I OSK 2283/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-28	
Data wpływu	2017-09-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rudnicka
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Zygmunt Zgierski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 2468/16	
Skarżony organ	Minister Infrastruktury	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 1985 nr 22 poz 99; art. 59 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 8, art. 156 § 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 183 § 1 i 2, art. 188, art. 203 pkt. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Dnia [...] marca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. sygn. akt [...] w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1/ uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Nr [...]; 2/ odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości. [pic]	
Uzasadnienie
I OSK 2283/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia [...] stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1986 r. uchylona została, w wyniku odwołania A. S., decyzja Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Dzielnicowego Ł. z dnia [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za przejętą z mocy prawa na rzecz Państwa część nieruchomości o pow. 1172 m² (wydzielenie pod ulice w oparciu o art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości – Dz.U. Nr 22 poz. 99), położonej w Ł. przy ul. S., oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], stanowiącej własność A. S.. Jednocześnie organ odwoławczy ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomości w wysokości [...] zł.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. A. S. argumentował, że odszkodowanie zostało ustalone w sposób błędny, gdyż nie wzięto pod uwagę zmiany przeznaczenia gruntów, a ustalono je za grunty rolne.

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1986 r. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Minister [...]– po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra [...] z dnia [...] listopada 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w którym wymieniono zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustalano według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego (art. 59 ust. 1). Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględniało się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje (art. 59 ust. 2 ). Ponadto odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami (art. 59 ust. 4).

Podstawą ustalenia odszkodowania w tej sprawie był szacunek sporządzony na potrzeby postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia 23 czerwca 1986 r. Rodzaj i klasę gruntu przyjęto w oparciu o wypis z ewidencji gruntów i budynków. Natomiast stawkę podstawową 1 m² gruntu ustalono na podstawie zasad określonych w § 5 i § 6 uchwały nr XIII/55/85 Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1985 r. (Dz. Urz. Woj. Ł. z 1986 r. Nr [...]. poz. [...]), w 15- krotnej wysokości ustalonej dla gruntu ornego w klasie IV B i V, podwyższonego następnie o 50% z tytułu położenia gruntów w mieście. Ponadto wskazano, że wyliczone odszkodowanie odpowiada przeciętnym cenom aktualnie kształtującym się w obrocie na danym terenie, co rzeczoznawca ustalił analizując ceny zbytu gruntów z tego terenu.

Organ nadzoru podkreślił, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji w orzecznictwie sądowym istniała rozbieżność co do sposobu określenia przeznaczenia gruntów. Dopiero w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III AZP 15/88, dokonano wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie użytego w nim sformułowania "grunty rolne i leśne". Sąd Najwyższy stwierdził przy tym, że prawidłowość przyjętej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znalazła potwierdzenie w zmianie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenie własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 8 sierpnia 1988 r. (Dz.U. Nr 29, poz. 202). Według brzmienia ust. 2 § 1 tego rozporządzenia (w dacie wydania uchwały) nieruchomość rolna traciła dotychczasowy charakter, jeżeli została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającą projekt podziału gruntów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, niebędące budownictwem zagrodowym, wydaną w trybie przepisów o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, albo została objęta ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaną w trybie przepisów o planowaniu przestrzennym. W wypadkach zaś, w których wydanie takiej decyzji nie było przewidziane, została objęta ostateczną decyzją terenowego organu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania na inne cele niż produkcja rolna, wydaną w trybie przepisów prawa budowlanego.

Organ nadzoru stwierdził, że przy ustalaniu odszkodowania za sporne nieruchomości nie można za błędne uznać określenie charakteru gruntów na podstawie ewidencji gruntów, gdyż - jak zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w ww. uchwale - kwestia ustalania przeznaczenia gruntu stanowiła kwestię sporną w orzecznictwie sądowym i dopiero od chwili podjęcia tej uchwały należało stosować wykładnię w niej przedstawioną. Natomiast kwestionowana decyzja Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. wydana została w dniu [...] listopada 1986 r.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł A. S..

