatu, w jakim dane mają być przekazywane; 3) sposobu przezywania danych. Jednocześnie poinformowano, że nieusunięcie ww. braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, [...] pismem z [...] kwietnia 2019 r. stwierdziła, że wniosek nie zawiera braków formalnych. Jej zdaniem, art. 21 ust. 6 ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie ustala żadnych warunków formalnych. Zwróciła uwagę na fakt, iż we wniosku określiła, do jakich danych wystąpiła o dostęp (statycznych oraz dynamicznych) oraz odwołała się do ustawowej definicji rozkładu jazdy. Odnośnie wezwania w zakresie częstotliwości udostępniania danych oraz ich formatu, a także sposobu przekazywania danych wskazała, iż ma to następować online, w sposób tożsamy z zakresem, częstotliwością przekazywania analogicznych danych do dewelopera PKP [...] spółka z o.o. i jego aplikacji [...].

Pismem z [...] czerwca 2019 r. PKP [...] poinformowało wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku z [...] kwietnia 2019 r. bez rozpoznania.

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. [...] skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKP [...] na nieudostępnienie informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania, wnioskowanej pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie PKP [...] do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystywania, o stwierdzenie, że zwłoka miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o zastosowanie środka przewidzianego w art. 149 § 2 p.p.s.a. Nadto, przyznanie od skarżonego podmiotu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zwrot kosztów postępowania i zastępstwa radcy prawnego według stawek przepisanych oraz zwrot opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 złotych.

Uzasadniając skargę wskazano, że przedmiotowy wniosek zmierzał do uzyskania danych o rozkładach jazdy pociągów w formie wykraczającej poza proste "zapoznanie się" z informacją, w celu przetwarzania cyfrowych danych o ruchu pociągów w aplikacji mobilnej. Kluczowe znaczenie miał więc dostęp do danych w cyfrowej postaci. Istotne znacznie miały operacje na danych (wyszukiwanie według kryteriów i strumieniowanie ich do wnioskodawcy), a nie "prosty efekt wiedzy". Z tego powodu, wnioskowane informacje objęto wnioskiem o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Skarżący wyjaśnił, iż oczekiwał, że uzyska ofertę stałego dostępu do wnioskowanych danych, na warunkach zgodnych z zasadą równego traktowania, w sposób technologicznie identyczny lub bardzo podobny do odbiorcy tych danych PKP [...] Sp. z o.o. Takie założenie było uzasadnione zasadą wyrażoną

w art. 8 ust. 1 u.p.w.i.s.p. Oczekiwanie to wskazano wprost w pkt 2. wniosku, poprzez przywołanie aplikacji [...]. Przyjęto bowiem racjonalne założenie, że skoro istniejąca spółka Grupy PKP (PKP [...] Sp. z o.o.) odbiera takie dane w czasie rzeczywistym od skarżonej Spółki, to za stosowną opłatą może uzyskać identyczny zakres danych. Podniesiono, że zawartość danych zamieszczonych w Biuletynie Informacji Publicznej PKP [...] nie dawała możliwości bardziej precyzyjnego sformułowania wniosku, ponieważ PKP [...] nie informuje o gromadzeniu i sposobach przetwarzania (w potocznym tego słowa znaczeniu) danych rozkładowych.

Odnośnie wezwania z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący podmiot podniósł, że opierało się ono na powtórzeniu sformułowań ustawowych, przywołując art. 21 ust. 6 u.p.w.i.s.p., ale nie osadzało ich w kontekście wniosku lub jakiegokolwiek zbioru danych posiadanych przez PKP [...] oraz techniki ich przetwarzania. Podkreślił, iż każdy z trzech punktów wezwania był bezprzedmiotowy, jeśli zestawić je z treścią złożonego wniosku.

Wskazał, że - po pierwsze, PKP [...] domagała się dokładnego zakresu wnioskowanych danych. Tymczasem wnioskodawca określił takowy w dwojaki sposób: wymienił w pkt 1. swego wniosku dane statyczne i dynamiczne, zaś w pkt 2. napisał, iż przekazanie ma nastąpić "w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym, przy założeniu, że zakres, częstotliwości przekazywania wnioskodawcy danych w trybie online będzie tożsamy z zakresem, częstotliwością przekazywania analogicznych danych do dewelopera PKP [...] spółka z o.o. /jego aplikacji [...]/, na maksymalny przewidziany prawem okres 12. miesięcy od dnia przyjęcia przez wnioskodawcę oferty warunków ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego.

Po drugie, PKP [...] domagała się informacji o formacie danych i częstotliwości, co jak podniesiono uprzednio, skarżący chciał zrealizować w tej samej technologii, co w przypadku PKP [...] i jej aplikacji [...].

Po trzecie, PKP [...] żądała informacji o sposobie przekazywania informacji, podczas gdy nie znając możliwości organizacyjnych i technicznych PKP [...],[...] nie mogła sformułować wniosku precyzyjniej, aniżeli wskazując, że "w sposób stały i bezpośredni w czasie rzeczywistym" i tak też zostało to uczynione we wniosku

z [...] kwietnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę PKP [...] wniosła o: umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji do ponownego wykorzystywania; odmowę stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oddalenie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.

