Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Asesor WSA Marek Maliński (spr.) Protokolant st. spec. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi C. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2025 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. z siedzibą w W. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia 27 maja 2025 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: "Organ", "SKO", "Kolegium"), na podstawie art. 127 § 1 i 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C.sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Spółka") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "Prezydent", "Organ I instancji") z dnia 30 grudnia 2024 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji orzekającej o wymierzeniu Stronie kary pieniężnej w wysokości 65.545,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. [...]w rej. nr [...]w dniach 16 maja - 7 sierpnia 2023 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...].." na elewacji budynku o pow. 15,30 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym

i prawnym.

Pismem z dnia 11 września 2023 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego Pl. [...]w rej. nr [...] przez umieszczenie reklamy o treści "[...].." na elewacji budynku bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi.

Decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. Organ I instancji wymierzył Stronie kary pieniężnej w wysokości 65.545,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. [...] w rej. nr [...] w dniach 16 maja - 7 sierpnia 2023 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]" na elewacji budynku o pow. 15,30 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że w dniu 18 października 2022 r. uprawniony geodeta dokonał pomiaru geodezyjnego szyldu "[...]" położonego na budynku przy Pl. [...]. W wyniku pomiaru stwierdził, że szyld położony jest w całości w pasie drogowym Pl. [...]. W dniu 16 maja 2023 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego pl. [...]w rej. nr [...]podczas której stwierdzono umieszczenie w nim reklamy o treści [...]bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół w którym zapisano zmierzoną powierzchnię reklamy. Kolejne kontrole przeprowadzone w dniach 13, 14 czerwca, 4 i 7 sierpnia 2023 r. potwierdziły nielegalne funkcjonowanie reklamy czego dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Organ I instancji wskazał, że tego typu obiekt stanowi reklamę, bowiem jest nośnikiem informacji wizualnej w myśl art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Organ I instancji ustalił wysokość kary jako iloczyn: powierzchni reklamy (15,30 m2), stawki kary - uchwała Rady [...]nr [...]poz. 21c załącznika nr 3 dla drogi powiatowej - reklamy ciemne o pow. przekraczającej 9 m2- 5,10 zł x 10; liczby dni zajęcia pasa drogowego (16 maja 2023 r. – 7 sierpnia 2023 r.) - 84 dni.

W wyniki rozpatrzenia odwołania Strony SKO – decyzją z dnia 27 maja 2025 r. – utrzymało rozstrzygnięcie Organu I instancji w mocy. Zdaniem Kolegium w aktach sprawy brak jest dowodów czyniących wątpliwym stan faktyczny ustalony przez organ pierwszej instancji i zaakceptowany przez organ odwoławczy. Materiał dowodowy w niniejszej sprawie został w pełni zgromadzony i rozpatrzony w całokształcie.

Dodatkowo SKO wskazało, że w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego przez reklamę przez ten sam podmiot i w tej samej lokalizacji wypowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt: II GSK 515/22, podnosząc, iż wobec tego, że granica pasa drogowego biegnie po ścianie budynku przy pl. [...]w rej. nr [...] to słusznie przyjęty, że wszystkie elementy wystające w stronę chodnika, położone na elewacji budynku, tym samym nadwieszone nad pasem drogowym, stanowią zajęcie pasa drogowego. NSA przyjął, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w tym z dokumentacji fotograficznej, protokołów kontroli, wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów, wydruku z mapy zasadniczej dostatecznie wynikają granice pasa drogowego oraz to, że sporny nośnik reklamowy został umieszczony na działce drogowej nr [...]obręb 5[...], stanowiącej pas drogowy.

W odniesieniu natomiast do zarzutów Strony dotyczących niewłaściwego przyjęcia, że informacja w postaci napisu "[...]." nie stanowi reklamy SKO wskazało, iż informacja zamieszczona na reklamie nad wejściem do lokalu została umieszczona w celu informowania o tym, że w lokalu prowadzona jest działalność o określonej nazwie - zamieszczone informacje miały za zadanie poinformowanie odbiorców, że w ww. miejscu znajduje się lokal o nazwie "[...]". Tablica ta, niewątpliwie zatem stanowi reklamę w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i celowo została umieszczona w polu widzenia użytkowników pasa drogowego aby poinformować o tym, że w lokalu nad którym została umieszczona jest prowadzona działalność gastronomiczna.

Zdaniem Kolegium brak jest przesłanek warunkujących odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f k.p.a., gdyż Strona zajmuje pas drogowy pomimo wielokrotnych informacji o nielegalnym zajmowaniu pasa drogowego. Kolegium wskazało, że z urzędu jest mu wiadome, iż wobec Strony toczyło się co najmniej kilkanaście postępowań dotyczących zajęcia pasa drogowego we wskazanej lokalizacji.

