II OSK 1823/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-24	
Data wpływu	2020-08-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jerzy Siegień /przewodniczący/
Jerzy Stankowski
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 910/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 1 ust. 2, art. 9 ust. 4; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151, art. 147 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant starszy asystent sędziego Izabela Kucharczyk-Szczerba po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 910/19 w sprawie ze skargi J.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. – [...] J." 1. uchyla zaskarżony wyrok w zakresie dotyczącym działek ewidencyjnych nr [...]1 i [...]2 i w tej części stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, a w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Miasta Kraków na rzecz J.W. kwotę 1407 (jeden tysiąc czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 910/19, oddalił skargę J.W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. – [...] J.".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

J.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa administracyjnego materialnego, tj.:

– art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), przez brak uwzględnienia w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności,

– art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

– art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez oznaczenie dz. [...]1, [...]2 i [...]3, obr. [...], j. ewid. N. położonych przy ul. [...] w K. symbolem ZP.6 w sposób dowolny i z przekroczeniem władztwa planistycznego, tj. bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania całość nieruchomości skarżącego,

– art. 20 ust. 1 u.p.z.p. przez naruszenie przez uchwałę ustaleń obowiązującego na terenie miasta K. Studium zagospodarowania przestrzennego w zakresie nieuwzględnienia wyrażonych w Studium zasad ogólnych planowania przestrzennego w postaci zasady racjonalnego kompromisu w rozwiązywaniu urbanistycznych konfliktów przestrzennych towarzyszących zmianom w zagospodarowaniu przestrzennym, zasady dobrej kontynuacji i spójnej tożsamości jednostek urbanistycznych oraz zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wartości ekonomicznych i użytkowych przestrzeni,

– art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") przez nieuprawnione ograniczenie skarżącego w możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości, w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy,

– art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") przez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości,

– art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: "p.o.ś.") przez wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej terenu działek nr [...]1, [...]2, [...]3, obr. [...], j. ewid. N. położonych przy ul. [...] w K., ale wyłącznie w granicach wyznaczonych w planie terenów oznaczonych symbolami ZP.6 oraz § 13 ust. 5 pkt 2 powołanej uchwały. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał, że jest właścicielem działek nr [...]1 i [...]2, natomiast dz. [...]3 jest własnością Gminy Miejskiej Kraków. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego wskazane wyżej nieruchomości zlokalizowane są w obrębie następujących obszarów wyznaczonych planem: dz. nr [...]1 – obszar ZP.6; dz. nr [...]2 – obszar ZP.6 i KDW.4; dz. nr [...]3 – obszar ZP.6 i KDW.4. W ocenie skarżącego ustalenia planu dotyczące terenu ZP.6 w sposób rażący naruszają jego interes prawny poprzez wyłączenie należących do niego nieruchomości spod zabudowy, a zwłaszcza przewidzianej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zabudowy wielorodzinnej. Interes skarżącego do złożenia skargi na plan miejscowym w zakresie dz. [...]3, należącej do Gminy Kraków, uzasadniony jest tym, że jedynie przez tę nieruchomość może zostać wykonany zjazd na działki skarżącego nr [...]1 i [...]2, a plan miejscowy wyłącza możliwość realizacji takiej infrastruktury komunikacyjnej na tym terenie.

Skarżący wskazał, że należące do niego nieruchomości są otoczone przez istniejącą i powstającą, intensywną zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i jednorodzinną zlokalizowaną wzdłuż ul. Z., ul. K., ul. B., ul. J., ul. K.1, ul. B.1, ul. K.2, ul. O., ul. Z.1 i ul. R. Dalej wskazał, że obowiązujące w dniu uchwalania planu studium w sposób stosunkowo precyzyjny określało zasady zagospodarowania analizowanego obszaru. W szczególności określało parametry zabudowy o funkcji podstawowej i dopuszczalnej na tym terenie, jak również dokładnie określało granice poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz wyłączonych spod zabudowy. Zgodnie z ustaleniami studium, podstawową funkcją terenów oznaczonych symbolem MNW jest zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej, realizowana jako domy mieszkalne z wydzielonymi ponad dwoma lokalami mieszkalnymi, wille miejskie; oraz zabudowa jednorodzinna (MN); wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże, budynki gospodarcze) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie.

Kwestionowane ustalenia planu przeznaczające część terenu MNW pod obszar oznaczony symbolem ZP.6 – Tereny zieleni urządzonej, pomimo że formalnie pozostają w zgodzie ze studium to zupełnie nie uwzględniają ustawowych wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, albowiem w wyniku wydzielenia obszaru ZP.6 na dz. [...]1, [...]2 i [...]3, tj. w miejscu otoczonym w całości przez zabudowę wielorodzinna, której granicą jest ul. [...], powstał obszar oderwany od kontekstu urbanistycznego. Szerokość i długość dz. nr 22/14 (max. ok. 20 m – max. ok. 104 m) oraz fakt, że działki skarżącego mają z uwzględnieniem dz. [...]3 dostęp do drogi publicznej w postaci ul. Z., umożliwiają posadowienie na nich budynku mieszkalnego, który uzupełniałby zabudowę wpisując się w zastany układ urbanistyczny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 96 ust. 1 p.o.ś. przez wprowadzenie na terenie objętym planem zakazu wykonywania instalacji na paliwa stałe skarżący wskazał, że w § 13 ust. 5 pkt 3 ustaleń planu, określającym wymagania dotyczące zasad utrzymania, przebudowy, remontu, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, wprowadzono zakaz stosowania paliw stałych w obiektach budowlanych, jako podstawowego źródła ciepła. W ocenie skarżącego takie rozwiązanie jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów prawa, ograniczenia te może wprowadzać sejmik województwa, a nie rada gminy w planie miejscowym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem organu, porównanie przeznaczenia przewidzianego dla nieruchomości w zaskarżonym planie z ustaleniami studium prowadzi do wniosku, że wymóg zgodności planu ze studium został zachowany. Ustalenia studium jednoznacznie dopuszczają funkcję zieleni na terenie obejmującym działki skarżącego.

Organ nie zgodził również z zarzutem niezgodności § 13 ust. 5 pkt 2 skarżonej uchwały z regulacją art. 96 ust. 1 p.o.ś. Wyjaśnił, że art. 96 ust. 1 p.o.ś. nadaje sejmikowi województwa kompetencję do wprowadzenia ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. Natomiast, zgodnie z przepisami u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd przyjął, że przy uchwalaniu zaskarżonego planu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu istotnym, uzasadniającym stwierdzenie jego nieważności. Nie doszło także do naruszenia zasad przy jego sporządzeniu, nie stwierdzono również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej.

Następnie Sąd wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia miało ustalenie, czy przewidziane w planie miejscowym zagospodarowanie działek ewid. nr [...]1 i nr [...]2, a także działki nr [...]3 narusza ustalenia obowiązującego studium. W ocenie Sądu, porównanie przeznaczenia przewidzianego dla ww. nieruchomości w zaskarżonym planie z ustaleniami studium prowadzi do wniosku, że wymóg zgodności planu ze studium został zachowany. Według Sądu nie można też przyjąć, że na skutek uchwalenia planu doszło do naruszenia władztwa planistycznego gminy w odniesieniu do nieruchomości skarżącego. Skarżący może korzystać z działek w dotychczasowy sposób. Ustalenia studium wyłączają jedynie możliwość przeznaczenia działek pod zabudowę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia normy z a art. 96 ust. 1 p.o.ś., Sąd uznał, że zarzuty skarżącego dotyczące postanowień § 13 ust, 5 pkt 3 zaskarżonej uchwały jako naruszające przepis art. 96 ust. 1 p.o.ś. nie zostały powiązane w skardze w żaden sposób z interesem prawnym skarżącego jako właściciela ww. działek. Na nieruchomościach tych wyłączona została bowiem lokalizacja budynków, zatem ww. postanowienia nie mogą kształtować sytuacji prawnej skarżącej. W konsekwencji nie podlegają one badaniu w niniejszej sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono, na podstawie:

I. art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), tj. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano za prawidłowe nieuwzględnienie w planie miejscowym wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni oraz prawa własności, które doprowadziło m.in. do wyznaczenia na dz. [...]1, [...]2 i [...]3 obszaru oznaczonego symbolem ZP.6 – Tereny zieleni urządzonej bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania działki skarżącego,

b. art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż gmina nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego przez wyznaczenie na dz. [...]1, [...]2 i [...]3 obszaru oznaczonego symbolem ZP.6 – Tereny zieleni urządzonej, pomimo iż nastąpiło to bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania działki skarżącego, a tym samym, iż nie doszło do nadmiernego ograniczenia uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

c. art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż prawidłowo wyznaczono na dz. [...]1, [...]2 i [...]3 obszar oznaczony symbolem ZP.6 – Tereny zieleni urządzonej, pomimo iż nastąpiło to bez oparcia w istniejących na tym terenie warunkach miejscowych i w sposób wyłączający z zagospodarowania działki skarżącego,

d. art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w wyniku której uznano, iż nie doszło do nieuprawnionego ograniczenia skarżącego w możliwości korzystania z należących do niego nieruchomości w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy, a w tym do nadmiernej i nieuzasadnionej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości.

II. art. 174 pkt. 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 1 § 1 i 2 u.s.a. w zw. z art. 151 w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. przez oddalenie skargi, pomimo iż istniały podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w zaskarżonym zakresie, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ planistyczny wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego i postępowania, w szczególności art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.,

b. art. 1 § 1 i 2 u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niewystarczającym wskazaniu i rozwinięciu motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa oraz bezzasadne uznanie, iż naruszenie przez organ planistyczny wymienionych w skardze przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kodeksu cywilnego oraz Konstytucji nie miało w przedmiotowej sprawie miejsca,

c. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1460 ze zm., dalej: "k.p.c.") w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono, na zasadzie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 910/19 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie oraz na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się powodów uzasadniających zaskarżenie przez skarżącego uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2017 r. w zakresie, w jakim plan określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki o numerze ewidencyjnym [...]3, będącej własnością Gminy Miasta Kraków. To że działka ta została przeznaczona pod zieleń urządzoną oraz drogę wewnętrzną, nie daje podstaw do uznania, że interes prawny skarżącego, jako właściciela działki przyległej, został naruszony.

Sąd I instancji, dokonując oceny postanowień planu miejscowego odnoszących się do działek nr [...]1 i [...]2 pod kątem rozwiązań przyjętych w studium, a dotyczących terenu, na którym znajdują się te działki, uznał że wymóg zgodności z planem został dotrzymany. Sąd odwołał się w tym względzie do ustaleń studium przewidujących dla tego terenu funkcję dopuszczalną, obejmującą możliwość przeznaczenia w miejscowym planie m.in. na tereny zieleni urządzonej obszarów, których funkcją podstawową jest zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności realizowana jako zabudowa jednorodzinna lub zabudowa budynkami wielorodzinnymi o gabarytach zabudowy jednorodzinnej. Mimo że – zdaniem Sądu – za przyjętymi w planie ustaleniami przemawia położenie działek skarżącego przy ruchliwej drodze ul. [...] (chociaż działka przyległa do działki nr [...]1, położona przy tej samej drodze, jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową), to należało uznać, że ocena Sądu w tym zakresie nie jest oceną pełną.

Według ogólnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych, zawartych w tomie III. Studium, zatytułowanym "Wytyczne do planów miejscowych": "6. Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu – jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania; 7. W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50% powierzchni wydzielonego terenu" (s. 6).

Powstały w wyniku tak sformułowanych ustaleń studium luz decyzyjny jest zbliżony do luzu wprowadzanego przez ustawodawcę dla decyzji wydawanych w warunkach uznania administracyjnego. Wypada zatem przypomnieć, że uznanie administracyjne (w ścisłym znaczeniu tego terminu) jest stanem, w którym w zaistniałych okolicznościach odpowiadających okolicznościom określonym w hipotezie stosowanej normy, powstaje prawna możność/konieczność wyboru jednego z co najmniej dwóch różnych treściowo rozstrzygnięć przewidzianych prawem. Przy czym wybór jednej z dwóch lub więcej alternatyw odnoszących się do podejmowanego rozstrzygnięcia nie jest dowolny, ale determinowany szeregiem dyrektyw wynikających z zasad obowiązujących w całym systemie prawa oraz pochodzących z tych działów prawa, do których przynależy stosowana norma.

Odnosząc powyższe do oceny sytuacji powstałej na tle ustaleń dokonanych w zaskarżonym planie należy przyjąć, że odstępowanie od przeznaczenia terenów na cele zbieżne z funkcją podstawową i przeznaczanie ich na cele realizacji funkcji dopuszczalnych w granicach wskazanych w cytowanych powyżej "Wytycznych do planów miejscowych", ujętych w obowiązującym studium, nie zwalniają organów planistycznych od ważenia wartości wysoko cenionych, których ochrona i uwzględnianie w planowaniu przestrzennym wynika wprost z art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględniać szereg wymienionych tam wymogów i wartości wysoko cenionych, do których ustawodawca zalicza z jednej strony m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; walory architektoniczne i krajobrazowe, z drugiej zaś walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy planistyczne, podejmując prawnie wiążące ustalenia w zakresie przeznaczania terenów na określone cele, powinny dokonywać ważenia tychże wartości. Ustalenia preferujące jedne z nich, np. walory architektoniczne i krajobrazowe kosztem prawa własności, powinny być szczegółowo uzasadnione oraz dokonywane w poszanowaniu zasad konstytucyjnych, w tym m.in. zasady proporcjonalności, równości, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, czy też zasady ochrony własności.

Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa.

Przeznaczenie terenu w planie miejscowym odmiennie od funkcji podstawowej przewidzianej w studium do 50% powierzchni wydzielonego terenu uzasadniane jedynie "Wytycznymi do planów miejscowych", zezwalającymi na dokonanie takiego zabiegu, czyniłoby decyzje planistyczne organów gminy arbitralnymi i wykraczającymi poza granice przyznanego im władztwa planistycznego. Trzeba mieć bowiem na względzie to, że mimo iż studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio prawnej sytuacji podmiotów zewnętrznych, w tym właścicieli nieruchomości, to jednak jego ustalenia z uwagi na ich ścisły związek z planami miejscowymi (zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych) w znacznym stopniu przesądzają o docelowym przeznaczeniu terenu.

Uwzględniając powyższe należało uznać, że przeznaczenie terenu, na którym są położone działki nr [...]1 i [...]2, zgodnie z funkcją dopuszczalną pod zieleń urządzoną i drogę wewnętrzną, w sytuacji gdy funkcją podstawową dla tego terenu była zabudowa mieszkaniowa, wykracza poza granice władztwa planistycznego, nie jest bowiem do pogodzenia z dyrektywami wynikającymi z zasady proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. To zaś sprawia, że plan miejscowy w tych częściach, w których przeznacza teren działek nr [...]1 i [...]2 na cele wynikające z funkcji dopuszczalnej określonej w studium jedynie formalnie nie narusza ustaleń studium.

Z tych też względów należało uznać za częściowo uzasadnione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego (w stosunku do działek nr [...]1 i [...]2). Konsekwencją powyższego było częściowe uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a. z uwagi na ich wynikowy charakter. Błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że kontrolowana uchwała nie narusza przepisów prawa materialnego, doprowadziło bowiem do oddalenia skargi, w sytuacji w której, w zakresie określonym w sentencji niniejszego wyroku, należało skargę uwzględnić i stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.

Natomiast za niezasadny należało uznać zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni prawa materialnego.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. Skarżący nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a co za tym idzie nie wskazał, które – jego zdaniem – partie materiału dowodowego nie zostały wszechstronnie rozważone.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.