VII SA/Wa 1761/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-02-02	
Data wpływu	2020-10-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Bogusław Cieśla
Grzegorz Antas
Wojciech Sawczuk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6205 Nadzór sanitarny	
Hasła tematyczne	Inspekcja sanitarna
Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	II GSK 1032/21	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 1239; art. 46 ust. 4, art. 46b; Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi
Dz.U. 2020 nr 0 poz 792; § 17 ust. 1 pkt 1; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 92 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w całości, III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz G. W. kwotę 400 zł (czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
I.

Decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] działając na podstawie:

- art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 195),

- art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 845 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) a także

- § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 792 - dalej jako rozporządzenie RM)

wymierzył G. W. (dalej jako Skarżący, Strona) karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 10 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie.

W ocenie PPIS Skarżący nie podporządkował się regulacjom prawnym nakazującym zachowanie dystansu społecznego w miejscach publicznych, co zostało utrwalone w postaci notatki sporządzonej przez służby porządkowe (naocznych świadków zdarzenia) z której wynika, że Strona nie przestrzegała w dniu 10 maja 2020 r. o godz. 14:05 nakazu określonego w rozporządzeniu RM co do sposobu przemieszczania się, poruszając się w odległości mniejszej niż 2 m od siebie.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PPIS.

W uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności podkreślił, że pismem z 25 czerwca 2020 r. przedłużył termin rozpatrzenia odwołania do 31 lipca 2020 r. z powodu złożoności postępowania oraz konieczności wnikliwego przeanalizowania materiału dowodowego w sprawie.

Dalej wskazał, że z przedłożonej do organu notatki urzędowej funkcjonariusza Komendy Rejonowej Policji w [...] (notabene jedynego dowodu w sprawie - przyp. Sądu) wynika, że w dniu 10 maja 2020 r. o godzinie 14:05 przy placu [...] w [...] Skarżący uczestniczył w zgromadzeniu publicznym, w trakcie którego nie stosował się do odległości wymaganej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r.

W notatce tej, dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej przez funkcjonariusza zawarto informację, że Skarżący naruszył przepis wnikający z art. 54 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 821) w zw. z rozporządzeniem RM.

Organ dał pełną wiarę temu, co zostało wskazane w notatce urzędowej funkcjonariusza policji. Interes społeczny w ukaraniu Skarżącego objawił się w konieczności podejmowania działań mających na celu zobligowanie osób do zaprzestania zachowań, powodujących niekontrolowane rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2 w społeczeństwie, czego skutkiem jest utrata zdrowia, a w niektórych przypadkach również życia.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie za podstawę orzekania ustaleń z notatki urzędowej, zawierającej utrwalone obserwacje funkcjonariusza policji, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm, są wystarczające w sprawie.

[...]PWIS zwrócił uwagę, że o ile twierdzenia funkcjonariuszy publicznych potwierdzające określony stan faktyczny nie mają formalnego prymatu nad innymi dowodami, to jednak system porządku publicznego opiera się na zaufaniu społecznym do określonych grup zawodowych pełniących funkcje publiczne (czego ewidentnym dowodem jest postępowanie w sprawach wykroczeń). Policjant nie miał żadnego interesu w obwinianiu Skarżącego o czyn, którego rzekomo nie popełnił.

Zakwestionowanie mocy dowodowej ustaleń Policji wymagałoby przedstawienia dowodu przeciwnego, skutecznie podważającego ustalenia dokonane przez Policjanta poprzez m.in. zakwestionowanie jego wiarygodności. Z notatki Policji na podstawie której ustalono stan faktyczny nie wynikało nic, co pozwoliłoby poddać w wątpliwość opisane w niej zdarzenie lub zakwestionować wiarygodność Policjanta. Prawdopodobnie tak samo jak w przypadku tysięcy kontroli (m.in. drogowych) realizowanych przez Policjantów, w wyniku, których osoby obwinione karane są przez sąd, a jedynym dowodem w sprawie jest dokumentacja służbowa w postaci notatki służbowej Policjanta.

W świetle ustaleń wynikających z notatki Policji brak było zasadności i konieczności wysłuchiwania osoby objętej notatką służbową Policji, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. nie było takiej zasadności - brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji. Przedstawiony materiał dowodowy w postaci notatki służbowej Policjanta został oceniony, jako wystarczający w aspekcie zachowania jakiego dopuściła się Strona.

