Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Wójta Gminy Rudna w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 września 2021 r. I. zobowiązuje Wójta Gminy Rudna do załatwienia punktu 1 i punktu 2 wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy Rudna dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy Rudna na rzecz A. P. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. P. jest bezczynność Wójta Gminy Rudna w rozpoznaniu jej wniosku z dnia 24 września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 24 września 2021 r. Skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Jaka kwota dodatków specjalnych została wypłacona Sekretarzowi Gminy Rudna P. C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w okresie objętym kontrolą Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu, tj. od 1 stycznia 2018 r. do 15 marca 2021 r.?

2. Jaka kwota dodatków specjalnych wypłacona Sekretarzowi Gminy Rudna P. C. z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych została zwrócona i w jakim terminie?

Pismem z dnia 8 października 2021 r. organ poinformował Skarżącą, że w zakresie pytania pierwszego wydłuża termin załatwienia sprawy do dnia 24 listopada 2021 r., z uwagi na obszerny zakres żądanych informacji. Odnosząc się pytania drugiego stwierdził, że nie dotyczy ono informacji publicznej.

Pismem z dnia 25 października 2021 r. Strona zanegowała przedłużenie terminu na rozpoznanie wniosku oraz wniosła o uzasadnienie przyczyn odmowy uznania żądanych informacji za publiczną.

Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. organ poinformował Skarżącą, że w protokole Regionalnej Izby Obrachunkowej we Wrocławiu z przeprowadzonej kontroli doraźnej gospodarki finansowej w zakresie naliczania i wypłacania dodatków specjalnych pracowników Urzędu Gminy Rudna brak jest informacji żądanej we wniosku.

W dniu 23 grudnia 2021 r. Skarżąca zaskarżyła bezczynność organu w zakresie rozpoznania jej wniosku z dnia 24 września 2021 r.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając pod sygn. akt IV SAB/Wr 632/22, stwierdził bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku Strony, uznając, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, nadto zobowiązał organ do załatwienia punku 1 i punktu 2 ww. wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), zaś żądane informacje stanowią informacje publiczne, które mogą być przez organ ustalone na podstawie danych wynikających z protokołu Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz dokumentów pracowniczych organu. Wobec tego w zakresie pytania oznaczonego nr 1 organ jest zobowiązany do obliczenia łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia Skarżącej żądanej informacji. Taki sam charakter mają informacje wskazane przez Stronę w zakresie pytania drugiego, a odmienne kwalifikacja tych danych doprowadziła do bezczynności organu. Sąd objaśniając zasadność przyjętego poglądu jednocześnie zobowiązał organ do udzielenia informacji, czy Sekretarz Gminy zobowiązany był do zwrotu wypłaconych mu dodatków, a następnie do podania kwoty ewentualnie zwróconych dodatków.

Akta sprawy wraz z opisem prawomocnego wyroku wpłynęły do organu w dniu 7 kwietnia 2023 r.

Pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. organ wykonując wyrok Sądu z dnia 24 listopada 2022 r. poinformował Skarżącą, że w zakresie pytania pierwszego: w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia 15 marca 2021 r. Sekretarzowi Gminy Rudna P. C. wypłacono dodatki specjalne w wysokości 67.597,25 zł brutto. Niemniej jednak organ poinformował, że nie dysponuje zgodnie z żądaniem we wniosku jaka kwota dodatków była wypłacona w ocenie Skarżącej z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych. W zakresie pytania drugiego organ wskazał, że Sekretarz Gminy Rudna P. C. nie był zobowiązany do zwrotu wypłaconych dodatków specjalnych, gdyż organ nie dysponuje zgodnie z żądaniem we wniosku jaka kwota dodatków była wypłacona w ocenie Skarżącej z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

W dniu 22 maja 2023 r. Strona wniosła skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 24 września 2021r. W skardze zarzucała naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji na wniosek lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji; naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.

