II SA/Gd 719/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-04-22	
Data wpływu	2019-11-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2204; art. 129 ust. 5 pkt 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A S.A. z siedzibą w G. na decyzję Wojewody z dnia 5 września 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. na decyzję Wojewody z 5 września 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 15 maja 2019 r., nr [..], ustalającą odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu z niej korzystania.

Zaskarżona decyzja została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z 16 lutego 1978 r., nr [..], Prezydent Miasta, na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94), zezwolił B. na przeprowadzenie linii wysokiego napięcia 110 kV z [..] do [..] m.in. na nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], k.m. 7 P. o powierzchni 404 m2, stanowiącej własność A. H.

Na podstawie aktu notarialnego - umowa darowizny z 21 sierpnia 1997 r., Repertorium A Nr [..], A. H. darowała nieruchomość położoną w G. oznaczoną jako działka nr [..], obszar 404 m2 swojemu synowi S. J. H.

Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt [..], spadek po A. H., zmarłej 20 grudnia 2010 r., nabyli S. J.H., Z. W. H., M. J. H., każdy z nich w 1/3 części.

Wnioskiem z 20 lipca 2016 r. S. H. wystąpił do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G., obejmującej działkę ewidencyjną nr [..], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą o numerze [..], zabudowanej linią elektroenergetyczną 110 kV. W związku z tym, że od 9 listopada 2015 r. zmianie uległy numery działek ewidencyjnych, działka oznaczona dotychczas na karcie mapy 7, obręb P. nr [..] otrzymała nowy numer – [..], obręb [..].

Rzeczoznawca majątkowy J. L.-U. sporządziła operat szacunkowy z 2 listopada 2016 r. Skarżąca spółka wniosła uwagi w piśmie z 10 listopada 2016 r. oraz z 24 listopada 2016 r. W piśmie z 12 grudnia 2016 r. rzeczoznawca ustosunkowała się do uwag zgłoszonych przez spółkę do operatu szacunkowego, uznając je za nieuzasadnione.

Pismem z 9 grudnia 2016 r. S. H. złożył oświadczenie, że nie zostało dotychczas wypłacone na jego rzecz oraz na rzecz jego poprzednika prawnego A. H. odszkodowanie za straty wyrządzone budową linii elektroenergetycznej 110 kV na ww. działce. Archiwum Państwowe w piśmie z 29 grudnia 2016 r. poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej opisanego postępowania. Podobnie, Archiwum Państwowe pismem z 27 stycznia 2017 r. poinformowało, że nie odnaleziono dokumentacji archiwalnej dotyczącej przeprowadzenia linii napowietrznej 110 kV na odcinku [..].

Pismem z 7 czerwca 2017 r. rzeczoznawca majątkowy złożyła wyjaśnienia odnośnie do uwag organu do sporządzonego operatu szacunkowego, jednakże dokonując ich weryfikacji organ ten uznał, iż ze względu na nadal istniejące niejasności, zachodzi potrzeba uzyskania ponownych wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego. Pismem z 28 sierpnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy ponownie odniosła się do złożonych uwag do operatu szacunkowego. Wnioskiem z 26 września 2017 r. organ I instancji wystąpił do Komisji Arbitrażowej Towarzystwa Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego z 2 listopada 2016 r. sporządzonego w sprawie. Zespół Arbitrów, po przeanalizowaniu operatu szacunkowego stwierdził w piśmie, które wpłynęło do organu 27 kwietnia 2018 r., że opiniowany operat szacunkowy sporządzony został z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w opinii i w związku z tym nie powinien być wykorzystany w celu dla jakiego został sporządzony.

Rzeczoznawca majątkowy K. K.-P. sporządziła operat szacunkowy z 5 września 2018 r. Pismem z 17 października 2018 r. skarżąca spółka wniosła uwagi do operatu. W piśmie z 30 listopada 2018 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do uwag zgłoszonych przez spółkę uznając je za nieuzasadnione.

