II SA/Bd 991/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-10	
Data wpływu	2020-10-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy	
Sędziowie	Grzegorz Saniewski
Jarosław Wichrowski /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Bortkiewicz	
Symbol z opisem	6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 821; art. 84; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 marca 2021 r. sprawy ze skargi E. C.-K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie przyznania prowadzącym rodzinny dom dziecka środków finansowych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], Starosta Ż., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa), art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 1, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 40 ust. 1 i 2, art. 62 ust. 2, art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 88 ust. 1, 4, 5 oraz art. 89 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 821, dalej powoływana jako ustawa o wspieraniu rodziny lub ustawa) – przyznał E. C.-K. i J. K. (dalej określani jako Skarżący) środki finansowe na pokrycie niezbędnych kosztów utrzymania domu jednorodzinnego w wysokości [...] zł za okres od 1.01.2020 r. do 31.03.2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Skarżący wnieśli o przyznanie środków finansowych w wysokości [...] zł. W toku postępowania organ ustalił, że Skarżący w okresie od 1.01.2020 r. do 31.03.2020 r. ponieśli udokumentowane wydatki, na które przysługuje zwrot, w wysokości [...] zł. Organ wyjaśnił, że katalog wydatków ponoszonych na utrzymanie domu jednorodzinnego określony w art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny ma charakter zamknięty i obejmuje następujące elementy: czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz koszty eksploatacji. Do zwrotu kosztów poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego nie został zaliczony podatek od nieruchomości w wysokości [...] zł z uwagi na fakt, że ustawodawca w art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazał tego rodzaju wydatku jako kwalifikującego się do zwrotu, jak również podatku od wieczystego użytkowania gruntów, tak jak ma to miejsce w art. 117 ust. 2 cyt. ustawy, dotyczącym zwrotu środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym mieści się placówka opiekuńczo-wychowawcza typu rodzinnego, gdzie pozycje dotyczące zwrotu poniesionych kosztów dotyczących podatków są wyraźnie wymienione.

Od powyższej decyzji E. C.-K. i J. K. złożyli odwołanie, wnosząc w nim o uchylenie decyzji w zaskarżonej części. Odwołujący zaskarżyli decyzję w części dotyczącej kwalifikacji kosztów wymienionych w art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny. Kwestionowali fakt niezaliczenia przez organ wydatków poniesionych przez nich tytułem podatku od nieruchomości do kosztów podlegających zwrotowi. W związku z powyższym zarzucili organowi naruszenie art. 1 i art. 7 kpa. Uzasadniając odwołanie, wskazali, że brzmienie art. 84 pkt 1 cyt. ustawy skłania do przyjęcia odmiennego stanowiska od organu, a mianowicie, że katalog ten ma charakter otwarty. Ustawodawca w przepisie zastosował niedookreślone pojęcie - koszty eksploatacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 84 ustawy o wspieraniu rodziny utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Organ odwoławczy wyjaśnił, że katalog wydatków ponoszonych na utrzymanie domu jednorodzinnego określony w art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny ma charakter zamknięty. Do zwrotu kosztów poniesionych na utrzymanie domu jednorodzinnego nie został więc zaliczony podatek od nieruchomości w wysokości 361 zł z uwagi na fakt, że ustawodawca w powołanym art. 84 pkt 1 ww. ustawy nie wskazał tego rodzaju wydatku, jako kwalifikującego się do zwrotu, jak również podatku od wieczystego użytkowania gruntów.

SKO przytoczyło brzmienie mającego zastosowanie w sprawie art. 84 oraz art. 117 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, który dotyczy kosztów związanych z instytucjonalną pieczą zastępczą. W powołanym przepisie podatek od nieruchomości jest wymieniony wprost. W konsekwencji organ orzekł o utrzymaniu decyzji w mocy.