Organ odstąpił od zasady ujętej w art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego oraz dalszą grożącą niepowetowaną szkodę materialną (koszty zwalczania rozprzestrzeniającej się epidemii wirusa SARS-COV-2), a więc organ zastosował art. 10 § 2 k.p.a., o którym mowa m.in. w art. 81 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazujących na uniemożliwienie wzięcia udziału w sprawie [...]PWIS wskazał, że wprowadzone przepisy prawne miały na celu niemalże natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. W przypadku zawiadamiania strony o wszczęciu postępowania i umożliwienia aktywnego udziału w postępowaniu, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. stronom należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Byłoby to działanie kolidujące z szybkością postępowania w przedmiotowej sprawie narzuconą m.in. przez art. 48a ust. 4 i 7 ustawy zwalczaniu chorób zakaźnych i celem samej regulacji.

W celu zapewnienia skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych, w tym COVID-19, w nowym rozdziale 8a do zmienianej ustawy wprowadzono kary pieniężne w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł, w zależności od rodzaju czynu. W związku z powyższym załatwienie niniejszej sprawy jak wskazano powyżej nie cierpiało zwłoki ze względu na bezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, co skutkowało zastosowaniem art. 10 § 2 k.p.a.

Administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i - zwłaszcza w danej sytuacji kary administracyjnej jako narzędzia zwalczania epidemii - prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo). Zdaniem [...]PWIS powszechnie wiadomo, że aby kary miały skutek muszą być odpowiednio surowe, szybkie i nieuchronne. Nakładanie kary administracyjnej, aby spełniało swój cel, musi odbyć się odpowiednio szybko, która to szybkość musi być kwalifikowana w świetle całości okoliczności sprawy - w tym istniejącej epidemii, a tylko takie działanie, tj. odpowiednio szybkie i sprawne jest w stanie należycie wypełnić swoje zadania szczególnie prewencyjne.

Organ wskazał również na możliwość wnioskowania przez Skarżącego o umorzenie bądź rozłożenie na raty kary pieniężnej.

III.

Skargę na powyższą decyzję wniósł G. W. kwestionując ją w całości.

Decyzji [...]PWIS zarzucił naruszenie:

1. prawa procesowego, tj. art. 15 k.p.a. poprzez jego niezasadne niezastosowanie i nie zachowanie w niniejszym postępowaniu zasady dwuinstancyjności i ograniczenie się organu II instancji do recenzji zapadłego rozstrzygnięcia i zaniechania podjęcia działań mających na celu ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy;

2. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego wskutek którego nie ustalono, czy Skarżący w dniu 10 maja 2020 r. nie zachował 2 metrów odległości od innych osób;

3. przepisów prawa procesowego, tj. art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Stronie postępowania czynnego udziału w postępowaniu, w sytuacji w której nie istniały przesłanki do nie cierpiącego zwłoki załatwienia sprawy, w szczególności brak było niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego;

4. przepisów prawa procesowego, tj. art. 67 § 1 k.p.a. w zw. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne oparcie się przez [...]PWIS na notatce służbowej, która nie mogła stanowić dowodu w niniejszej sprawie i odstąpienie od przeprowadzania własnego i prawidłowego postępowania dowodowego;

5. prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego zastosowaniu i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, zamiast jej uchylenia i umorzenia postępowania, czym organ odwoławczy naruszył również art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie;

6. przepisów prawa materialnego, tj. 189d k.p.a. w zw. z art. 48a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie i wymierzenie Skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł, mimo iż organ nie dysponował wystarczającymi informacjami do prawidłowego określenia, czy Skarżący nie zastosował się do nakazu przemieszczania się oraz zaniechaniu ustalenia wysokości kary w oparciu o dyrektywy wymiaru kary, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS, umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, o ile takowe powstaną według norm przepisanych.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest uzasadniona, bowiem decyzje organów obu instancji dotknięte są wadą kwalifikowaną nakazującą stwierdzenie ich nieważności i jednoczesne umorzenie postępowania administracyjnego, które w ocenie Sądu zostało zainicjowane z naruszeniem prawa.

VI.

