Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Drwal po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Szczebrzeszyna w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych postanawia: odrzucić skargę.

Pismem datowanym na dzień 14 stycznia 2023 r. A. W. (dalej także jako: skarżąca), na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oraz na podstawie art. 101 ust. 1, w zw. z art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm ), wniosła skargę na Burmistrza Szczebrzeszyna (dalej także jako: Burmistrz) w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Szczebrzeszyn za pośrednictwem usługi pobierania, które odbywa się obecnie z naruszeniem m. in. art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.).

Wniosła m. in. o uznanie - na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. - uprawnienia Skarżącej, wynikającego z wyżej przytoczonych przepisów, do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS) co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów tj. rysunek aktu planowania przestrzennego (app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego) oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (app:DokumentFormalny); nakazanie organowi nadzoru na podstawie art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy.

W uzasadnieniu podkreślono, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, lecz jego działanie (strona 12 skargi).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga wniesiona przez skarżącą jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 259, dalej jako: p.p.s.a.). Zgodnie z powyższym przepisem skarga podlega odrzuceniu, jeżeli nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Na wstępie należy wskazać, że Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że skarżąca kierowała skargi dotyczące nieprawidłowej realizacji obowiązków w przedmiocie udostępnienia danych przestrzennych do sądów administracyjnych w zakresie bezczynności organów (por. postanowienia WSA w Lublinie: z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 112/22 z dnia 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 185/22 – i cytowane tam orzecznictwo), a także, jak w niniejszej sprawie, w związku z nieprawidłowym działaniem organu (por. m. in. postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 190/23, z dnia 20 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 191/23, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 97/23, postanowienia WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 76/23 i II SA/Bk 83/23, postanowienie WSA w Opolu z dnia 31 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Op 300/22).

Sądy administracyjne w zakresie skarg na niezgodne z prawem wykonywanie przez organy czynności nakazanych prawem tj. udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin za pośrednictwem usług pobierania przyjęły jednolity pogląd, uznający skargi na bezczynność za niedopuszczalne, gdyż wykraczające poza zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podtrzymuje powyższe stanowisko, za czym przemawia w szczególności zasadność argumentacji, ale także konieczność zachowania jednolitości orzecznictwa w sytuacji analogicznych skarg wnoszonych przez ten sam podmiot.

Działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2021 r., poz. 137; art. 3 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej.

Skarżąca zakwestionowała wykonywanie przez Burmistrza czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Szczebrzeszyn za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostepnienie odbywa (jej zdaniem) z naruszeniem przepisów.

W sprawie niesporne jest i nie wzbudza wątpliwości Sądu, że wskazywane przez skarżącą dane są udostępniane, nawet jeżeli jest to czynione w sposób wadliwy.

Skarga nie dotyczy bezczynności organu. Jednoznaczne stanowisko skarżącej w tym zakresie wynika z treści skargi i podkreślenia, iż nie jest to skarga na bezczynność, a także powołania wprost jako podstawy zaskarżenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zgodnie z powyższym przepisem kontrola działalności administracyjnej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185 ze zm., dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Niewątpliwie przedmiotem skargi nie jest akt administracji publicznej. Kwestią wymagającą rozważenia jest ocena, czy skargą objęto czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach ustaw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Należy podkreślić, że powyższy przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. m. in. postanowienia NSA: z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2660/22). Czynność organu musi mieć charakter władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie w taki sposób, że wpływa na prawa i obowiązki strony skarżącej, stanowiąc władczą konkretyzację materialnego prawa administracyjnego (por. m. in. postanowienia NSA z dnia 17 stycznia 2023 r., sygn. akt II GZ 495/22, z dnia 6 grudnia 2022 r., sygn. akt III OSK 581/22).

Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. przykładowo: wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12).

Organy władzy publicznej udostępniają dane przestrzenne w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na nie w art. 67a-67c u.p.z.p., co obejmuje powszechny i nieodpłatny dostęp do danych cyfrowych zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 u.p.z.p., sprowadza się do zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym obowiązek gminy pozostawałby w takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania.