Pismem z 18 grudnia 2018 r. S. H. zgłosił uwagi do operatu szacunkowego. W piśmie z 28 lutego 2019 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do uwag zgłoszonych przez S. H., potwierdzając wartość określoną w operacie szacunkowym z 5 września 2018 r. Pismem z 22 marca 2019 r. S. H. ponownie zgłosił uwagi do operatu szacunkowego. W odpowiedzi na nie, w piśmie z 16 kwietnia 2019 r., rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do tych uwag, potwierdzając wartość określoną w operacie szacunkowym z 5 września 2018 r. Pismem z 6 maja 2019 r. S. H. podtrzymał uwagi do opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego.

Decyzją z 15 maja 2019 r., na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 1 i 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 6, art. 134 oraz art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej powoływana jako u.g.n.), Prezydenta Miasta orzekł o:

1. ustaleniu odszkodowanie w kwocie 25.868,33 zł z tytułu zmniejszenia wartości rynkowej prawa własności działki gruntu, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, według udziału 1/3 części, położonej w G. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [..] [..] o pow. 0,0404 ha, objętej decyzją Prezydenta Miasta z 16 lutego 1978 r., zezwalającej na realizację w jej obszarze inwestycji, polegającej na budowie linii energetycznej 110 kV z [..] do [..],

2. przyznaniu odszkodowania ustalonego w punkcie 1 niniejszej decyzji w całości na rzecz S. H.,

3. zobowiązaniu spółki A. do zapłaty odszkodowania na rzecz S. H. jednorazowo w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w jego ocenie S. H. jako spadkobierca osoby wywłaszczonej jest uprawniony do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, której własność została ograniczona w myśl art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ale nie przysługuje mu roszczenie odszkodowawcze w pełnym zakresie, gdyż uprawnienie to nie może być zbyte w drodze czynności prawnej - podlega jedynie dziedziczeniu. Zatem, S. H. nie może otrzymać odszkodowania za całą nieruchomość, a jedynie za udział w nieruchomości wynoszący 1/3 części nabyty w drodze spadkobrania po osobie wywłaszczonej tj. A. H., ponieważ pozostali spadkobiercy, tj. Z. W. H. i M. J. H. nie złożyli wniosku o wypłatę odszkodowania, a brak jest jakichkolwiek oświadczeń o przyłączeniu się przez te osoby do wniosku wszczynającego postępowanie.

Po rozpoznaniu odwołania z 4 czerwca 2019 r. spółki A., Wojewoda decyzją z 5 września 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że bezsporne w niniejszej sprawie jest to, że przez nieruchomość należącą do S. H. biegnie linia energetyczna, a sporne jest to, czy wnioskodawcy winno zostać ustalone odszkodowanie oraz w jakiej wysokości, a także czy roszczenie odszkodowawcze nie stało się zobowiązaniem naturalnym w wyniku przedawnienia oraz czy w przedmiotowej sprawie można stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Odnosząc się do tych kwestii Wojewoda dokonał analizy przepisów u.g.n. (art. 112 ust. 2), a także u.z.t.w. (art. 2 ust. 2) i stwierdził, że odjęcie lub ograniczenie prawa własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej stanowi wywłaszczenie. Organ wskazał, że aktualnie zagadnienia dotyczące zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, uregulowane są w art. 124 ust. 4 u.g.n., który nakazuje stosować odpowiednio art. 128 ust. 4 tej ustawy w przypadkach, gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe lub powoduje nadmierne trudności lub koszty, który reguluje kwestie odszkodowania i jego wysokości. Zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 u.g.n. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

W związku z tym, w ocenie Wojewody, w niniejszej sprawie brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu za ograniczenie prawa własności ww. nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nakazującego staroście, wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej, wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Skoro bowiem odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości, w związku z decyzją z 1978 r. na potrzeby budowy linii energetycznej 110 kV, nie zostało dotychczas przyznane osobom uprawnionym tj. właścicielce lub jej następcom prawnym, a przepisy u.g.n., w szczególności zaś jej art. 124 ust. 4 w związku z art. 128 ust. 4 nakazują wypłatę odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 u.g.n. - to odszkodowanie powinno zostać ustalone. Ponadto za ustaleniem odszkodowania w trybie obowiązującej ustawy przemawia także art. 233 u.g.n. nakazujący sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy prowadzić na podstawie jej przepisów. Jak dalej stwierdził organ II instancji, ograniczenie prawa własności nieruchomości w związku z decyzją z 16 lutego 1978 r. stanowi zdarzenie prawne, którego skutki mają charakter ciągły i nie znalazły jeszcze swojego zakończenia.