Wnioskowała o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 24 września 2021 r. niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu opisała okoliczności faktyczne sprawy, podkreślając, że pismo organu z dnia 21 kwietnia 2023 r. doręczono jej w dniu 8 maja 2023 r. W opinii Skarżącej pismo nie odpowiada na jej pytania stanowiąc odpowiedź leżącą poza zakresem wniosku. Zarzucała, że odpowiedź odnosząca się do pytania pierwszego jest fałszywa w zakresie wskazania, że organ nie dysponuje ww. informacją oraz stanowi świadomą manipulację poprzez twierdzenie, że to w ocenie Skarżącej dodatki specjalne zostały wypłacone Sekretarzowi Gminy z naruszeniem wskazanych w piśmie przepisów prawa. W ocenie Skarżącej ww. nieprawidłowości są faktem bezspornym, stwierdzonym przez Regionalną Izbę Obrachunkową we Wrocławiu i odnotowane zostały w protokole z dnia 15 marca 2021 r., doręczonym organowi, co potwierdzają załączone przez Stronę obszerne fragmenty ww. protokołu zawierającego pisma organu oraz okresy, z których wynikały niezgodnie wypłacone dodatki specjalne. Skarżąca wskazała, że zgodnie z umową zawartą z Z. sp. z o.o., którą to informację udostępnił organ jako załącznik do pisma z dnia 7 listopada 2022 r., organ od lipca 1994 r. posiada wykupione licencje oprogramowania księgowo płacowego, co umożliwia systemowe wyselekcjonowanie danych bez podejmowania dodatkowych, ponadprzeciętnych i czasochłonnych czynności. Także odpowiedź na drugie pytanie nie jest prawidłowa, gdyż Strona pytała o konkretnie zwróconą kwotę i termin zwrotu. Skarżąca zaznaczała, że w dniu 9 maja 2023 r. wezwała organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek – bezskutecznie. W dalszej argumentacji wskazała na konstytucyjne umocowania prawa do informacji publicznej, a brak właściwej odpowiedzi stanowi o bezczynności organu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołał okoliczności faktyczne sprawy wywodząc, że udzielił Skarżącej informacji w piśmie z dnia 21 kwietnia 2021 r. W piśmie tym wskazał jaka kwota dodatków specjalnych została przyznana Sekretarzowi Gminy, nie stanowi zaś informacji publicznej wykładnia protokołów kontroli pochodzących od podmiotów trzecich. Nadto ich treść jest znana Skarżącej, co wynika z treści skargi. Organ zaznaczał, że jest zobowiązany do podania informacji, którą posiada, co nie dotyczy wykładni pism pochodzących od innych podmiotów. W opinii organu Skarżąca winna wystąpić do Regionalnej Izby Obrachunkowej (RIO) celem wykładni protokołu tego organu. Wiedzy w tym zakresie nie posiada adresat wniosku, a próba odpowiedzi stanowiłaby nieuprawnioną ingerencję w uprawnienia RIO. W opinii organu dodatki specjalne nie były przyznane niezgodnie z prawem, co organ obszernie wyjaśnił powołując się na przepisy prawa oraz orzeczenia organów administracji.

Mając na uwadze opisane okoliczności, zdaniem organu, udostępnienie żądanej informacji stanowi czynność techniczną, gdyż dotyczy wyrażanej oceny, tym samym nie jest ona w posiadaniu organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się do faktów nie ocen, zatem organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, jego powinnością jest powiadomienie Strony, że takie żądanie nie stanowi informacji publicznej, co nastąpiło pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r. Tym samym organ nie dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Strony.

Na marginesie organ wskazał, że Skarżąca nadużywa prawa do informacji publicznej podkreślając indywidualny interes w jej uzyskaniu oraz znaczącą ilość składanych wniosków (w samym 2021 r. to 26 wniosków), co organ uzasadniał odwołując się do celu ustawy i orzecznictwa sądów administracyjnych.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2023 r. Skarżąca podtrzymała dotychczasową argumentację. Nadto wywodziła, że pogląd organu kwestionujący ustalenia kontroli RIO stanowi polemikę z wynikami kontroli, co nie jest przedmiotem tej spawy. Negowała pogląd, że organ nie jest w posiadaniu żądanych przez nią informacji, gdyż znajdują się one w dokumentacji księgowej opisującej wypłacone dodatki. Skarżąca nie zgadzała się także z poglądem organu odnoszącym się do nadużycia prawa do informacji publicznej wywodzonego z normy konstytucyjnej oraz przepisów prawa międzynarodowego. Wskazała, że rzekome nadużycie prawa nie znajduje podstawy prawnej w ustawie, czego dowodzą powołane przez Skarżącą orzeczenia sądów administracyjnych. Podkreślała, że liczba wniosków nie może stanowić o nadużyciu prawa, gdyż organ dysponuje odpowiednimi instrumentami prawnymi, miedzy innym możliwością przedłużenia terminu do udostępnienia żądnych informacji. Podkreślała, że jej intencją nie jest dezorganizacja pracy ale pozyskanie informacji, zaś ilość wniosków wynika także z niepełnych odpowiedzi organu. Stanowisko organu uznała za bezprawne ograniczanie jej prawa do składania wniosków. Na marginesie wywodziła, że organ został poinformowany o prawie odmowy podpisania protokołu RIO i złożenia zastrzeżeń, czego nie uczynił, zatem pogląd, że nie zgadza się ze stanowiskiem RIO, co do wypłaconych dodatków jest błędny. Nadto obowiązek zapewnienia działania zgodnie z prawem i procedurami wewnętrznymi należy do obowiązków Wójta. Zatem po otrzymaniu protokołu RIO informującego o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie przyznawania dodatków specjalnych pracownikom Urzędu Gminy Rudna organ był zobowiązany przeprowadzić czynności kontrolne zmierzające do ustalenia przyczyn oraz rozmiaru nieprawidłowości. Tym bardziej, że w treści ww. protokołu organ otrzymał konkretne wskazówki, gdzie doszło do nieprawidłowości w dysponowaniu mieniem publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie odnotowania wymaga, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez nie nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotny jest zapis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z jego brzmieniem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Z przepisu tego wynika, że w przypadku, gdy w danej sprawie został wydany wyrok, który uzyskał walor prawomocności, zarówno organy, których działania były poddane kontroli sądowej, jak i sądy związane są oceną i wskazaniami zawartymi w tym orzeczeniu, a konkretnie w uzasadnieniu ww. orzeczenia, które ma moc wiążącą.