(ramy prawne możliwości regulowania określonych spraw w rozporządzeniu)

Fundamentalną zasadą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie i zarazem aż na podstawie oraz w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa sensu stricto w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie.

Znaczenia zasady legalizmu nie trzeba zdaniem Sądu szerzej tłumaczyć, dość wskazać, że szerokie jej rozumienie, a więc takie, które pochłania zasadę praworządności w jej aspekcie formalnym, a tym samym obejmuje nakaz przestrzegania prawa, polega na wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (zob. komentarz do art. 7 w: L. Garlicki (red.), M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II, Wydania Sejmowe 2016).

Zasada legalizmu musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Tworząc tego rodzaju akty podustawowe (rozporządzenia), organ ma stosować się do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z jego brzemieniem rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W wyroku z 24 listopada 2015 r. sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68). (...) W odniesieniu do rozporządzeń konieczne jest ponadto spełnienie przez ustawodawcę i organ je wydający dodatkowych wymagań przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji (...). Upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w tym postanowieniu, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym. Rozporządzenia mogą być wydawane przez organy wskazane w Konstytucji. Kompetencję do wydawania rozporządzeń Prezesowi Rady Ministrów przyznaje art. 148 pkt 3 Konstytucji, a ministrowi kierującemu działem administracji rządowej - art. 149 ust. 2 Konstytucji. Z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika też, że rozporządzenia mogą być dodawane w celu wykonania ustawy i na podstawie szczegółowego upoważnienia w niej zawartego. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego".

Z kolei w wyroku z 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99 (OTK 1999/6/120) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, formułuje art. 92 ust. 1 Konstytucji, który dopuszcza stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych" stanowi nowość w naszym systemie prawnym, bo przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Małej Konstytucji z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania".

W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie opowiedział się za istotą prawną i wagą ustawowych wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, jako elementu sine qua non dopuszczalności regulacji określonych materii przepisami rangi wykonawczej. Trybunał wyjaśnił, że "już w orzeczeniu Uw 4/88 z 19 października 1988 r. (OTK w 1988 r., s. 79) wskazał, że [ówczesna] "Konstytucja PRL nie zezwala na formułowanie ustawowych upoważnień blankietowych". W dalszym orzecznictwie uformowało się stanowisko, iż "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995 r. K 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r. K 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304). Po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. w wyroku z 25 maja 1998 r. U 19/97 zauważono, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej..." (OTK ZU Nr 4/1998, s. 262-263; zob. też wyrok z 14 marca 1998 r. K 40/97, OTK ZU Nr 2/1998, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego")".

Jak ponadto podkreśla się w literaturze, w rozporządzeniu nie mogą być regulowane sprawy, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy. Im silniej regulacja ustawowa dotyczy kwestii podstawowych dla konstytucyjnego statusu jednostki (podmiotów podobnych), tym szersza musi być regulacja ustawowa i tym mniej miejsca pozostaje dla odesłań do aktów wykonawczych (zob. sprawy K 10/11, K 10/09, P 9/09). Niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie upoważnienie do wydania przepisów wykonawczych niższej rangi, które przewiduje unormowanie w akcie rangi podustawowej, i to w sposób samoistny (nie zdeterminowany normami ustawowymi), stosowania władczych środków ingerencji w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności obywateli.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc także organ administracji publicznej stosujący prawo) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną regułę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to zasada ustrojowa o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza bowiem swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (vide komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Piśmiennictwo podkreśla, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ma podstawowe znaczenie dla dopuszczalności ograniczania wszystkich konstytucyjnych wolności i praw. Dotyczy również przepisów, które formułują szczegółowe klauzule limitacyjne, np. art. 53 ust. 5 Konstytucji oraz przepisów, które stanowią, że zakres i formy danego prawa określa ustawa, np. art. 67 ust. 1 Konstytucji. Komentowany przepis adresowany jest nie tylko do ustawodawcy, ale też do wszystkich organów stanowiących i stosujących prawo, o ile podejmują rozstrzygnięcia ograniczające wolności i prawa konstytucyjne. Odnosi się on do wszystkich rodzajów i form ich ograniczania.

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie - konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych - z zastrzeżeniem warunków na jakich owa delegacja następuje.

Sąd zauważa, że prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego i podlegają proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i w zasadzie literalnie. Same prawa wyborcze powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z 18 września 2019 r. sygn. akt I NSW 79/19).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Konstytucji każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

Podsumowując ten wątek rozważań należy wyraźnie podkreślić, że wprowadzenie w rozporządzeniu nakazu określonego sposobu przemieszczania w istocie godzącego w konstytucyjnie gwarantowaną swobodę przemieszczania się i pokojowego manifestowania swoich poglądów, wymaga zaistnienia wszystkich warunków przewidzianych w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

VII.

(wolność przemieszczania się i wolność zgromadzeń)

W myśl art. 52 ust. 3 Konstytucji RP wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.

Konstytucyjny nakaz ewentualnego ograniczania wolności wyłącznie aktem prawnym rangi ustawowej wiąże w sposób szczególny władzę ustawodawczą. Stanowi bowiem konstytucyjną gwarancję wolności przemieszczenia się, równocześnie przewiduje dopuszczalność jej ograniczenia, zawężając prawodawcy prawny sposób wprowadzenia ograniczenia.

Niezastosowanie się prawodawcy do dyspozycji art. 52 ust. 3 Konstytucji i dopuszczenie (przez ustawodawcę) oraz wprowadzenie (przez Radę Ministrów) ograniczenia wolności przemieszczania się aktem rangi podustawowej (rozporządzeniem RM) jest niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadzi w rzeczywistości do samodzielnego, bezprawnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy chociażby wskazówek (por. wyrok TK z 22 września 1997 r. K. 25/97 - OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

Naruszenie tym samym przez prawodawcę wskazanego przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 52 ust. 1 Konstytucji nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje a limine niezgodność takiego aktu prawnego z ustawą zasadniczą, co wprost prowadzi do wniosku, że rozporządzenie takie nie może zostać uznane przez Sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzji organu administracji publicznej, w sposób władczy określającej sytuację prawną obywatela.

Z kolei w art. 57 Konstytucji zagwarantowano wolność zgromadzeń. Przepis ten przewiduje, że każdemu zapewnia się wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Podobnie jak w sytuacji wolności przemieszczania się, także i w tym przypadku ograniczenie wolności zgromadzeń, fundamentalnej z punktu widzenia relacji obywatel-państwo, może określać wyłącznie ustawa.

Znaczenie konstytucyjnej gwarancji wolności zgromadzeń dostrzegł Trybunał Konstytucyjny stwierdzając w uzasadnieniu wyroku z 18 września 2014 r. sygn. akt K 44/12 (OTK-A 2014/8/92), że wskazany przepis wyraża - zgodnie z systematyką rozdziału II Konstytucji - jedną z wolności politycznych odnoszących się w swym zasadniczym wymiarze do uczestnictwa jednostek w życiu publicznym, ustalania i realizowania wspólnie określonych celów, uzyskiwania informacji o sposobie działania organów władzy publicznej oraz udziału w ich powoływaniu. Widziany w tym kontekście art. 57 Konstytucji określa sferę wolności jednostki, wskazując na swobodę podejmowania określonych działań. Stanowi także jeden z podstawowych elementów determinujących status jednostki w relacji do państwa, przez co staje się rozstrzygnięciem mającym istotne znaczenie w perspektywie konstytucyjnego modelu ustrojowego.

Przepis art. 57 Konstytucji wyraża wolność obywatelską i człowieka. To znaczy, że poszczególne elementy regulacji konstytucyjnej przewidzianej w tym przepisie postrzegać należy - co do zasady - przez pryzmat określonej sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym konkretnym zakresie pozostają wolne od ingerencji władzy publicznej. Korzystanie z wolności nie może być przez to reglamentowane przez państwo. Rolą państwa ma być zapewnienie warunków do realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć zawsze charakter wyjątkowy i nigdy stały. Może następować jedynie w sytuacjach dających się racjonalnie uzasadnić oraz w myśl ogólnych zasad wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

WSA w Poznaniu w wyroku z 20 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 888/09 trafnie uznał, że w celu realizacji tej wolności siły porządkowe stojące w dyspozycji władz publicznych zobowiązane są do udzielania ochrony i zabezpieczenia osobom korzystającym z wolności zgromadzeń. Jak stwierdził ten Sąd "jest to ich prawo podmiotowe "wpisane" w konstytucyjnie gwarantowaną wolność zgromadzeń".