Organ wskazał, że konstrukcja art. 21 ust. 6 ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego jest tożsama z wezwaniem do usunięcia braków formalnych z art. 64 § 2 k.p.a. W przypadku niejasności, braku precyzji, co do treści wniosku podmiot zobowiązany powinien wezwać do wyjaśnienia, sprecyzowania, uściślenia treści wniosku. Oczywistym jest, w ocenie PKP [...], że w sytuacji kiedy wniosek jest niejasny, brak jest podstawowego elementu postępowania z zakresu dostępu do informacji publicznej - treści zapytania, pozwalającej na poznanie treści wniosku.

Zdaniem organu, brak wskazania formy i sposobu przekazania [...], a w przypadku postaci elektronicznej, niewskazanie formatu danych stanowi, brak formalny wniosku. Niewątpliwie celem ustawy z 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego jest umożliwienie wnioskodawcom korzystania z udostępnionych informacji, wobec powyższego wezwanie do określenia formatu danych, w jakim dane mają zostać udostępnione, jest istotne dla rozpatrzenia wniosku. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której format danych udostępniony skarżącej nie będzie przez nią obsługiwany bądź PKP [...] nie będzie posiadała danych zapisanych w formacie oczekiwanym przez skarżącą.

Analogicznie, w ocenie PKP [...], do skarżącej należy określenie częstotliwości, w jakiej oczekuje udostępnienia danych, tj. co 10 sekund, co 2 minuty itd.

W ocenie PKP [...] stwierdzenie, iż udostępnianie danych ma się odbywać w sposób "tożsamy z zakresem, częstotliwością przekazywania analogicznych danych do dewelopera PKP [...] spółka z o.o. i jego aplikacji [...]" nie stanowi odpowiedzi na wezwanie, ponieważ w żaden sposób wnioskodawca nie określił formatu danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.),

w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Warunki formalne, które powinien spełniać wniosek o ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, zostały enumeratywnie wymienione w art. 21 ust. 6 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446), dalej u.p.w.i.s.p.

Wniosek taki powinien zawierać w szczególności:

1) nazwę podmiotu zobowiązanego;

2) informacje o wnioskodawcy, w tym imię i nazwisko albo nazwę oraz adres umożliwiający dostarczenie odpowiedzi do wnioskodawcy albo pełnomocnika tego wnioskodawcy w sposób lub w formie wskazanych we wniosku;

3) wskazanie informacji sektora publicznego, która będzie ponownie wykorzystywana, a jeżeli jest już udostępniona lub przekazana, warunki, na jakich ma być ponownie wykorzystywana, oraz źródło udostępnienia lub przekazania;

4) wskazanie celu ponownego wykorzystywania (komercyjny albo niekomercyjny), w tym określenie rodzaju działalności, w której informacje sektora publicznego będą ponownie wykorzystywane, w szczególności wskazanie dóbr, produktów lub usług;

5) wskazanie formy przygotowania informacji sektora publicznego, a w przypadku postaci elektronicznej, także wskazanie formatu danych;

6) wskazanie sposobu przekazania informacji sektora publicznego, o ile nie została udostępniona lub przekazana w inny sposób, albo sposobu dostępu do informacji gromadzonych w systemie teleinformatycznym, o którym mowa w ust. 2.

Zgodnie z art. 21 ust. 6 u.p.w.i.s.p., w przypadku niespełnienia warunków formalnych wniosku wzywa się wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych, wraz z pouczeniem, że ich nieusunięcie w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.

Zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie zgodnie wskazuje się, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (analogicznym do przepisu art. 21 ust. 6 u.p.w.i.s.p.) powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. W powyższych przepisach chodzi zatem o uzupełnienie braków formalnych podania (wniosku), wynikających z braku w nim elementów wymaganych przepisami prawa.

Zgodnie z ustalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, wezwanie do usunięcia braków formalnych pod rygorem pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych, wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., II SA 1473/94, ONSA 1997, nr 3, poz. 114).

W rozpatrywanej sprawie, podmiot wezwany pismem z dnia [...] kwietnia

2019 r. do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez: 1) wskazanie dokładnego zakresu danych objętych wnioskiem, 2) częstotliwości udostępniania danych oraz formatu, w jakim dane mają być przekazywane, 3) sposobu przesyłania danych - braki te uzupełnił. Natomiast kwestia merytorycznej oceny sposobu uzupełnienia braków nie może być rozpatrywana na płaszczyźnie formalnoprawnej.

Tak więc, uzupełnienie braków formalnych wniosku nie pozwalało organowi na zastosowanie art. 21 ust. 6 u.p.w.i.s.p., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków wniosku. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (por. wyroki NSA z 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok WSA w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, Nr 3, poz. 26). W przypadku, gdy strona usunęła brak formalny w terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17).

Pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie podlega zaskarżeniu. Kontrola tej czynności materialno-technicznej następuje w ramach skargi na bezczynność. Jak przyjmuje się w orzecznictwie na tle analogicznego art. 64 § 2 k.p.a., nieuzasadnione pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania stanowi o nierozpoznaniu sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje zatem - na zasadach ogólnych - skarga do sądu administracyjnego (zob. uchwała NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, dostępna: https://cbois.nsa.gov.pl).

Rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie, w której organ pozostawił podanie (wniosek) bez rozpoznania, sąd administracyjny nie uchyla "pozostawienia podania bez rozpoznania", tylko uznając, że było ono niezasadne, zobowiązuje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.

Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej. Brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. o sygn. II SAB/Sz 34/13 - dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl).

W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, nie stwierdził aby organ pozostawał w bezczynności uporczywie. Mając na uwadze powyższe, Sąd nie znalazł również podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. i z tej racji oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jak w pkt 3 sentencji.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265). Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł – łącznie 597 zł.