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zaznaczył, że we wniosku o stwierdzenie nieważności wnioskodawca zarzucił wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa w postaci nieprawidłowej interpretacji art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w którym wymieniono zasady ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. W efekcie przeznaczenie tego gruntu – w kontekście przyznanego odszkodowania - powinno zostać ustalone w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego, a nie o zapis w ewidencji gruntów.

Sąd Wojewódzki podkreślił jednak, że spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną wydania kwestionowanej w trybie nieważnościowym decyzji stanowił art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Co do jego interpretacji wystąpił niewątpliwy rozdźwięk pomiędzy jednolicie przyjmowanym stanowiskiem przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy, a orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie.

W orzecznictwie administracyjnym przeważał pogląd, że decydujące znaczenie dla określenia charakteru gruntu, w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ma zapis w ewidencji gruntów. Nie podzielając jednak tego poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd Najwyższy przyjmował, że przy określaniu charakteru gruntu należy posłużyć się kryteriami cywilnoprawnymi z kodeksu cywilnego i § 1 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych.

W dacie wydawania przez Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. w dalszym ciągu wskazana niejednolitość orzecznictwa w zakresie interpretacji art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości miała miejsce.

Dopiero powołana uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r., III AZP 15/88, dokonała wiążącej wykładni art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w zakresie użytego w nim sformułowania "grunty rolne i leśne".

Wobec tego przyjęcie w decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. jednej z występujących wówczas interpretacji tego przepisu i ustalenie w oparciu o nie odszkodowania nie mogło zostać uznane za prowadzące do stwierdzenia wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego nie mogła też prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji argumentacja skargi, że podstawą ustalenia odszkodowania winny być także kolejne paragrafy uchwały nr XIII/55/85 Rady Narodowej Miasta Ł. z dnia [...] grudnia 1985 r., z uwagi na położenie gruntów i cel dokonanego wywłaszczenia. Zarzutu tego skarżący nie doprecyzował zarówno podczas postępowania administracyjnego, jak i sądowego. Stawkę podstawową 1 m² gruntu ustalono na podstawie zasad określonych w § 5 i § 6 uchwały, w 15- krotnej wysokości ustalonej dla gruntu ornego w klasie IV B i V, podwyższonego następnie o 50% właśnie z tytułu położenia gruntów w mieście. Ponadto wskazano, że wyliczone odszkodowanie odpowiada przeciętnym cenom aktualnie kształtującym się w obrocie na danym terenie, co rzeczoznawca ustalił analizując ceny zbytu gruntów z tego terenu. Nie doszło więc w tym zakresie do ewidentnego i rażącego naruszenia prawa, a tylko takie mogłoby być brane pod uwagę podczas kontroli decyzji z 1986 r. w kontekście przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut niezastosowania § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych. Sąd I instancji zauważył, że na to rozporządzenie - przed wskazaną uchwałą SN - Sąd Najwyższy w swym orzecznictwie zazwyczaj się powoływał dla uzasadnienia przyjmowanego stanowiska, podczas gdy NSA wyrażało pogląd, że nie ma ono rozstrzygającego znaczenia i należy uwzględniać zapis w ewidencji gruntów, jako przesądzający o charakterze wywłaszczanego gruntu dla celów odszkodowawczych.

W ocenie Sądu I instancji podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w innych podobnych sprawach organy nadzoru wydawały odmienne rozstrzygnięcia, także nie mogła prowadzić do uwzględnienia skargi. Konstytucyjnie gwarantowana zasada równości dotyczy bowiem równości wobec prawa, a nie wobec jego naruszeń.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. skargę kasacyjną wniósł A. S.. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych poprzez jego niezastosowanie,

2/ art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomościami przez błędną wykładnię,

3/ art. 2 Konstytucji przez jego niezastosowanie polegające na pozbawieniu skarżącego możliwości ochrony swoich praw naruszonych w wyniku błędów sądów oraz organów administracyjnych na płaszczyźnie interpretacji prawa;

II. Przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej w miejsce swobodnej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, skutkującej przyjęciem, że decyzja z dnia 28 listopada 1986 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co miało decydujący wpływ na odmowę stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z dnia [...] listopada 1986 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że sam fakt, że w orzecznictwie administracyjnym czy powszechnym istniały rozbieżności co do wykładni art. 59 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może automatycznie prowadzić do przyjęcia, że dane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. Aby rażące naruszenie prawa stwierdzić konieczne jest ustalenie tego naruszenia, jego rodzaju oraz tego, czy był to oczywisty błąd, czy stosowany przepis rzeczywiście był trudny do wyłożenia. Nie można natomiast posługiwać się automatyzmem skutkującym przyjęciem, że istnienie rozbieżności oznacza brak rażącego naruszenia prawa, pomijając z czego rozbieżności te wynikały.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na brak konsekwencji w orzekaniu przez organy administracji. W identycznym stanie faktycznym Wojewoda Ł., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku A. S., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń z dnia [...] czerwca 1986 r., wskazując jako podstawę rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu podniesiono, że przyznanie odszkodowania jak za grunty rolne w sytuacji, gdy w rzeczywistości są one przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, stanowi takie naruszenie. Podobnie Wojewoda Ł. uznał za nieważną decyzję z dnia [...] czerwca 1986 r., wydając w dniu 5 czerwca 2014 r. decyzję w sprawie z wniosku R. K., M. S., R. W., R.J.. Tak samo wskazano wadliwe ustalenie przeznaczenia gruntów jako rażące naruszenie prawa i w obu tych przypadkach wypłacono odszkodowanie ustalone zgodnie z ich rzeczywistymi przeznaczeniami.

Zdaniem skarżącego odmowa stwierdzenia nieważności decyzji stanowi naruszenie zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Mimo stwierdzonego naruszenia prawa skarżący nie ma możliwości wyegzekwowania należnego mu odszkodowania. Zastosowana linia orzecznicza usprawiedliwia i sanuje błędy sądów administracyjnych, jednocześnie nie zwracając uwagi na prawa skarżącego.

Autor skargi kasacyjnej oświadczył także, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznawanie sprawy. Tryb nadzwyczajny ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Przypadki te dotyczą zaś tylko takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699).

Organ administracji publicznej orzekający w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.pa., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Konieczne jest także, aby stwierdzone naruszenie miało znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 k.p.a. (por. W.Chróścielewski [w:] W.Chróścielewski, J.P.Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 193, A. Matan [w:] G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Warszawa 2007, s. 325 oraz wyroki NSA: z dnia 8 lipca 2010 r., I OSK 170/10; z dnia 8 września 2008 r., II GSK 1061/08; z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04; z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1111/06 i z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 996/10).

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, w ślad za organem nadzoru, nieprawidłowo ocenił społeczne skutki naruszenia prawa wywołanego decyzją z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu odszkodowania za grunty przeznaczone pod ulice i przejęte na rzecz Państwa. Skutki te należy bowiem ocenić, w okolicznościach niniejszej sprawy, jak niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i wymagań stawianych organom praworządnego państwa.

Zasada demokratycznego państwa prawnego wyrażona została w art. 2 Konstytucji RP, w myśl którego Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Artykuł 2 Konstytucji RP stanowi podstawę formułowania szeregu wymogów, jakie winne być realizowane przez organy państwa po to, by wyrażona w nim zasada nie była jedynie gołosłowną deklaracją ustrojodawcy. Wśród tych wymogów szczególne miejsce zajmuje kwestia ochrony zaufania obywatela do różnorodnych aktów "firmowanych" przez administrację publiczną (K. Celińska-Grzegorczyk, Zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w orzecznictwie sądów administracyjnych (w:) Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie k.p.a., pod red. J. Niczyporuka, Lublin 2010, s. 61).

