Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej Bydgoszcz-Północ na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 30 marca 2022 r. nr LIV/482/22 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały.

Prokurator Rejonowy Bydgoszcz-Północ w Bydgoszczy wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Koronowie z dnia 30 marca 2022 r. nr LIV/482/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Koronowo biorących udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniach, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 38 pkt 12 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2490) poprzez pozbawione podstaw prawnych wskazanie w § 3 tej uchwały, że: "Traci moc Uchwała nr XXXIX/432/09 z dnia 30 września 2009 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego członków Ochotniczych Straży Pożarnych uczestniczących w działaniach ratowniczych lub szkoleniach pożarniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę Koronowo", a jednocześnie treść ww. § 3 błędnie sugeruje, że przytoczona w tym paragrafie uchwała przestała obowiązywać wskutek podjęcia nowej uchwały - podczas gdy ww. uchwała z 30.09.2009 r. utraciła moc już w chwili wejścia w życie ww. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a mianowicie z dniem 1 stycznia 2022 r., kiedy to został wyeliminowany z obrotu prawnego przepis ustawowy, w oparciu o który podjęto tę uchwałę. Mając na względzie powyższy zarzut, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Analiza jej treści prowadzi do wniosku, że w zakresie § 3 jest ona sprzeczna z przepisami ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do treści art. 57 tej ustawy: "Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 r., z wyjątkiem art. 44, który wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2022 r.". Na mocy natomiast art. 48 cyt. ustawy: "Uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r.". Uchwały te dotyczą wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego z dnia 19 sierpnia 2022 r., NPII.41.31.1.740.2022 słusznie zauważono, że ww. ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującego art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 869 ze zm.). Jednocześnie przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (art. 57 ustawy). Powyższe prowadzi do wniosku, że poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Uchwała, jako akt podustawowy, czerpie bowiem swoją moc obowiązującą z odpowiedniego przepisu delegacyjnego zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej i nie może funkcjonować w obrocie prawnym całkowicie samodzielnie. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio § 126 ust. 1 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283 ze zm.), w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez:

1) ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający;

2) organ, którego właściwość przejął organ wydający akt uchylający.

W chwili wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a mianowicie z dniem 1 stycznia 2022 r., uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia przez rady gminy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP. Prowadzi to do wniosku, że uchylenie poprzednio obowiązujących uchwał nastąpiło z mocy samego prawa z dniem 1 stycznia 2022 r.

Tym samym treść § 3 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa, a mianowicie art. 38 pkt 12 w zw. z art. 57 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. Nie było bowiem podstaw prawnych do uchwalenia takiej regulacji, a jednocześnie treść ww. § 3 błędnie sugeruje, że przytoczona w tym paragrafie uchwała przestała obowiązywać wskutek podjęcia nowej uchwały - podczas gdy uchwała z 30.09.2009 r. utraciła moc już w chwili wejścia w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, a mianowicie z dniem 1 stycznia 2022 r. Tego dnia został mianowicie wyeliminowany z obrotu prawnego przepis art. 28 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, w oparciu o który podjęto tę uchwałę.

W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za uzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej powoływana jako ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej powoływana jako usg), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ppsa, jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 ppsa takim podmiotem jest prokurator.

Stosownie do treści art. 147 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek kształtujących kompetencje sądu administracyjnego w tym zakresie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 usg). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - a w szczególności jej art. 15 ust. 1 i ust. 2. Zgodnie z art. 48 cyt. ustawy, uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 tej ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Powołana ustawa nie zawiera przy tym przepisów przejściowych, które utrzymywałyby w mocy uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP podejmowanych na podstawie przepisu art. 28 poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przeciwpożarowej. Jednocześnie przepis ten został uchylony mocą art. 38 pkt 12 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57). Słusznie Prokurator wywodzi, że powyższe prowadzi do wniosku, iż poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Z tak zaprezentowanym stanowiskiem należy się więc zgodzić, albowiem uchwała, jako akt podustawowy, czerpie swoją moc obowiązującą z odpowiedniego przepisu delegacyjnego zawartego w akcie prawnym rangi ustawowej i nie może funkcjonować w obrocie prawnym całkowicie samodzielnie. Tym samym należało stwierdzić nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Mając to wszystko na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.