W niniejszej sprawie obowiązek wypłaty odszkodowania niewątpliwie spoczywa na spółce A., jako następcy prawnym B.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczenia Wojewoda podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi. W związku z tym w realiach zaskarżonej sprawy przedawnienie roszczeń powstałych z tytułu ograniczenia prawa własności, podobnie jak w innych sprawach wywłaszczeniowych, nie występuje, bowiem brak jest przepisów regulujących tę kwestię w odniesieniu do odszkodowania z tego tytułu.

Wojewoda stwierdził też, że operat szacunkowy z 5 września 2018 r. został wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności a obliczenia są prawidłowe. Operat wyjaśnia także szczegółowo sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki nr [..] (wcześniej nr [..]).

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyła A. zarzucając naruszenie:

1) art. 128 ust. 1, art. 128 ust. 4 i art.129 ust. 1 i 5 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego ustalenia odszkodowania, pomimo że w stanie faktycznym niniejszej sprawy powołane powyżej przepisy nie mają zastosowania, nie nastąpiły zdarzenia, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 u.g.n.;

2) art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w konsekwencji czego doszło do wadliwego wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis u.g.n., który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania,

3) art. 233 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do rozpoznania i wydania orzeczenia w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo że w stanie prawnym niniejszej sprawy ustawa o gospodarce nieruchomościami nie mogła mieć zastosowania;

4) art. 117 § 1 i 2 w zw. z art. 118 k.c. oraz art. 35, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. (t. j. Dz.U.1974, Nr 10, poz. 64 ze zm., zwanej dalej: u.z.t.w.n.) poprzez ich niezastosowanie, wskutek czego skarżąca została zobowiązana do zapłaty ustalonego odszkodowania, pomimo że roszczenie wnioskodawcy uległo przedawnieniu, w konsekwencji czego skarżąca może uchylić się od zaspokojenia roszczenia, z którego to prawa korzysta, niezależnie od powyższego także art. 120 k.c. poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że roszczenie o odszkodowanie, w tym roszczenie wnioskodawcy, nie uległo przedawnieniu.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie w ogóle nie doszło do wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem, a także nie miały miejsca zdarzenia określone w art. 120 i 124-126 u.g.n. W konsekwencji, nie zostały spełnione niezbędne przesłanki do ustalenia i przyznania odszkodowania na podstawie normy art. 128 u.g.n. Co więcej, skarżąca stoi na stanowisku, że brak jest w ustawie o gospodarce nieruchomościami przepisu, który umożliwiałby ustalanie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikłej z przeprowadzonej inwestycji na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. Sposób dochodzenia i ustalania odszkodowania wskutek działań określonych przez normę art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. został uregulowany w art. 36 u.z.t.w.n. Powołując się na art. 233 u.g.n. skarżąca zauważyła, że przepis ten wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych przed jej wejściem w życie, lecz do dnia jej wejścia w życie niezakończonych wydaniem ostatecznej decyzji. A bezspornym jest, że niniejsza sprawa o ustalenie odszkodowania w oparciu o normę art. 36 u.z.t.w.n. została wszczęta i zakończona w dacie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, która nie ma zastosowania do niniejszej sprawy.

Skarżąca podniosła ponadto, że w instytucji wywłaszczenia istnieje możliwość wyodrębnienia dwóch stosunków prawnych materialnych: stosunku wywłaszczenia (o charakterze administracyjnoprawnym) i stosunku odszkodowania (o charakterze cywilnoprawnym). A zatem, przedmiotowe roszczenie o ustalenie odszkodowania uległo przedawnieniu, gdyż roszczenie odszkodowawcze jako roszczenie majątkowe podlega zgodnie z art. 117 § 1 i art. 118 k.c. przedawnieniu. Ponadto, w przepisach materialnego prawa administracyjnego brak jest kompleksowego uregulowania majątkowej odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotów publicznych za szkody wywołane ich legalnymi działaniami. Zdaniem strony skarżącej ustawodawca wyraźnie przewidział możliwość przedawnienia dochodzenia odszkodowania w art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n. Termin przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w świetle art. 118 k.c. wynosi obecnie sześć lat, mając jednak na uwadze szczególny tryb tego wywłaszczenia, należałoby także wziąć pod uwagę treść art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n., który przewidywał trzyletnie przedawnienie roszczeń odszkodowawczych za straty w zasiewach, uprawach i plonach wywołane działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n.

W ocenie skarżącej, skoro w decyzji Prezydenta Miasta z 1978 r. nie orzeczono o kwestii odszkodowania, to możliwość dochodzenia tego roszczenia została zamknięta wobec wydania prawomocnego orzeczenia i w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe orzeczenie o tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego aktu - decyzji Wojewody z 5 września 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 15 maja 2019 r. o ustaleniu na rzecz S. H. odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości rynkowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] (wcześniej nr [..]) - doprowadziła do wniosku, że rozstrzygnięcie to nie narusza prawa, a więc skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Bezsporne jest, że przez opisaną nieruchomość biegnie linia elektroenergetyczna. W skardze kwestionuje się przede wszystkim pogląd organu o nieprzedawnieniu zgłoszonego przez wnioskodawcę roszczenia odszkodowawczego, a także to, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Wywłaszczanie nastąpiło na mocy art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który to przepis stanowił, że organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń (ust. 1). Osobom upoważnionym przez właściwy organ, instytucję lub przedsiębiorstwo państwowe przysługuje prawo dostępu do tych przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją (ust. 2). Zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy, za straty powstałe w wyniku ww. działań właścicielom nieruchomości przysługuje odszkodowanie, ustalane przez organ do spraw wewnętrznych prezydium powiatowej rady narodowej. Ponadto ustawa przewidywała odszkodowanie także wtedy, jeżeli pomimo ograniczenia właściciel nie poniósł szkody (ust. 3). Z kolei, zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu: Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) i przepisach regulujących kwestie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dokonane w trybie art. 35 u.z.t.w.n. stanowi wywłaszczenie nieruchomości, uzasadniające przyznanie odszkodowania, gdyż okoliczność ta jest kwestionowana w skardze. W tym zakresie wskazać trzeba na dominujący w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III CZP 116/09, OSP 2010/11/110; wyroki NSA m.in. z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt

I OSK 954/07, z 1 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2112/17, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków zaistniałych pod rządami u.z.t.w.n. należy stosować przepisy u.g.n. W szczególności zauważa się, że art. 35 u.z.t.w.n. odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 u.g.n. Dlatego też nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie u.z.t.w.n. zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano bowiem, że nowa regulacja dotyczy sytuacji, gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421).

Odnosząc się zaś do kwestii stosowania przepisów u.g.n. do stanów zaistniałych przed wejściem w życie tego aktu, w tym rozważanej ustawy z.t.w.n., wskazać trzeba, że kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych nowej ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (zob. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006/3/71).

Reasumując, ugruntowane już orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że art. 129 ust. 5 u.g.n. znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (zob. m.in. wyroki NSA z 9 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 23/16, LEX nr 2422990, 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16, LEX nr 2469196). Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania (zob. wyrok NSA z 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż jak trafnie wskazał Wojewoda, doszło do ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości i trwa ono nadal na skutek realizacji budowy linii elektroenergetycznej. Należało zatem przyjąć, że zgłoszone przez właściciela roszczenie winno zostać rozpatrzone na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów regulujących kwestie odjęcia i ograniczenia prawa własności na skutek decyzji administracyjnych organów państwa. Stanowisko odmienne, zaprezentowane w skardze, w świetle aktualnych poglądów doktryny i stanowiska judykatury, nie znajduje więc uzasadnienia.

Podsumowując, sąd zauważa i w pełni podziela pogląd, że obecnie w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że podstawą prawną dochodzenia roszczenia wynikającego z art. 35 u.z.t.w. może być przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 u.z.t.w. należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wydanie decyzji w oparciu o ten przepis prowadzi do trwałego, a nie wyłącznie czasowego, ograniczenia prawa własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo.

Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Zauważyć należy, że wniosek inicjujący postępowanie przed organami administracji został złożony przez osobę uprawnioną do żądania ustalenia odszkodowania. Osobą uprawnioną do żądania odszkodowania za omawianą postać wywłaszczenia jest niewątpliwie właściciel wywłaszczonej nieruchomości oraz jego spadkobiercy.

Odnosząc się do kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, należy zauważyć, że przepis u.z.t.w.n., który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 u.z.t.w.n. Należy podkreślić, że zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych jak i doktryna przyjmują, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu. W prawie administracyjnym z przedawnieniem roszczenia mamy do czynienia tylko wówczas, gdy przepis prawa wyraźnie tak stanowi, a zatem – wyłącznie w odniesieniu do strat w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2 u.z.t.w.n.). Tymczasem ani w u.z.t.w., jak również na gruncie obecnie obowiązującej u.g.n., ogólnego przepisu przewidującego przedawnienie roszczenia o odszkodowanie nie zamieszczono. W związku z tym, chociaż sama instytucja odszkodowania ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom, zawartym w przepisach art. 117 – 125 k.c., tj. przedawnieniu, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, zasady te nie obowiązują ze względu na brak stosownej regulacji prawnej w tym zakresie.

W złożonej skardze skarżąca nie kwestionuje wysokości i prawidłowości ustalenia odszkodowania, do wypłaty którego została zobowiązana, jednak sąd, nie będąc związany zarzutami skargi, dokonał kontroli także w tym zakresie, uwzględniając jednocześnie okoliczność zakwestionowania przez Komisję Arbitrażową przy Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych operatu szacunkowego z 2 listopada 2016 r., sporządzonego w niniejszej prawie, co skutkowało sporządzeniem kolejnego operatu szacunkowego z 5 września 2018 r. Analiza tego ostatniego operatu doprowadziła do wniosku, że jest on prawidłowy pod względem formalnym i pozytywna jego ocena przez rozstrzygające sprawę organy nie ma charakteru dowolnej. Wobec czego, operat ten mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za straty wynikłe z ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową linii wysokiego napięcia 110 kV. Zdaniem sądu, dokonana przez organy ocena tego operatu co do jego prawidłowości, rzetelności i zgodności z przepisami jest prawidłowa, materiał dowodowy zebrano i oceniono w zgodzie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Wobec powyższego należało uznać, że postępowanie przeprowadzone zarówno przez Prezydenta Miasta jak i Wojewodę nie narusza przepisów prawa. W sprawie wyczerpująco zebrano materiał dowodowy służący do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, przy czym bez wpływu na te ustalenia i rozstrzygnięcie sprawy pozostały rozważania w kwestii przedawnienia roszczenia odszkodowawczego, co wyjaśniono w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Tak zebrany materiał został następnie poddany wnikliwej ocenie organów. Wbrew zarzutom skargi również przepisy prawa materialnego nie zostały naruszone, gdyż w sprawie należało uznać, że na mocy decyzji Prezydenta Miasta z 16 lutego 1978 r., w związku z budową linii energetycznej, doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wnioskodawcy, co stanowiło formę wywłaszczenia, za które – zgodnie zarówno z ówczesną regulacją, jak i obecnie obowiązującymi przepisami – byłemu właścicielowi przysługiwało odszkodowanie. Nie budzi też wątpliwości, że procedując w sprawie tego odszkodowania organy prawidłowo zastosowały art. 128 ust. 4 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił w całości.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tym zakresie złożył Wojewoda, a żadna ze stron w terminie wskazanym w ustawie nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.