Zgodnie z poglądami doktryny przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania zaś co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, red. W. Siedlecki, s. 319). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153).

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa.

Związanie oceną prawną oznacza bowiem, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się, zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej i wskazaniom wyrażonym w poprzednim wyroku, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

W innym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (wyrok z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. II FSK 1889/12, dostępny w CBOSA).

Odnosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że granice kompetencji Sądu, poza wskazanymi na wstępie przepisami, wyznacza norma art. 153 p.p.s.a. i wynikające z niej zasady. Jak wynika z akt sprawy postępowanie (a raczej bezczynność organu) w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 24 września 2021 r. było już przedmiotem oceny Sądu, który w wyroku z dnia 24 listopada 2022 r. o sygn. akt IV SAB/Wr 632/22 stwierdzając bezczynność organu i zobowiązując go do rozpoznania ww. wniosku Strony zawarł zarówno ocenę prawną istotnych w sprawie przepisów jak i zawarł wskazania, co do dalszego postępowania organu w tej sprawie. Oceniając zatem postępowanie organów z uwzględnieniem ww. kryteriów trzeba stwierdzić, że nie realizuje ono wskazanych w ww. wyroku zaleceń. Nie jest sporne, że w sprawie nie doszło do zmiany ani okoliczności faktycznych ani okoliczności prawnych, zatem opisany wyrok Sądu z dnia 24 listopada 2022 r. jest wiążący w pełnym zakresie.

W powołanym orzeczeniu Sąd, odnosząc się do wniosku Strony oraz udzielonej przez organ odpowiedzi uznał jego bezczynność. Organ ten stwierdził bowiem, że w zakresie pytania pierwszego żądane informacje nie zostały podane w protokole RIO, zaś w zakresie drugiego pytania wniosku wskazał, że nie stanowią one informacji publicznej. W dalszych motywach uzasadnienia Sąd przywołał przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. stwierdzając, że organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Powołując się na przepis art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Sąd wyjaśnił znaczenie pojęcia informacji publicznej, wywodząc, że walor informacji publicznej będą posiadały informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Stąd też jakiekolwiek zadysponowanie majątkiem publicznym będzie stanowiło informację publiczną, niezależnie nawet od przeznaczenia wydatkowanych środków publicznych i celu, jaki mają one zaspokoić. To nie przeznaczenie środków publicznych decyduje bowiem o tym, czy konkretna informacja ma walor informacji publicznej. Już bowiem sam fakt ich wydatkowania sprawia, że informacje na ten temat mają publiczny charakter i winny podlegać ujawnieniu w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał także, że każda osoba zawierająca umowę z organem Gminy, w tym również umowę o pracę, i pobierająca wynagrodzenie ze środków publicznych musi liczyć się możliwością udostępnienia danych dotyczących tych umów i pobieranych wynagrodzeń na podstawie przepisów u.d.i.p.

Odnosząc się do pytań Strony Sąd stwierdził, że organ w ramach udzielania informacji publicznej nie jest on zobowiązany do oceny, czy dodatki specjalne zostały wypłacone zgodnie z przepisami ustawy, w tym przypadku ustawy o pracownikach samorządowych. Informacja publiczna dotyczy bowiem faktów i zdarzeń, a nie ocen dokonywanych przez organ. Zaznaczył jednak, że Strona nie pytała o podanie kwoty tych dodatków, wynikającej wprost z protokołu kontroli RIO. W opinii Sądu w odpowiedzi na pytanie organ obowiązany był odwołać się do informacji zawartych w protokole RIO oraz dokumentach pracowniczych (kadrowych), dotyczących Sekretarza Gminy, a będących w posiadaniu organu.