Skargę do Sądu na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyli Skarżący, wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez zebranie w sposób niewyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie oraz naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 15 kpa poprzez brak merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 81a § 1 kpa. Nadto, Skarżący zarzucili naruszenie art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny poprzez jego błędną wykładnię.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Skarżący wskazali, że w ich ocenie SKO nie wykazało w sposób przekonujący, że podatek od nieruchomości nie stanowi kosztów eksploatacji budynku jednorodzinnego. W ich ocenie, wydatki na podatek od nieruchomości mieszczą się kosztach wymienionych w art. 84 pkt 1 cyt. ustawy, tzn. wszelkie rzeczywiste i należycie uzasadnione opłaty, wydatki i obciążenia ponoszone przez użytkownika, związane z eksploatacją. W ocenie Skarżących, Kolegium lakonicznie uzasadniło decyzję, dokonując błędnej wykładni prawa materialnego.

Zdaniem Skarżących, skoro brak jest w ustawie definicji "koszty eksploatacji", to należy posiłkować się znaczeniem potocznym tego zwrotu. "Koszty eksploatacji obejmują m.in., koszty dostaw wody oraz prądu i gazu, odbioru ścieków, oczyszczania ścieków itp., można zaliczyć do nich również koszty prowadzonych robót budowlanych, konserwacji budynku, napraw i remontów, w których zawierają się również koszty koniecznych dokumentacji, podatki, koszty związane z administracją i zarządzaniem. W skład kosztów eksploatacji wchodzą: koszty ponoszone na utrzymanie terenów zielonych wokół obiektu, a także dróg, chodników i podjazdów. Wliczać się w nie także będą koszty funkcjonowania całej administracji spółdzielni, w tym koszty wynagrodzeń pracowników zarządu i administracji, koszty zarządzania nieruchomością, koszty wieczystego użytkowania gruntów na których znajdują się budynki spółdzielni mieszkaniowej, a także podatek od nieruchomości (J. Hek, 2004)".

W konsekwencji, zdaniem Skarżących, podatek od nieruchomości powinien być zaliczony do zwrotu kosztów poniesionych na jego utrzymanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę w granicach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c oraz pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia wysokości środków finansowych na utrzymanie budynku jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka. Kontrowersje pomiędzy stronami budziła możliwość uwzględnienia w ramach tych kosztów kwot opłaconych tytułem podatku od nieruchomości.

Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 84 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Stosownie do postanowień art. 84 pkt 1 powołanej ustawy, prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe na utrzymanie lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym jest prowadzony rodzinny dom dziecka, w wysokości odpowiadającej kosztom ponoszonym przez rodzinny dom dziecka na czynsz, opłaty z tytułu najmu, opłaty za energię elektryczną i cieplną, opał, wodę, gaz, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne oraz związanym z kosztami eksploatacji, obliczonym przez podzielenie łącznej kwoty tych kosztów przez liczbę osób zamieszkujących w tym lokalu lub domu jednorodzinnym i pomnożenie przez liczbę dzieci i osób, które osiągnęły pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, o których mowa w art. 37 ust. 2, umieszczonych w rodzinnym domu dziecka wraz z prowadzącym rodzinny dom dziecka.

Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że ustawodawca wskazał zamknięty katalog kosztów ponoszonych przez rodzinny dom dziecka, podlegających uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości środków podlegających finansowaniu przez organ ze środków publicznych. Wyliczenie to jest wyczerpujące, co oznacza, że wszystkie inne, niewymienione w nim koszty poniesione przez prowadzących rodzinny dom dziecka, nie podlegają uwzględnieniu. Dotyczy to również podatku od nieruchomości, który zasadnie nie został uwzględniony przez organy.

Słusznie organ zwrócił uwagę na fakt, że ustawodawca w art. 84 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazał tego rodzaju wydatku jako kwalifikującego się do zwrotu, jak również podatku od wieczystego użytkowania gruntów, tak jak ma to miejsce w art. 117 ust. 2 cyt. ustawy dotyczącym zwrotu środków finansowych na utrzymanie domu jednorodzinnego, w którym mieści się placówka opiekuńczo-wychowawcza typu rodzinnego, gdzie pozycje dotyczące zwrotu poniesionych kosztów dotyczących podatków są wyraźnie wymienione. Gdyby zamiarem ustawodawcy było zakwalifikowanie wydatku w postaci podatku od nieruchomości do zwrotu, z pewnością w cyt. przepisie art. 84 pkt 1 ustawy zawarłby stosowne wskazanie. Odwołując się do zasady racjonalnego ustawodawcy, stwierdzić należy, że skoro w powołanym przepisie nie znalazł się zapis dotyczący podatku od nieruchomości, a zapis taki znajduje się w art. 117 ust. 2, to ustawodawca uczynił to w konkretnym celu. Treść analizowanego przepisu art. 84 pkt 1 ustawy nie budzi zatem wątpliwości.

Zwrócić uwagę należy również na specyfikę i charakter wymienionych przez ustawodawcę kosztów podlegających refundacji. Opłaty m.in. za czynsz, energię elektryczną, cieplną, wodę, gaz, opał, odbiór nieczystości stałych i płynnych, dźwig osobowy, antenę zbiorczą, abonament telewizyjny i radiowy, usługi telekomunikacyjne są jednostkowe i ściśle związane z prowadzeniem, funkcjonowaniem i użytkowaniem mieszkania lub domu jednorodzinnego.

Wyjaśnienia wymaga, że rodzinny dom dziecka jest formą pieczy funkcjonującą na zasadzie umowy cywilnoprawnej, o czym przesądza art. 62 ustawy. W myśl art. 62 ust. 1 ustawy, praca prowadzącego rodzinny dom dziecka jest wykonywana na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że z prowadzącym, o którym mowa w ust. 1, starosta lub podmiot, któremu powiat zlecił organizowanie rodzinnego domu dziecka, zawiera umowę, która określa m.in. wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka, zasady rozliczania otrzymywanych środków.

Jak wynika z ustaleń organu i z akt sprawy, pomiędzy prowadzącymi rodzinny dom dziecka a organem została zawarta stosowna umowa. Zgodnie z jej § 12 ust. 1, prowadzący rodzinny dom dziecka otrzymuje środki finansowe na pokrycie kosztów utrzymania domu jednorodzinnego, w którym prowadzony jest rodzinny dom dziecka. Składniki pomocy obejmują: a) czynsz, o ile jest ponoszony koszt czynszu przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, b) opłaty z tytułu najmu, o ile są ponoszone przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, c) opłaty za energię elektryczną i cieplną, d) opał, e) opłaty za wodę, f) opłaty za gaz, g) opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, h) opłaty za dźwig osobowy, o ile są ponoszone przez prowadzącego rodzinny dom dziecka, i) opłaty za antenę zbiorczą, j) opłaty za abonament telewizyjny i radiowy, k) usługi telekomunikacyjne. Zatem również w treści umowy wśród kosztów utrzymania domu jednorodzinnego nie wymieniono podatku od nieruchomości.

W doktrynie przyjmuje się, że umowa zawarta pomiędzy prowadzącym dom dziecka a starostą lub podmiotem, któremu powiat zlecił organizowanie rodzinnego domu dziecka, stanowi podstawę działań podejmowanych przez organ, natomiast w decyzji administracyjnej następuje konkretyzacja świadczenia (por. S. Nitecki. Komentarz do art. 84 ustawy o wpieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, opubl. LEX). W związku z powyższym nie sposób pominąć w niniejszej sprawie postanowień umowy zawartej pomiędzy stronami. Skoro bowiem ustawodawca w art. 62 ust. 2 ustawy wskazuje, że umowa powinna zawierać sposób i zakres finansowania działalności rodzinnego domu dziecka, ze wskazaniem wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele, wysokość kosztów utrzymania i eksploatacji lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym lub domu jednorodzinnego, w którym ma być prowadzony rodzinny dom dziecka, to niewątpliwie przy przyznaniu świadczenia nie można abstrahować od konkretnych postanowień umowy regulujących te kwestie.

W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że Kolegium prawidłowo zinterpretowało i zastosowało obowiązujące przepisy ustawy. Dokonane przez organ rozliczenie wydatków na utrzymanie domu jednorodzinnego, a w konsekwencji ustalenie wysokości świadczenia, jest zgodne z przepisami prawa.

Podsumowując, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja oraz ją poprzedzająca naruszały przepisy prawa, a tym samym, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.