Statuowana w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa traktowana jest w doktrynie jako odbicie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. W dacie wydania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji art. 8 k.p.a. stanowił, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący lub pogłębiający zaufanie jednostki do organów władzy publicznej nie tylko ma kształtować etykę administrowania, ale również ma na celu unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawania nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy(J. Borkowski, System prawa administracyjnego, t. 9 , Prawo procesowe administracyjne, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 145.). Zasada ta stanowi niejako klamrę, która spina całość zasad postępowania. Jest to bowiem zasada najszersza pod względem zakresu, a przy tym bardzo doniosła pod względem politycznym, gdyż ustawodawca wychodzi z założenia, że o sile państwa i skuteczności jego działania decyduje zaufanie obywateli do władzy państwowej (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych k.p.a., Państwo i Prawo 1961, z. 12, s. 903). Z zasady tej wynikają dla organów prowadzących postępowanie przede wszystkim następujące dyrektywy (określone wprost przez inne zasady ogólne): respektowanie zasady równości obywateli wobec prawa; dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy; uwzględnienie wszystkich wchodzących w grę interesów i ustosunkowanie się do zgłoszonych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron; czuwanie, by uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie im w tym celu niezbędnych informacji; praworządne prowadzenie spraw (ścisłe przestrzeganie prawa) i sprawiedliwe ich rozstrzyganie; dążenie do przekonania stron o zasadności podejmowanych rozstrzygnięć; szybie (terminowe) załatwianie spraw; wykluczenie ujemnych następstw uchybień organu prowadzącego postępowanie dla obywatela, który działa w dobrej wierze (Z.R. Kmiecik, Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 65).

Kwestią tą niejednokrotnie zajmowały się sądy – Sąd Najwyższy stwierdził wręcz w jednym z wyroków, że zasada określona w art. 8 k.p.a. nakazuje organowi wydawanie w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym decyzji o podobnej, jeżeli nie tożsamej treści (wyrok SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90, OSP 1992, z. 3, poz. 56).

Niniejsza sprawa dotyczyła oceny możliwości stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 1172 m2. Decyzję tę poprzedzała decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Ł. – Ś. z dnia [...] listopada 1985 r., którą na mocy art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonano podziału nieruchomości o łącznej powierzchni 6746 m2 i jednocześnie działki nr [...] wydzielone zostały pod ulice i przeszły na własność Skarbu Państwa. Decyzja ta była zgodna z miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla S., zatwierdzonego zarządzeniem Nr 35/84 Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] czerwca 1984 r. (Dz.Urz.Woj.Ł. z 1984 r. Nr [...], poz. [...]), w którym teren objęty podziałem przeznaczony był na cele budownictwa jednorodzinnego.

Strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za grunty przejęte pod ulice z uwagi na ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym przy ustalaniu odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględnia się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz meliorację. Tymczasem, w ocenie strony, przejęty przez Skarb Państwa grunt nie był rolny, skoro przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne.

Jedynym argumentem przyjętym przez Sąd I instancji, w ślad za organem nadzoru, uzasadniającym odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania, była niejednolitość wykładni pojęcia "grunty rolne lub leśne", użytego w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, występująca w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Niejednolitość ta zniknęła dopiero po wydaniu przez Sąd Najwyższy uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 26 stycznia 1989 r., III AZP 15/88, w której uznano, że zawarte w art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "grunty rolne i leśne" zostało użyte w znaczeniu przyjętym w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W myśl § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, w wersji obowiązującej do 30 września 1988 r., nieruchomość uważa się za rolną, jeśli jest lub może być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Z kolei ust. 2 § 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 września 1988 r., stanowił, że nieruchomość traci swój dotychczasowy charakter z dniem ogłoszenia w dzienniku WRN zarządzenia właściwego terenowego organu administracji państwowej, w którego wyniku nastąpi ustalenie granic terenów budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego, przejmowanych na własność Państwa na podstawie przepisów o terenach budowlanych na obszarze wsi oraz przepisów o terenach budowlanych na obszarze miast i osiedli, jeżeli nieruchomość znajduje się na tych terenach, lub jeżeli decyzją terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, wydaną w trybie przepisów o planach realizacyjnych, została przeznaczona na cele nie związane bezpośrednio z produkcją rolną.

W rozpoznawanej sprawie odszkodowanie za działki A. S. przejęte przez Skarb Państwa pod ulicę ustalono w oparciu o ewidencję gruntów, w której oznaczone one były jako nieruchomości rolne. Nie budzi przy tym obecnie wątpliwości, że było to działanie wadliwie, skoro teren przeznaczony był w planie zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo jednorodzinne. Oczywiście jednolicie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rozstrzygnięcia organów administracji podjęte na podstawie przepisów, których wykładnia nie była jednolita, nie powinny być oceniane jako wydane z rażącym naruszeniem prawy, gdy okaże się, że późniejsza praktyka rozumienia danego przepisu była odmienna – a tak stało się przecież z ocenianym art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniem nieruchomości. Jednakże w niniejszej sprawie argument ten nie jest wystarczający. Stoi temu na przeszkodzie omówiona wyżej zasada demokratycznego państwa prawa i stanowiąca jej odbicie w k.p.a. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa.

Skarżący od początku postępowania nieważnościowego wskazywał na ostateczne decyzje Wojewody Ł. - z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r. Obie te decyzje stwierdzały nieważność decyzji (dwóch) Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla wszystkich dzielnic m. Ł. Urzędu Dzielnicowego Ł.-Ś. z dnia [...] czerwca 1986 r. o ustaleniu odszkodowania w oparciu o art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości za działki przejęte przez Państwo pod ulice na podstawie art. 12 ust. 5 ww. ustawy. Organ nadzoru w ww. sprawach przyjmował, że skoro grunty przejęte przez Państwo, za które ustalono odszkodowanie na podstawie art. 59 ust. 2 ww. ustawy, leżą na terenie objętym miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla Smulsko, a więc przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, to decyzje o ustaleniu odszkodowania nie spełniały wymogów ustawowych. Nie były to bowiem grunty rolne lub leśne. Doszło zatem, w ocenie Wojewody Ł., do rażącego naruszenia art. 59 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Należy podkreślić, że decyzje te dotyczyły działek sąsiadujących z działkami A. S., położonego w terenie objętym tym samym planem miejscowym, przejęte również pod ulice na terenie tego samego planowanego osiedla S.. Doszło zatem do sytuacji, w której w tożsamym stanie faktycznym i prawnym (decyzje o przejęciu gruntów przez Skarb Państwa i o ustaleniu odszkodowania wydawane były przez te same organy i w tych samych dniach co w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie), Minister [...] wydaje decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, choć w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje stwierdzające nieważność innych podobnych decyzji, choć wydanych wobec innych podmiotów. Nie da się takiej sytuacji pogodzić z zasadą demokratycznego państwa prawa i zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa. Nie jest przy tym wystarczające lakoniczne stwierdzenie Sądu I instancji, że równość wobec prawa nie obejmuje jego naruszeń. Decyzje Wojewody Ł. z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r., na które konsekwentnie od początku postępowania powołuje się skarżący, nie zostały bowiem zakwestionowane ani w trybie administracyjnym, ani też nie zostały zaskarżone do sądu administracyjnego. Są więc legalne i zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że organy administracji mogą zmieniać pogląd co do treści prawidłowego rozstrzygnięcia, które powinno zapaść w danego typu sprawach, ale musi taką zmianę dokładnie uzasadnić. Dlatego też zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 65/97). Natomiast organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99).

Zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84 (NSA 1984, nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa".

Na marginesie należy zaznaczyć, że wprawdzie art. 8 k.p.a. nie został wymieniony wprost w treści zarzutów skargi kasacyjnej, ale wynika on z jej argumentów kwestionujących sposób rozstrzygnięcia Sądu I instancji oraz załatwienia sprawy przez organ, a także z powołanego w skardze kasacyjnej art. 2 Konstytucji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a