Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Sygn. III SA/Lu 269/26 POSTANOWIENIE Dnia 8 lipca 2026 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Kosowska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. O. i A. N. na zalecenia pokontrolne Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 19 stycznia 2026 r. nr 1/KO/2026 w przedmiocie wprowadzenia do obrotu produktów nieposiadających stwierdzonej wady jakości handlowej postanawia: odrzucić skargę.

A. O. i A. N. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na pismo – zalecenia pokontrolne – Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 19 stycznia 2026 r. w przedmiocie wprowadzenia do obrotu produktów nieposiadających stwierdzonej wady jakości handlowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267, dalej jako "p.u.s.a."), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega więc na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa

(Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;

4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie natomiast do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe przepisy należy stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie dotyczy żadnej z form działalności administracji publicznej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest pismo – zalecenia pokontrolne – Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia 19 stycznia 2026 r. w przedmiocie wprowadzenia do obrotu produktów nieposiadających stwierdzonej wady jakości handlowej, wydane na podstawie art. 30b ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1980, dalej jako "ustawa o jakości handlowej").

Zgodnie z powyższym przepisem, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono nieprawidłowości, wojewódzki inspektor przekazuje pisemnie jednostce kontrolowanej zalecenia pokontrolne i wzywa ją do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie.

Zaskarżone pismo nie stanowi decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, ani postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), czy też postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.). Nie jest to też żaden z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4a do 7 p.p.s.a., ani też sprzeciw od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie sądu, pismo to nie stanowi również innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, akty lub czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Muszą mieć charakter publicznoprawny i dotyczą (bezpośrednio lub pośrednio) uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co odnosi się zarówno do działań pozytywnych dla ich adresata, jak i działań negatywnych wyrażających się w odmowie wydania aktu, czy podjęcia innej czynności. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. są podejmowane poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, nie stanowią więc formy stosowania prawa, lecz jego wykonywania, co wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (zob. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2121/25).

Sąd w pełni aprobuje stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 2121/25, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że takie pismo – zalecenia pokontrolne, posiada wymienione cechy. Nie odpowiada ono formule działania, która wymaga istnienia stosunku administracyjnego, wynikającego z niego uprawnienia lub obowiązku, którego źródłem jest wykonywana przez organ administracji norma prawna, stosunek ten kreujący (zob. również postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2024, sygn. akt II GSK 2070/23 oraz powołane tam orzecznictwo i stanowisko doktryny).

Analiza treści zaskarżonego pisma nie pozwala na przyjęcie, że jest to akt nakładający na stronę obowiązek podjęcia określonych działań lub ich zaprzestania. Nie zawiera ono również żadnych postanowień ograniczających lub wyłączających uprawnienia strony skarżącej. Zaskarżone pismo stanowi w istocie wezwanie organu wydane w oparciu o art. 30b ustawy o jakości handlowej, w którym wskazano stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości oraz wyznaczono stronie termin do ich usunięcia. Treść bowiem zaleceń brzmi: "wprowadzanie do obrotu produktów nieposiadających stwierdzonej wady jakości". Zalecenie to w powiązaniu ze stwierdzoną nieprawidłowością partii Piwa dolnej fermentacji, pasteryzowanego, niefiltrowanego, naturalnie mętnego o nazwie handlowej B. , identyfikowanego za pomocą daty minimalnej trwałości "Najlepiej spożyć przed: 26 10 2025", polegającą na zaniżeniu o 0,8% zawartość ekstraktu brzeczki podstawowej w stosunku do 12% jej wartości deklarowanej w oznakowaniu wskazuje, że mamy do czynienia w istocie z ogólnym zobowiązaniem kontrolowanego do przestrzegania przepisów prawa. Organ nie zalecił bowiem np. wycofania skontrolowanej partii z obrotu, gdyż w momencie wydawania zaleceń (2026 r.) przebadana partia towaru przekroczyła już datę minimalnej trwałości. Zatem treść zaleceń jest na tyle ogólna, że nie kreuje jakiegoś konkretnego obowiązku po stronie kontrolującego.

Zawarty w ostatnim akapicie pisma nakaz powiadomienia organu o sposobie realizacji zalecenia, w formie pisemnej i w terminie 14 dni od dnia doręczenia, nie stanowi władczego nakazania bezwzględnego zastosowania się przez stronę do konkretnych, wynikających z przepisów prawa zachowań lub działań. Niewykonanie przez stronę treści zaskarżonego pisma nie jest zagrożone sankcją i nie jest wykonalne w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Brak w nim zatem władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia organu wydanego w indywidualnej sprawie administracyjnej.

Dopiero nieusunięcie tych nieprawidłowości w zakreślonym terminie umożliwi organowi podjęcie kolejnych działań, na podstawie art. 40a ust. 2 ustawy o jakości handlowej, na co wskazano w ostatnim akapicie zaskarżonego pisma.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.