Należy zatem podkreślić, że wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi po stronie skarżącej zindywidualizowanych uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. Organ tworząc taki zbiór nie realizuje władczej formy działania i nie istnieje przepis, z którego wynikałby obowiązek organu odnoszący się do załatwienia konkretnej indywidualnej sprawy strony skarżącej (por. m. in. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08). Skarżąca nie kwestionuje, że prowadzenie zbioru danych jest czynnością o charakterze ogólnym. Należy przy tym dostrzec, że udostępnianie danych z tych zbiorów nie następuje w formie wyodrębnionego działania organu w odpowiedzi na skierowany do niego indywidualny wniosek.

Możliwość indywidualnego działania przez skarżącą w bazie danych tworzonej przez organ administracyjny nie oznacza, że wysyła ona indywidualne żądanie (podanie) w rozumieniu przepisów administracyjnych. Obowiązek organu w zakresie tworzenia bazy danych nie rodzi odpowiadających mu uprawnień po stronie skarżącej (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. I OSK 611/08).

Warto zauważyć, że w orzecznictwie, na tle ogólniejszej regulacji dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w formule generalnej, tj. za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, ugruntowany jest pogląd, że realizacja obowiązku organów w tym przypadku nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów, o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia prawidłowości podejmowanych czynności czy też bezczynności organu w zakresie realizacji tych obowiązków (por. m. in. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 13 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Po 133/19, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08).

Chybione jest stanowisko skarżącej w zakresie, w jakim wywodzi, że sprawa nabrała indywidualnego charakteru na skutek złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej może ewentualnie podlegać ocenie w odrębnym postępowaniu, a nie można uczynić podstawą rozważań na kanwie niniejszego postępowania sprawy załatwionej w trybie dostępu do informacji publicznej. W tym miejscu należy dostrzec, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022 r., poz. 902, dalej jako: u.d.i.p.) przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Odnosząc się do argumentacji skarżącej dotyczącej kwalifikacji czynności z zakresu organizacji ruchu drogowego należy wskazać, że należą one do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13). Wynika to z przyjętego w powyższej uchwale stanowiska, ze akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają charakter indywidualny i konkretny (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2660/22).

Jak Sąd wskazał powyżej, w sprawie nie jest kwestionowana sama okoliczność udostępniania spornych danych, ale podważana jest prawidłowość wykonywania tej czynności.

Przedmiotem skargi jest wadliwość działania organu. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Nie jest to jednak skarga wnoszona do sądu, lecz do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228-229 k.p.a.). Zgodnie z utrwaloną, jednolitą linią orzeczniczą sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych. Kontroluje bowiem jedynie działalność administracji publicznej w zakresie wskazanym ustawą. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 1 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 6/23, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 97/23). Skarga składana na niezindywidualizowane działanie Burmistrza dotyczące sposobu, a nie legalności, działania nie może zainicjować kontroli sądowoadministracyjnej.

Powoływany przez skarżącą art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.; dalej jako: u.s.g.) umożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Podmiot jest legitymowany do wniesienia skargi, jedynie gdy naruszono jego konkretny interes lub uprawnienie, nawet jeżeli organ działa z naruszeniem prawa lub istnieje stan zagrożenia interesu prawnego. Warto także dostrzec, że art. 101a ust. 2 u.s.g. przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Przepisu nie sposób zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a-67c u.p.z.p. i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach.

W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzaniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych nie świadczy o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, a może jedynie być przesłanką stwierdzenia, że ma interes faktyczny (por. postanowienia WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 190/23, z dnia 20 lutego 2023 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 191/23).

Również odwołanie do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie chodzi o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641, ze zm.). W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia działania organu w zakresie realizacji tych obowiązków.

Końcowo należy dostrzec, że skoro zgodnie z zasadniczo jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnym, zaaprobowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, przedmiotem skargi do sądu nie mogła być bezczynność organów w zakresie nieudostępnienia spornych danych z uwagi na ogólny charakter obowiązku organu, to skarga nie służy na czynności w tym zakresie (por. m. in. postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2023 r.: sygn. akt II OSK 2676/22, II OSK 2675/22). Skoro czynności, których dotyczyła skarga, nie mają indywidualnego charakteru, to nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a bezczynność lub przewlekłość w tym przedmiocie nie jest objęta dyspozycją art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia