Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2020 r. w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji.

Komendant Wojewódzki Policji postanowieniem nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia P.J. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że P.J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wypłatę zaległych środków finansowych za niewykorzystane 90 dni urlopu wypoczynkowego lub wydanie decyzji dotyczącej przysługującego mu świadczenia.

Cytując treść art. art. 61a § 1 kpa Komendant Wojewódzki stwierdził, że w niniejszej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, która uniemożliwia wszczęcie postępowania postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant zwalniany ze służby otrzymuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji. Sposób ustalania tego ekwiwalentu określa art. 115a, który do 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Organ wskazał, że wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten został ogłoszony 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102). Omawiany wyrok spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.

Komendant Wojewódzki zaznaczył, że z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP powyższej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymaga usunięcia przez ustawodawcę. Na gruncie wyroku z 30 października 2018 r. koniecznym będzie uregulowanie sposobu ustalania zasad liczenia wysokości ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, w określonym wymiarze części miesięcznego uposażenia policjanta, zgodnie z zaprezentowanym w wyroku poglądem, że "(...) świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (...)". Z tego względu w chwili obecnej nie można jednoznacznie określić, w jaki sposób zostanie ukształtowany dany przepis prawa.

Zdaniem organu II instancji powyższe doprowadziło do powstania luki w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. W aktualnym stanie prawnym organ rozpatrując kwestię wypłaty ekwiwalentu może powstrzymać się przed rozstrzygnięciem w tym zakresie do czasu zakończenia prac legislacyjnych nad daną kwestią i dopiero po wejściu w życie stosownych regulacji wydać stosowne rozstrzygnięcie. Brak podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego będzie miał miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, w jaki sposób należy dokonywać naliczeń wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy (koniecznym jest określenie przez ustawodawcę właściwego wskaźnika tych przeliczeń). Pomimo trwających prac legislacyjnych w powyższym zakresie, nie jest obecnie możliwe określenie, kiedy projektowane regulacje i w jakim kształcie staną się prawem obowiązującym.

Podsumowując, brak w obecnym stanie prawnym normy ustawowej, wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania omawianego ekwiwalentu, oznacza tymczasowy brak podstawy prawnej do działania przez organ Policji celem merytorycznego rozpoznania żądania.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie P.J. wskazał, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził nieważności całego art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części dotyczącej sposobu wyliczenia ekwiwalentu. Regulacja określająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu w razie zwolnienia ze służby pozostała bez zmian. Skoro TK stwierdził, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest jeden dzień roboczy, to istnieje możliwość zrealizowania uprawnienia policjanta do uzyskania ekwiwalentu w wysokości odpowiadającej regulacjom konstytucyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że nie kwestionuje prawa strony do ekwiwalentu pieniężnego, jednak dopiero po wejściu stosownych regulacji dokonanie czynności materialno-technicznej wypłaty należności będzie możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowieni zostało wydane na podstawie art. 61a 1 kpa, zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak się przyjmuje w orzecznictwie sądów administracyjnych, inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12). NSA w wyroku z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. I OSK 1635/14, wskazał, że z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie. Wymienia się tu następujące przypadki:

– sprawa należy do zakresu działania organów administracji, ale podlega załatwieniu w innej formie niż decyzja, np. w formie czynności materialno-technicznej, aktu stanu cywilnego lub zaświadczenia,

– sprawa ma charakter administracyjny, ale dane uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy (lub wydanego na jej podstawie aktu normatywnego) i nie wymaga konkretyzacji (rozstrzygnięcia) w formie decyzji,

– sprawa ma charakter administracyjny, ale nie jest objęta w ogóle regulacją administracyjnoprawną (np. korzystanie z wód niewykraczające poza korzystanie powszechne w granicach określonych przepisami prawa wodnego; wpłaty na fundusze społeczne oparte na zasadzie dobrowolności),

– sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz cywilnoprawny i załatwiana jest w formie umowy albo jednostronnej czynności cywilnoprawnej (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opubl. LEX/el. 2019).

W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żaden z powyższych przypadków.

Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity na datę wydania zaskarżonego postanowienia Dz.U. z 2019 r. poz. 161 ze zmianami), policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe, z wyjątkiem urlopu, o którym mowa w art. 83a ust. 1. Jak się przyjmuje (przykładowo wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SAB/Sz 74/19, wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 września 2019 r., sygn. II SA/Łd 11/19) ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. A zatem sprawa dotycząca ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku policjanta po pierwsze ma charakter administracyjny, a po drugie w przypadku odmowy przyznania tego świadczenia podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej.

Faktem jest, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. 2018.2102) orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skutkiem wyroku Trybunału była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości. Do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem. Powyższa okoliczność nie uzasadnia jednak stwierdzenia, że zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", z powodu której postępowanie nie może być wszczęte. Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Ustawa w dalszym ciągu przewiduje prawo do ekwiwalentu przysługującego funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, w związku z czym organ – zgodnie z tym, co wyżej podniesiono – winien bądź to dokonać wypłaty tego świadczenia, bądź też załatwić sprawę administracyjną w formie decyzji odmownej, jeśli stwierdzi brak podstaw do jego przyznania. Z całą jednak pewnością nie ma podstawy do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Dodatkowo podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku wskazał między innymi, że "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. (...) Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Na gruncie powyższego wyroku Trybunału w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2019 r., sygn. III SA/Kr 640/19, z 27 lutego 2020 r. sygn.. III SA/Kr 1363/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2019 r., sygn. III SA/Gd 271/19, z dnia 27 lutego 2020 r. sygn.. III SA/Gd 872/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2019 r., sygn. II SA/Go 381/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Sz 37/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn.. II SA/Po 873/19 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych), a Sąd w niniejszym składzie to stanowisko podziela, że z treści uzasadnienia tego wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia na podstawie kalendarza na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jeden. Dz. U. z 2015 r. poz. 90). Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Jakiekolwiek wątpliwości co do sposobu, w jaki współczynnik dni roboczych powinien zostać ustalony, nie mogą uniemożliwiać realizacji gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariuszy Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania.

Mając powyższe na uwadze, z uwagi na naruszenie przez organy art. 61a § 1 kpa, wobec braku podstaw do jego zastosowania, zarówno zaskarżone postanowienie jak i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zmianami).

Rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze to, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie został wyeliminowany z systemu prawnego cały przepis art. 115a ustawy o Policji, a jedynie jego część określająca sposób ustalenia ekwiwalentu, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z tym wyrokiem T.K.