VIII.

(zachowanie będące podstawą ukarania Strony)

Zarzucone Skarżącemu wadliwe zachowanie miało polegać na uchybieniu w dniu 10 maja 2020 r., a więc w dniu wyznaczonym na przeprowadzenie wyborów do polskiego parlamentu, nakazowi z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM. Zgodnie z jego brzmieniem do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje:

1) pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie:

a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na opiekę nad:

- dzieckiem do ukończenia 13. roku życia,

- osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie,

b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

Jak wskazano wyżej prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji (w tym wolność przemieszczania się i wolność zgromadzeń) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli RP, gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Trafnie wskazuje zatem WSA w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. sygn. akt II SA/Op 219/20, że "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki". W tym względzie Sąd powołał się na bogate orzecznictwo TK: por. wyroki z 12 stycznia 2000 r. sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r. sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r. sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r. K 32/99; 11 grudnia 2001 r. sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r. sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r. sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r. sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r. sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r. sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r. sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r. sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r. sygn. akt K 3/10.

Stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organu I i II instancji § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM nakładał (do odwołania) obowiązek przy przemieszczaniu się pieszo, z włączeniami, w odległości nie mniejszej niż 2 metry od poszczególnych osób.

Obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy poruszania się w miejscach ogólnodostępnych (publicznych).

Sąd wyjaśnia zatem, że w dacie zdarzenia (10 maja 2020 r.) będącego elementem stanu faktycznego uzasadniającego w ocenie organu nałożenie kary pieniężnej, nie istniała jakakolwiek podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek w miejscach ogólnodostępnych poruszać się w sposób określony rozporządzeniem, czy też że nie może w sposób pokojowy demonstrować swoich przekonań lub poglądów. Za taką nie można bowiem uznać wskazanego rozporządzenia, które bez wyraźnej i przede wszystkim spełniającej warunki z art. 92 ust. 1 Konstytucji delegacji ustawowej, mogłoby uregulować ograniczenia w swobodnym przemieszczaniu się i demonstrowaniu obywateli.

Sąd zauważa, że stanowiący podstawę upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia RM art. 46a i 46b pkt 1, 10 i 12 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych nie może być traktowany jako spełniający surowe wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji.

W art. 46a ustawodawca wskazał bowiem, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w art. 46b wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Kwestie tego rodzaju jak prawo do swobodnego poruszania się, jak również, co jest niezwykle istotne, prawo do publicznego i pokojowego wyrażania przez obywateli swoich poglądów nie mogło zostać przekazane do uregulowania w istocie w całości w drodze rozporządzenia. Jak wskazano wyżej, wolność poruszania się i zgromadzeń winny zostać wprost uregulowane w ustawie. Uprawnienie do tego rodzaju władczego ograniczenia konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich nie można scedować na organ nieparlamentarny (rząd), oddając mu w istocie decyzję co do wszystkich istotnych kwestii dotyczących ustanawiania ograniczeń. Widać wyraźnie i jednoznacznie, że zachwiany jest podział pomiędzy tym, co może i powinno zostać uregulowane w ustawie a tym co może i powinno zostać uregulowane w rozporządzeniu, z założenia jedynie doprecyzowującym ustawę. Tymczasem całość materii ograniczenia poruszania się i zgromadzeń, poza pewnym hasłowym określeniem obszaru delegacji ustawowej, została uregulowana w rozporządzeniu RM, co jest działaniem niezgodnym z Konstytucją.

Sąd nie ma przy tym jakichkolwiek wątpliwości, że w sprawie niniejszej nie chodzi jedynie o ograniczenie prawa do swobodnego poruszania się, ale również o naruszenie prawa do wolnych i pokojowych zgromadzeń, co wprost wynika z notatki urzędowej policjanta, na którą powołuje się organ.

Skoro nie istniała przewidziana powołanymi przepisami Konstytucji ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, jak i ograniczenie swobodnego demonstrowania, to tym samym wprowadzone wyłącznie w rozporządzeniu ograniczenie w tym zakresie (wprost - dotyczące nakazu poruszania się w odległości co najmniej 2 m oraz pośrednio - zakazu demonstrowania poprzez wszelkiego rodzaju zakazy i warunki poruszania się) - nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej za niezabronione ustawą zachowanie i jej utrzymanie w II instancji.

Ani w art. 46 ust. 4, ani w art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych stanowiących rzekomo skuteczną podstawę prawną wydania rozporządzenia RM, nie zawarto jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści rozporządzenia i materii poddanej regulacji, w szczególności obowiązku zachowania dystansu oraz zakazu zgromadzeń.

Jak słusznie wyjaśnił to WSA w Opolu w wyroku z 27 października 2020 r. "przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt K 12/11)".

Słuszna więc Sąd ten wskazuje, że "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu". Stanowisko to ma pełne zastosowanie do rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.

Wytyczne, zawarte w delegacji ustawowej, dotyczące treści aktu wykonawczego nie muszą być zamieszczone w tym artykule, który upoważnia organ naczelny do wydania rozporządzenia. Mogą być zawarte w dowolnym miejscu ustawy. Ich treść powinna jednak umożliwiać organowi stanowiącemu akt niższej rangi rozpoznanie zamiaru i zakresu upoważnienia ustawodawcy, a przede wszystkim dawać gwarancję tego, że to ustawa a nie rozporządzenie samoistnie dokonuje ograniczenia praw obywatelskich. W ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi takich wytycznych w zakresie wprowadzenia aktem podustawowym ograniczenia wolności swobodnego i niczym nieograniczonego poruszania się i demonstrowania obywateli nie było.

Kara została więc nałożona bez skutecznej i zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela, mogącej stanowić dla organów administracji publicznej upoważnienie do władczego (w tym wypadku sankcyjnego) działania.

Organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania samodzielnej oceny legalności i zgodności z Konstytucją aktu prawnego, w tym tego niższej rangi niż ustawa. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną, co nie oznacza np. odmowy wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie, w której taka podstawa w ogóle nie istnieje. Taką władzę ma wyłącznie sąd. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się więc również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie TK z 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10).

Jak ponadto stwierdził NSA w ww. wyroku, "ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)".

NSA wyjaśnił ponadto w cyt. w. wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W niniejszej sprawie uznając, że § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM był niezgodny z Konstytucją, gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji) oraz prawo do pokojowego demonstrowania i organizowania zgromadzeń (art. 57 Konstytucji.), Sąd odmówił jego zastosowania.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez mogącej być uznaną za skuteczną i legalną podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 i art. 57 Konstytucji mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

IX.

(pozostałe naruszenia)

Pomimo jasnych podstaw do unieważnienia obu zaskarżonych decyzji Sąd uznaje za konieczne odniesienie się również do kwestii prawidłowości postępowania organów w niniejszej sprawie przy uwzględnieniu uniwersalnych dla każdego postępowania administracyjnego zasad wynikających z k.p.a.

Za całkowicie bezzasadne ocenić należy stanowisko organu odwoławczego akcentujące konieczność stosowania się w niniejszej sprawie do zasady bezwzględnej szybkości postępowania, która z uwagi na walkę organów z pandemią COVID-19 ma w tym przypadku mieć prymat nad zasadą prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli wyrażoną w art. 7 k.p.a. (decyzję organu I instancji wydano w mniej niż 2 doby po tym jak doszło do rzekomego naruszenia prawa przez Skarżącego). Sąd chciałby usłyszeć od organu uzasadnione i realne argumenty wskazujące dlaczego wymierzona Skarżącemu sankcja, jej szybkość, ma się przyczynić do zwalczenia pandemii tak jak przyczynia się do tego np. zwiększenie zaopatrzenia oddziałów szpitalnych i personelu medycznego w profesjonalne a nie wykonane metodą chałupniczą środki ochronny osobistej, czy też zwiększenie liczby wykonywanych testów na obecność wirusa, dostępnych respiratorów, czy łóżek szpitalnych. Oprócz niewątpliwego efektu mrożącego i fiskalnego na który zdaje się liczyć organ, Sąd nie dostrzega żadnej innej uzasadnionej okoliczności, jaka tłumaczyłaby ów pośpiech w orzekaniu, następujący już nawet nie z ewidentnym naruszeniem co pogwałceniem elementarnych zasad procedury administracyjnej i prawa Strony.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie szybko. Ustawodawca obok zasady szybkości postępowania nakazał jednak organom również wnikliwość działania, przewidując w art. 12 § 2 k.p.a., że wyłącznie sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Niniejsza sprawa do takich z pewnością nie należy i wbrew twierdzeniom organów wymagała szczegółowego a nie skrótowego postępowania dowodowego. Obowiązkiem organu było więc najpierw wszczęcie a następnie przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego w sprawie, wraz z zapewnieniem Skarżącemu możliwości wypowiedzi i zgłaszania dowodów oraz wyrażania stanowiska. Być może wówczas organ byłby w stanie dostrzec, że wobec, mówiąc bardzo oględnie, niedostatków podstawy prawnej do tworzenia zakazów i nakazów w dobie niewątpliwej pandemii, za co wyłączną odpowiedzialność ponosi prawodawca, obywateli należy przekonywać do swoich racji a nie karać.