W ocenie SKO naruszenie prawa nie było działaniem jednorazowym, nagłym, uniemożliwiającym rozważenie zaistniałej sytuacji i wybranie właściwego, zgodnego z normami prawa zachowania, lecz stanem trwającym przez okres kilku miesięcy (a biorąc pod uwagę uprzednio prowadzone postępowania - stanem trwającym kilka lat). Strona w tym okresie - zdaniem organu - miała niewątpliwie możliwość oceny swojego działania, a także możliwość wcześniejszego demontażu reklamy. Twierdzenie Strony, że w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, sporna tablica już nie funkcjonuje, nie jest wystarczające dla uznania przez SKO, iż wypełnione zostały przesłanki art. 189f § 1 k.p.a.

Pismem z 10 lipca 2025 r. Skarżąca wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie:

• art. 2 pkt 16d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) w zw. z art. 4 pkt 23 u.d.p. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że oznaczenie przedsiębiorcy jest tożsame z szyldem reklamowym, podczas gdy czym innym jest urządzenie bądź tablica reklamowa, a czym innym oznaczenie przedsiębiorcy w formie liter bez jakiegokolwiek przekazu perswazyjnego dotyczącego świadczonych przez niego usług;

• art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 39 k.p.a poprzez podpisanie zaskarżonej decyzji wyłącznie przez dwóch członków składu orzekającego i umieszczenie nieważnego podpisu trzeciego członka składu orzekającego, podczas gdy pod orzeczeniem kolegium muszą złożyć ważny podpis wszyscy członkowie składu, co skutkuje zaistnieniem przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

• art. 28 k.p.a. skierowania obu decyzji wobec podmiotu nie będącego stroną w sprawie;

• art. 6, 7, art. 8 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do zebrania całego materiału dowodowego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, poprzez:

- brak przeprowadzenia na dzień zajęcia pasa ruchu jakichkolwiek pomiarów, nie mówiąc już o dokonaniu tychże pomiarów przez uprawniony i wymagany przez przepisy praw podmiot,

- dowolnego, niepopartego żadnymi dowodami przyjęcia, że skoro zajęcie pasa ruchu drogowego nastąpiło w dniach 13, 14 czerwca oraz 4, 7 sierpnia 2023 roku, to w pozostałych okresach również dochodziło do zajęcia pasa ruchu drogowego, mimo braku ku temu dowodów,

- nie wyjaśnienia przez Organ dlaczego uważa, że to Skarżący odpowiada za umieszczenie szyldu informacyjnego,

- art. 4 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 12 u.d.p. poprzez uznanie, że doszło do bezprawnego zajęcia pasa ruchu drogowego, w momencie kiedy został umieszczony szyld informacyjny nad powierzchnią nie będącą pasem drogowym (drogi powiatowej), tylko ogródkiem gastronomicznym;

• art. 8 i art. 11 w zw. żart. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję;

• art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. w zw. z § 24-26 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 276, 284, 782 i 1086) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na mocy art. 40 ust. 12 w zw. z art. 40 ust. 4-6 u.d.p. organy mogą wymierzyć karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, które to zajęcie zostało wykazane jedynie na podstawie dokumentacji fotograficznej oraz sporządzenia protokołu, w którym podmiot niebędący geodetą i nieposiadający takowych kwalifikacji nawet nie zmierzył powierzchni reklamy, tylko z góry przyjął, że ma ona określoną powierzchnię;

• art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowania, w szczególności niepoinformowanie Skarżącego o przeprowadzaniu kontroli i pomiarów szyldu informacyjnego, a co za tym idzie uniemożliwienie Skarżącemu zgłoszenia ewentualnych zarzutów co do braku przeprowadzenia pomiarów lub sposobu przeprowadzania kontroli.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji lub ewentualnie uchylenie tych rozstrzygnięć oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2026 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji SKO w W. z dnia 25 listopada 2025 r. oraz oddalić wniosek dowodowy w zakresie kopii aneksu nr 2 do umowy pomiędzy Miastem [...]a [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Wskazane dokumenty na rozprawie pełnomocnik Skarżącej złożył jako załącznik do protokołu z rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna jednak z innych względów niż podniesione w skardze.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej a kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przed wyjaśnieniem zasadniczych motywów wydanego wyroku Sąd zobligowany jest odnieść do podnoszonego w skardze zarzutu rażącego naruszenia prawa. Analiza akt sprawy wskazuje, że Skarżąca błędnie podnosi, iż w przedmiotowej sprawie podpisanie zaskarżonej decyzji miało miejsce wyłącznie przez dwóch członków składu orzekającego i dodatkowo umieszczono nieważny podpis trzeciego członka składu orzekającego. Jak wynika z dołączonego do akt administracyjnych organu odwoławczego dokumentu "Weryfikacja podpisów elektronicznych" podpisy wszystkich członków SKO pod zaskarżoną decyzją były złożone poprawnie. Podpisy te posiadają we wszystkich przypadkach status "Poprawnie zweryfikowany". Dodatkowo w skardze pełnomocnik Skarżącej wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Organu I instancji nie wskazując jednak konkretnych powodów takiego żądania. Sąd nie dopatrzył się jednakże spełnienia ustawowych przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z dnia 30 grudnia 2024 r.

Odnosząc się do meritum sprawy Sąd – w świetle dokumentacji dołączonej przez pełnomocnika Spółki przedłożonej na rozprawie w formie załącznika do protokołu z rozprawy - uznał, że w przedmiotowej sprawy zostały spełnione przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, że na rozprawie w dniu 16 stycznia 2026 r. Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. postanowił dopuścić dowód z poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji SKO w W. z dnia 25 listopada 2025 r. oraz oddalić wniosek dowodowy w zakresie kopii aneksu nr 2 do umowy pomiędzy Miastem [...]a [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Jak wynika z treści decyzji SKO w W. z dnia 25 listopada 2025 r. nr [...] (k-50-52 akt sądowych) stwierdzona została nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia 16 maja 2024 r. nr [...]nakładającej na Skarżącą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. [...] w rej. nr [...] w dniach 3 października – 13 listopada 2024 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...].." na elewacji budynku o pow. 15,30 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Jako ustaliło SKO [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest najemcą lokalu użytkowego na placu [...], a Skarżąca nie jest właścicielem spornej reklamy. W konsekwencji Kolegium uznało, że zajęcia pasa ruchu drogowego dokonał inny podmiot niż Skarżąca, a tym samym decyzja z dnia 16 maja 2024 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie.

W ocenie Sądu wskazana decyzja SKO z dnia 25 listopada 2025 r. potwierdza istnienie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nowej okoliczności faktycznej istniejącej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nieznanej organowi, który wydał decyzję. Po pierwsze, nową okolicznością jest to, że inny podmiot niż Skarżąca ([...]Sp. z o.o. z siedzibą w W.) stał się najemcą spornego lokalu użytkowego. Po drugie okoliczność ta nie była znana organowi w dniu wydania zaskarżonej decyzji (27 maja 2025 r.), gdyż została ona potwierdzoną decyzją SKO wydaną dopiero 25 listopada 2025 r. Po trzecie okoliczność ta obiektywnie istniała w dniu wydania zaskarżonej decyzji skoro z decyzji SKO z dnia 25 listopada 2025 r. wynika, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. był najemcą spornego lokalu w okresie przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

Na obecnym etapie nie można jednoznacznie stwierdzić czy skoro [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. była najemcą spornego lokalu w okresie 3 października – 13 listopada 2024 r. to ten sam podmiot (a nie Skarżąca) był najemcą wskazanego lokalu w istotnym w przedmiotowej sprawie okresie, tj. od 16 maja - 7 sierpnia 2023 r. Okoliczność ta jest istotna w związku z koniecznością ustalenia w sposób jednoznaczny podmiotu odpowiedzialnego za zajęcia pasa ruchu drogowego w spornym okresie. Dodatkowo wskazać należy, że sąd administracyjny nie jest uprawniony dokonywać samodzielnie ustaleń faktycznych w sprawach rozstrzyganych przez organy administracji publicznej.

Sąd podziela w pełni wyrażony zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i w doktrynie pogląd, iż "podstawą do uchylenia decyzji przez Sąd administracyjny jest wystąpienie którejkolwiek z przesłanek wznowieniowych zawartych w art. 145 § 1, a nie tylko tych, które wiążą się z naruszeniem prawa" (wyrok NSA z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II OSK 2004/10, wyrok NSA z 30 marca 2017 r., sygn. akt. II GSK 1953/15 dostępny w CBOIS oraz powoływane tam publikacje: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 528-529 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, Warszawa 2011, s. 662-663). Jak podkreśla się w doktrynie możliwe jest również rozumienie pojęcia naruszenia prawa w sposób bardziej zobiektywizowany, "nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków, które mogą być następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności poniekąd zewnętrznych wobec danego postępowania jurysdykcyjnego (np. wadliwego prejudykatu)" (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, PPP 2008, nr 4, s. 59 i n.; zob. też A. Kabat, Komentarz do art. 145 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, WK 2016).

Skoro więc po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej wyszła na jaw istotna dla sprawy nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania zaskarżonej decyzji, nie znana organowi, który wydał decyzję, to w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nastąpiło ziszczenie się dyspozycji określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to wyczerpało treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO w W. uwzględni powyższą ocenę prawną przedstawioną przez Sąd oraz ponownie dokona oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (a w razie konieczności go uzupełni) pod kątem spełnienia przez Skarżącą przesłanek do uznania jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej pl. [...] w rej. nr [...] w dniach 16 maja - 7 sierpnia 2023 r. poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "[...]..." na elewacji budynku o pow. 15,30 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi, czego Sąd w niniejszym składzie nie przesądza. W tym celu Kolegium ustali czy Skarżąca w okresie 16 maja - 7 sierpnia 2023 r. była najemcą spornego lokalu użytkowego.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi (1500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (5400 zł), oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).