Dalej Sąd wskazał na treści protokołu kontroli (s. 6 protokołu) RIO, w którym wskazano, że Sekretarzowi Gminy dodatek specjalny został przyznany od 18 lipca 2019 r. na podstawie umowy o pracę na zastępstwo z dnia 17 lipca 2019 r. oraz umowy o pracę z dnia 30 sierpnia 2019 r. jako jeden z elementów wynagrodzenia w wysokości 39 % łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (podano również miesięczną kwotę tego dodatku). Szczegółowy zakres zwiększonych obowiązków służbowych Sekretarza określony był na podstawie stosownych pism Wójta z dnia 18 lipca 2019 r. i 2 marca 2020 r. W ocenie inspektora kontroli, zarówno forma przyznania dodatku specjalnego – w umowie o zastępstwo i w umowie o pracę oraz jak i okres przyznania dodatku specjalnego – czas nieokreślony świadczą o naruszeniu art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (s. 7 protokołu). Szczegółowe uzasadnienie stwierdzonego naruszenia zamieszczone zostało na s. 8 protokołu. Jednocześnie inspektor kontroli wskazał, że na mocy porozumienia z dnia 23 marca 2021 r. zmieniono umowę o pracę i od 1 kwietnia 2021 r. z elementów wynagrodzenia usunięto dodatek specjalny (s. 16 protokołu).

Na tej podstawie Sąd ocenił, że zarówno z protokołu RIO, jak i dokumentów pracowniczych wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz jego miesięczna kwota.

Wobec czego formułując wskazania, co do dalszego postępowania Sąd uznał, że organ będzie zobowiązany do obliczenia łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia Skarżącej informacji żądanej w punkcie 1 wniosku.

Jak obszernie wyjaśniono na wstępie rozważań Sądu obecnie rozpoznającego sprawę poglądem tym związany był organ obligowany do rozpoznania wniosku Strony we wskazanym przez Sąd terminie. Realizując to zadanie organ stwierdził, że w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 15 marca 2021 r. Sekretarzowi Gminy Rudna P. C. wypłacono dodatki specjalne w wysokości 67.597,25 zł brutto. Niemniej jednak organ poinformował, że nie dysponuje zgodnie z żądaniem we wniosku jaka kwota dodatków była wypłacona w ocenie Skarżącej z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych.

W opinii Sądu rację ma Skarżąca, że taka odpowiedź nie realizuje jej pytania, które odnosiło się do podania kwoty dodatków, które zostały wypłacone Sekretarzowi Gminy z naruszeniem przepisów wskazanych w protokole RIO. Zatem, tak jak to wskazał Sąd w przywołanym uzasadnieniu organ był obowiązany dokonać obliczenia tej kwoty na podstawie protokołu RIO, jak i dokumentów pracowniczych, z których wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz jego miesięczna kwota.

Podając łączną kwotę ww. dodatków, z pominięciem ustaleń wynikających z protokołu RIO organ nie zrealizował wskazań Sądu, co powoduje, że udzielona w tym zakresie odpowiedź nie może być uznana za prawidłową, to zaś łączy skutek bezczynności organu.

Zgodnie z utrwalonym w tym względzie orzecznictwem sądów administracyjnych z bezczynnością organu administracji na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1467/18; z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1238/16, orzeczenia dostępne w: CBOSA).

Nadto w pojęciu bezczynności mieści się także sytuacja, w której adresat co prawda podejmuje działania, jednakże forma lub zakres informacji nie odpowiadają wymogom wynikającym z przepisów prawa, słowem, gdy podjęte przez organ działania nie są właściwe w danym stanie faktycznym i prawnym. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zobligowanie organu do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy czym dla zasadności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Brak właściwej odpowiedzi i niezastosowanie się do wykładni przepisów oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 24 listopada 2022 r. skutkuje stwierdzeniem bezczynności organu w zakresie punktu pierwszego wniosku Strony z dnia 24 września 2021 r. i zobowiązaniem organu do udostępnienia informacji stosownie do precyzyjnie i klarownie opisanych wskazań Sądu administracyjnego zawartych w powołanym wyroku, którymi Sąd rozpoznający sprawę jest także wiązany.

Powtórzyć zatem trzeba, że powinnością organu jest obliczenie łącznej kwoty wypłaconego dodatku specjalnego i udostępnienia tej informacji Skarżącej. Przy czym podstawę do ww. ustaleń stanowić ma zarówno z protokół RIO, jak i dokumenty pracownicze, z których wynika okres wypłacania dodatku z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd był zobowiązany do oceny, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym zakresie odnotowania wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, zgodnie z którym rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Rażące naruszenie prawa ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

Brak zastosowania się do wskazań Sądu zawartych w prawomocnym wyroku Sądu musi skutkować taką oceną naruszenia przez organ przepisów prawa. Sąd w powołanym orzeczeniu wyjaśnił znaczenie norm prawnych, odniósł je do okoliczności faktycznych sprawy kierując pod adresem organu określone w treści – jak wskazano jasne i kompletne wskazania. Orzeczenie Sądu uzyskało walor prawomocności, nie były składane względem ww. wyroku wnioski o jego wykładnię, zatem obowiązkiem organu była jego realizacja, tak co do terminu jak i co do treści. Niewykonanie opisanych obszernie wskazań Sądu i odstąpienie od związania wyrażonym w wyroku poglądem prawnym musi być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa.

Tożsama ocena w zakresie bezczynności, jej kwalifikacji oraz zobowiązania organu do rozpoznania wniosku Strony odnosi się do zagadnień poruszanych w pytaniu oznaczonym jako drugie.

We wskazanym orzeczeniu Sądu z dnia 24 listopada 2022 r. Sąd wyjaśnił, że oczekiwane przez Stronę w punkcie drugim wniosku informacje dotyczące kwoty zwróconych dodatków specjalnych przez Sekretarza Gminy stanowią, wbrew stanowisku organu, informację publiczną, albowiem dotyczą one wydatków poniesionych przez Gminę na wynagrodzenie pracownika, a więc finansowanych ze środków publicznych. Są to informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych przez jednostkę samorządu terytorialnego ( art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Dalej Sąd wywiódł, że z ww. pytania Skarżącej wynika założenie, że Sekretarz Gminy zobowiązany jest do zwrotu wypłaconego mu dodatku specjalnego. Natomiast z treści protokołu kontroli wynika, że Wójt Gminy podjął w trakcie kontroli działania, mające na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie wypłacania dodatków specjalnych, a tym samym dostosowania zasad przyznawania dodatków do przepisów, tj. art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych (s. 17 protokołu). Zalecenia i wnioski pokontrolne zawarte zostały w piśmie RIO z dnia 31 marca 2021 r. (s. 4).

Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ do udzielenia informacji, czy Sekretarz Gminy zobowiązany był do zwrotu wypłaconych mu dodatków, a następnie do podania kwoty ewentualnie zwróconych dodatków.

W opinii Sądu obecnie rozpoznającego sprawę odpowiedź organu stwierdzająca, że Sekretarz Gminy Rudna P. C. nie był zobowiązany do zwrotu wypłaconych dodatków specjalnych, gdyż organ nie dysponuje zgodnie z żądaniem we wniosku jaka kwota dodatków była wypłacona w ocenie Skarżącej z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych nie wypełnia zaleceń Sądu.

Obowiązkiem organu było bowiem wyjaśnienie, jak kwota wydatków specjalnych wypłacona z naruszeniem wskazanych przepisów została zwrócona i w jakim terminie. Zatem, podobnie jak w zakresie pierwszego zagadnienia, tak i w tym przypadku, organ winien udzielić odpowiedzi wspierając się na ustaleniach zwartych w protokole RIO oraz informacjach zawartych w dokumentach pracowniczych, dotyczących Sekretarza Gminy, a będących w posiadaniu organu. Udzielając odpowiedzi wskazującej na brak informacji w tym zakresie organ postąpił wbrew wskazaniom powołanego już wielokrotnie orzeczenia, co nakazywało stwierdzenie bezczynności kwalifikowanej jako rażąco naruszającej prawo.

Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę, a dotyczącej nadużycia prawa. W tym zakresie również trzeba odwołać się do motywów uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podanych w wyroku z dnia 24 listopada 2022 r. i stwierdzić, że organ również nie wyjaśnił, w jaki sposób informacja o ewentualnym zwrocie wypłaconych dodatków miałaby zaspokoić jedynie indywidualny interes Skarżącej. Poza tym w odpowiedzi na wniosek Strony organ nie powoływał się na nadużycie przez nią prawa do informacji publicznej, a ocenie Sądu nie podlega argumentacja organu zawarta jedynie w odpowiedzi na skargę.

W tych okolicznościach Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a stwierdził bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku Strony z dnia 24 września 2021 r. w zakresie obu punktów ww. wniosku, uznając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Końcowo wskazania wymaga, że Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).