Idąc dalej Sąd zwraca uwagę, że w toku postępowania organy stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Ten obowiązek ma charakter bezwzględny i jeżeli nie zostało wyjaśnione, z jakich powodów doszło do naruszenia przez Skarżącego (a może inną osobę) dystansu społecznego (niezależnie od powołanego wcześniej bezprawnego jego nałożenia), to organy nie mogą stosować art. 12 § 2 k.p.a., gdyż wykluczałoby to zarówno wnikliwość postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), jak i ustalenie prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). To zaś spowodowało, że organy nie działały zgodnie z prawem (art. 6 k.p.a.) i nie prowadziły postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami bezstronności (art. 8 § 1 k.p.a.). Jak wskazano, jedynym uzasadnieniem pośpiechu organów była chęć wywarcia efektu mrożącego wywołanego podaniem do publicznej wiadomości informacji o srogich karach nakładanych na niepokornych obywateli jak i fiskalizm takiego działania, z czym zresztą organ odwoławczy w ogóle się nie kryje.

Organy w sposób całkowicie błędy uznały za wystarczającą notatkę policyjną, traktując ją za dowód wystarczający i przeważający. Tymczasem w sprawie do dzisiaj nie wiadomo, jak wyglądało owo nielegalne zdaniem władzy zgromadzenie oraz kto i z jakich powodów naruszył dystans 2 metrów. Organ z nonszalancją potraktował potrzebę wyjaśnienia tej okoliczności nie zwracając jakiejkolwiek uwagi, że być może to sama Policja otaczając demonstrantów wytworzyła stan, uznawany za naruszający prawo.

Priorytet nadany zasadzie szybkości postępowania doprowadził tym samym do rażącego ograniczenia prawa Skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji uniemożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziły jakiekolwiek okoliczności uprawniające organy do odstąpienia od zasady informowania (art. 10 § 1-3 k.p.a.). Załatwienie sprawy polegające na ukaraniu Skarżącego surową karą za rzekome złamanie bezprawnie nałożonego obowiązku nie miało żadnego wpływu "na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną". Nałożenie kary pieniężnej stanowiło przejaw bezprawnej represji, a nie zapobiegania epidemii na co tak ochoczo powołuje się organ.

Rozważania organu, poczynione zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnoszące się do prewencji ogólnej i szczególnej w żadnej mierze nie uzasadniały faktycznego uniemożliwienia Stronie skorzystania z przysługujących jej z mocy ustawy praw. Dodatkowo, w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek wzmianki, z jakich powodów organy obu instancji rezygnują z zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a.

Co więcej, zgodnie z art. 15 zzzzzn ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 - dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID-19) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej mógł odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a., ale tylko w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Skarżący w postępowaniu administracyjnym nie zrzekł się przysługującego mu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawa bowiem nic o takiej możliwości nie wiedział. W istocie organy prowadziły postępowanie inkwizycyjne, informując Skarżącego jedynie o wysokości wymierzonej mu kary i konieczności jej niezwłocznego uiszczenia.

W konsekwencji, w sprawie naruszono art. 81 k.p.a., zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Analiza sprawy wskazuje, że jedynym dowodem w sprawie na okoliczność naruszenia odległości była notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji i następnie przekazana [...]PIS. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organ administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i przeprowadzenia innych dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zwłaszcza, że ustalić należało, czy to Skarżący naruszył ów zakaz, czy może został "zmuszony" do tego okolicznościami (zacieśnianie okrążenia Policji).

Organy obu instancji, czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki funkcjonariusza Policji, naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać cały niezbędny materiał dowodowy i go rozpatrzeć. Nie jest jakimkolwiek wyjaśnieniem, zresztą niepowołanym przez organy, istnienie w obrocie prawnym art. 15zzzn ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID-19, który dopuszcza dowodzenie w sprawach naruszenia kwarantanny również na podstawie notatki Policji. Nie jest to przepis przewidujący wyłączność tego rodzaju dowodu, co i tak musiałoby zostać uznane za oczywiście sprzeczne z Konstytucją, gdyby taka regulacja pojawiła się w obrocie prawnym. Nadto, niniejsza sprawa dotyczy sposobu przemieszczania się i demonstrowania, a nie hospitalizacji, kwarantanny czy izolacji.

Skoro postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, to uszło uwadze organów, że o jego wszczęciu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Ma to na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Opisane powyżej naruszenie przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 61 § 4, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Sąd ocenia, jako wyjątkowo rażące naruszenie prawa procesowego, które również stanowi podstawę unieważnienia zaskarżonych decyzji.

O takim charakterze wskazanego naruszenia prawa przesądza fakt pozbawienia Skarżącego przysługujących mu praw procesowych, a tym samym pozbawienie go jakiejkolwiek możliwości ich obrony w postępowaniu zakończonym ukaraniem dotkliwą karą pieniężną.

W rzeczywistości postępowanie organów obu instancji miało charakter inkwizycyjny, a nie postępowania prowadzonego w celu należytego ustalenia stanu faktycznego. Uniemożliwiono Stronie przedstawienie stanowiska procesowego i ewentualnych dowodów w sprawie.

Decyzje organów wywołały więc skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska, urzeczywistniającym do tego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji).

Jednocześnie zauważyć należy, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w ogóle nie odniesiono się do kwestii podnoszonych przez Skarżącego np. okoliczności mających przemawiać za odstąpieniem bądź co najmniej miarkowaniem kary, o czym stanowi art. 189a i nast. k.p.a., a co było wyraźnie podkreślone w odwołaniu.

Jeszcze raz należy zwrócić uwagę, że wobec niewątpliwego braku narzędzi prawnych (rzeczywistej podstawy prawnej), organom pozostaje wyłącznie przekonywanie obywateli o słuszności zachowania dystansu celem nie powodowania, nawet hipotetycznej, możliwości rozprzestrzeniania się epidemii a nie ich karanie. Stan taki będzie istniał do czasu, kiedy w sposób zgodny z Konstytucją zostaną do obrotu prawnego wprowadzone ograniczenia swobód i wolności obywatelskich.

X.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonych decyzji pozwala stwierdzić, że z uwagi na odmowę zastosowania rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r., wydano je po pierwsze bez skutecznej i legalnej podstawy prawnej, po drugie z rażącym naruszeniem podstawy prawnej umożliwiającej karanie Skarżącego i powołanych wyżej przepisów k.p.a. (rażące pozbawienie Skarżącego możliwości obrony swoich praw).

Powyższe wyczerpuje przesłanki nieważności aktu administracyjnego, sprecyzowane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa).

Sąd stwierdza ponadto, że z uwagi na brak podstawy prawnej do nałożenia obowiązku zachowania dystansu i w konsekwencji wymierzenia za to kary pieniężnej, brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem brak było obowiązku po stronie Skarżącego zachowania dystansu i powstrzymania się od udziału w zgromadzeniach, to dalsze postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu.

Stosowanie tego rozwiązania jest zdaniem ustawodawcy podyktowane zasadami ekonomiki procesowej, gdyż umożliwia sądowi administracyjnemu w orzeczeniu ostateczne i kompleksowe załatwienie sprawy administracyjnej bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, aby ten wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk Nr 1633 i 2538, Sejmu VII kadencji, s. 17).

Z powyższych przyczyn Sąd uznał skargę za uzasadnioną i w związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy o zwalczaniu COVID-19.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. uznając, że na koszty te składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł.