Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 160/20 w sprawie ze skargi O. M. na decyzję P. S.A. z siedzibą w L. z dnia 7 stycznia 2020 r., nr GR/RN/TS/20610/28348/2019 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasadzenie od P. S.A. z siedzibą w L. na rzecz O. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 160/20 w punkcie I uchylił decyzję P. S.A. z siedzibą w L. (dalej także jako: Spółka) z dnia 7 stycznia 2020 r., nr GR/RN/TS/20610/28348/2019 wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie II zasądził od P. S.A. z siedzibą w L. na rzecz O. M. (dalej także jako: skarżąca) kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Skarżąca O. M. wnioskiem z dnia 17 grudnia 2019 r., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwróciła się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wybudowania urządzeń przesyłowych na nieruchomości oznaczonej jako działka ew. nr [...] oraz na pograniczu działek nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości C. Skarżąca zaznaczyła, że żąda w szczególności udostępnienia dokumentacji technicznej powykonawczej, w tym protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji.

Decyzją z dnia 7 stycznia 2020 r., nr GR/RN/TS/20610/28348/2019 P. S.A. z siedzibą w L., na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji, zaś co do dokumentacji powykonawczej Spółka wskazała, że poinformuje skarżącą odrębnym pismem.

W uzasadnieniu decyzji Spółka uznała, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw dla udostępnienia skarżącej wnioskowanych przez nią informacji z uwagi na okoliczność, że stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa, wyłączoną od obowiązku udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którymi prawo dostępu do informacji publicznej jest ograniczone w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a ponadto prawo to podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Następnie Spółka wyjaśniła, że w myśl art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności, co w ocenie Spółki ma miejsce w niniejszej sprawie w zakresie żądanych przez skarżącą informacji, ponieważ informacje, o których udostępnienie wnioskowała O. M. stanowią tajemnicę P. S.A. z siedzibą w L. jako przedsiębiorstwa energetycznego.

Zdaniem Spółki wnioskowana przez skarżącą informacja, w zakresie której odmówiono jej udostępnienia, zawiera dane techniczne, technologiczne i organizacyjne przedsiębiorstwa P. S.A., albowiem określa w szczegółowy sposób m.in. dane techniczne dotyczące wymienionych we wniosku urządzeń elektroenergetycznych, zastosowane w związku z ich posadowieniem (modernizacją) technologie, a także przebieg linii wchodzących w skład przedsiębiorstwa spółki, a jednocześnie stanowiących element sieci dystrybucyjnej, w oparciu o którą Spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie dystrybucji energii elektrycznej. Spółka wskazała, że jest tzw. operatorem systemu dystrybucyjnego, tj. przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, za bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi. W ocenie Spółki wiedza osób trzecich o szczegółowych danych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych, w tym o ich danych technicznych, zastosowanych technologiach, o przebiegu i organizacji sieci Spółki, w szczególności w kontekście potencjalnych działań mających na celu zakłócenie pracy systemu dystrybucyjnego, może niekorzystnie wpłynąć nie tylko na interes Spółki, ale również na bezpieczeństwo sieci, a co za tym idzie może stanowić zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania krajowego systemu elektroenergetycznego.

Spółka dodała, że zgodnie z zarządzeniem Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia 15 października 2015 r., nr 26/15 w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, Spółka uznała żądane przez skarżącą dokumenty i informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa i podjęła określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu ich ochrony przed udostępnianiem osobom trzecim, co w ocenie Spółki potwierdza, że została w stosunku do żądanych informacji wyraźnie zamanifestowana wola P. S.A. z siedzibą w L. ich utajnienia.

Ponadto, P. S.A. z siedzibą w L. wskazała, że żądane dokumenty są przechowywane w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników, co także potwierdza w jej ocenie, że informacje, o których udostępnienie wnioskowała skarżąca mają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, która w doktrynie utożsamiana jest nie z subiektywnym przekonaniem przedsiębiorcy o wartości posiadanej informacji, lecz z możliwością wykorzystania danej informacji przez innego przedsiębiorcę. Jak wyjaśniła Spółka, objęcie omawianych informacji tajemnicą wynika także z tego, że materiały te dotyczą sieci elektroenergetycznej, za pomocą której realizowane są zadania przedsiębiorstwa w zakresie funkcjonowania sytemu elektroenergetycznego i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora sytemu dystrybucyjnego. Spółka podniosła, że słuszność ochrony jej tajemnicy potwierdza także to, że jest objęta rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2020 r. Spółka poinformowała skarżącą, że nie posiada innej dokumentacji niż protokół odbioru urządzeń (dot. działek ew. nr [...] i [...]) oraz przekazania ich do eksploatacji (dot. działek ew. nr [...]), co do której udzielono już odpowiedzi w formie decyzji administracyjnej.

O. M. pismem z dnia 22 stycznia 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na powyższą decyzję Spółki, wnosząc o zobowiązanie P. S.A. z siedzibą w L. do udzielenia skarżącej informacji zgodnie z jej wnioskiem z dnia 17 grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów wskazanych w skardze. Skarżąca zarzuciła Spółce:

1) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw i bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy;

2) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sytuacji gdy ta okoliczność nie została przez spółkę dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że informacja dotycząca protokołu odbioru i przekazania do eksploatacji urządzeń jest tajemnicą przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy udzielenia informacji publicznej, podczas gdy żądane przez skarżącą dokumenty dotyczące posadowienia i oddania do eksploatacji przez przedsiębiorstwo energetyczne urządzeń sieci energetycznej są informacją publiczną i nie mają wpływu na sytuację ekonomiczną przedsiębiorstwa, a ich ujawnienie nie wpłynie na sytuację przedsiębiorcy na rynku;

4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w uznaniu, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na okoliczność, że Spółka objęta jest treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, podczas gdy żądane przez skarżącą informacje pozostają bez znaczenia dla gospodarki i obronności kraju;

5) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy zachodzi przesłanka uzasadniająca ograniczenie prawa skarżącej do uzyskania informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas gdy żądana informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa i nie ma charakteru poufnego, a ponadto nie ma wartości gospodarczej i służy ustaleniu kiedy i na jakiej podstawie prawnej Spółka posadowiła słupy energetyczne na wskazanych nieruchomościach.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodając, że jej jedynym akcjonariuszem jest P2. S.A., tj. spółka notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. W ocenie Spółki udostępnienie wnioskowanej przez skarżącą informacji, która stanowi tajemnicę przedsiębiorcy P. S.A. z siedzibą w L. może mieć negatywny wpływ na notowania jej właściciela i jedynego akcjonariusza i dlatego może pośrednio negatywnie wpłynąć na sytuację majątkową Spółki i naruszyć w ten sposób jej interes, co prowadzi do wniosku, że żądana w niniejszej sprawie informacja ma także wartość gospodarczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 160/20 w punkcie I uchylił decyzję P. S.A. z siedzibą w L. z dnia 7 stycznia 2020 r., nr GR/RN/TS/20610/28348/2019 o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a w punkcie II zasądził od Spółki na rzecz skarżącej kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie bezsporne jest to, że Spółka – jako podmiot wykonujący zadania publiczne, jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jak wskazał WSA w Lublinie, w orzecznictwie panuje bowiem zgoda w kwestii zaliczenia do kategorii podmiotów wykonujących zadania publiczne również przedsiębiorstw energetycznych wykonujących zadania publiczne wskazane w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tak: m. in. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1989/13, z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt I OSK 831/13, z dnia 15 października 2013 r., sygn. akt I OSK 830/13), a zatem Spółka będąca przedsiębiorcą energetycznym jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wykonywanych przez siebie zadań publicznych.

Z kolei wyjaśniając zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez władze publiczne i odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. WSA w Lublinie podkreślił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności praw i innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, a rozwinięcie tej regulacji stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych oraz art. 5 ust. 2 ustawy, według którego prawo to ograniczone jest ze względu na prywatność osoby fizycznej lub ochronę tajemnicy przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał jednak, że w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku Spółki, nie zachodziła żadna z przesłanek ograniczenia dostępu do żądanej przez skarżącą informacji publicznej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że definicja tajemnicy przedsiębiorcy stanowi pochodną pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, o której mowa w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w poufności. WSA w Lublinie podkreślił, że chodzi więc o takie informacje należące do przedsiębiorcy, których przekazanie, ujawnienie, wykorzystanie lub nabycie od osoby nieupoważnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Jak wskazał Sąd I instancji warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione podkreślając jednocześnie, że samo zastrzeżenie nie jest jednak wystraczające, jeżeli informacja nie spełnia kryterium waloru wartości gospodarczej, technologicznej, czy organizacyjnej, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13. WSA w Lublinie podniósł, że jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji z uwagi na tę tajemnicę, to jednak jej istnienie musi być w konkretnym przypadku rzeczywiste i niewątpliwe.

Sąd I instancji dodał także, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od jego woli i nie wystarczy przy tym, aby żądana informacja jedynie dotyczyła przedsiębiorcy, tj. odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i była z jego woli objęta tajemnicą. WSA w Lublinie zauważył, że w takim przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych, tymczasem czym innym są działania podjęte w celu objęcia informacji tajemnicą przedsiębiorcy, a czym innym zagadnienie, czy działania te są wystarczające dla uznania, że dane te rzeczywiście taką tajemnicę stanowią (tak: wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 700/16).

W związku z powyższym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie dla uznania, że wnioskowane przez skarżącą dane objęte są tajemnicą, nie jest wystarczające odniesienie się przez Spółkę w zaskarżonej decyzji do zapisów zarządzenia Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia 15 października 2015 r., nr 26/15 w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzje stanowiące podstawę do budowy, przebudowy lub remontu obiektów należących do infrastruktury elektroenergetycznej, co do zasady nie stanowią tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tak: wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1482/13). Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że objęcie żądanych przez skarżącą dokumentów ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy wymaga skonkretyzowania każdego dokumentu i wykazania, że dotyczą go przesłanki z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W związku z tym Sąd I instancji wskazał, że Spółka musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie, a w uzasadnieniu decyzji odmownej należy określić z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie można ujawnić, przy czym uzasadnienie to powinno umożliwiać weryfikację stanowiska, że dany interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że przesłanki przemawiające za nieudostępnieniem informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy muszą być wyjaśnione wyczerpująco i precyzyjnie, a wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd I instancji podkreślił, że odmowa udostępnienia określonych dokumentów objętych tajemnicą przedsiębiorcy musi być przy tym uzasadniona poprzez wykazanie, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznej, ma większą doniosłość niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji (tak: wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13).

W konkluzji Sąd I instancji uznał, że Spółka nie wypełniła wyżej wskazanych standardów odmowy udostępnienia informacji publicznej, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. S.A. z siedzibą w L. zaskarżając go w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych oraz zarzucając skarżonemu rozstrzygnięciu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej polegające na nietrafnym przyjęciu, że udostępnienie dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji, nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że w przypadku, gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, to jest że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Z brzmienia ww. przepisu nie wynika, żeby pomimo podjęcia tych środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśnienia swojej decyzji w każdej decyzji indywidualnej;

b) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji polegające na nietrafnym przyjęciu, że udostępnienie dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji nie stanowi chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dla przyznania oznaczonym, nieujawnionym do wiadomości publicznej informacjom ochrony wystarczające jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania oznaczonych informacji w poufności. Z jego brzmienia nie wynika, żeby mimo podjęcia w stosunku do oznaczonych informacji środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśnienia swojej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 141 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na niedokładnym zbadaniu sprawy oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi;

b) art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi, mimo że powinien był ją oddalić w całości jako nieuzasadnioną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że udostępnienie wnioskowanych informacji wiązałoby się z negatywnymi skutkami dla działalności P. S.A. z siedzibą w L., a co więcej wiedza osób trzecich o szczegółowych danych dotyczących urządzeń elektroenergetycznych (w tym danych technicznych, zastosowanych technologiach, czy też o przebiegu i organizacji sieci Spółki), w szczególności w kontekście potencjalnych działań osób mających na celu zakłócenie pracy systemu dystrybucyjnego, może niekorzystnie wpłynąć nie tylko na interes Spółki, ale również na bezpieczeństwo sieci, a co za tym idzie może stanowić zagrożenie dla prawidłowego funkcjonowania krajowego systemu elektroenergetycznego.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że wnioskowana informacja nie ma wyłącznie charakteru tajemnicy przedsiębiorcy, bowiem jej udostępnienie może mieć potencjalnie negatywny wpływ na funkcjonowanie systemu elektroenergetycznego, co z kolei oznacza zagrożenie dla bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego całego państwa, a nie tylko Spółki będącej operatorem systemu dystrybucyjnego, tj. przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami elektroenergetycznymi.

W kontekście doniosłości prowadzonej przez Spółkę działalności gospodarczej oraz wagi pozostającej w jej dyspozycji sieci strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że P. S.A. z siedzibą w L. jest podmiotem realizującym cele publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za które uznaje się m.in. budowanie i utrzymywanie przewodów oraz urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów oraz urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 ustawy). Zgodnie zaś z art. 4 ustawy Prawo energetyczne Spółka obowiązana jest przy tym nie tylko utrzymywać zdolność urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię elektryczną w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych, ale także zapewnić m.in. wszystkim odbiorcom świadczenie usług dystrybucji tej energii. Spółka podniosła, że wykonuje nie tylko zadania o charakterze użyteczności publicznej poprzez zaopatrywanie w energię elektryczną ludności, zaspokajając w ten sposób jej podstawowe zbiorowe potrzeby, ale jest również przedsiębiorcą o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym, wymienionym w wykazie zawartym w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 listopada 2015 r. w sprawie wykazu przedsiębiorców o szczególnym znaczeniu gospodarczo-obronnym. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie udostępnienie wnioskowanej informacji stanowić może więc nie tylko zagrożenie dla interesów Spółki oraz odbiorców dystrybuowanej przez nią energii elektrycznej, ale również zagrożenie bezpieczeństwa energetycznego kraju.

Strona skarżąca kasacyjnie dodała także, że wnioskowana w niniejszej sprawie informacja nie była i nie jest podawana do wiadomości publicznej, a Spółka podjęła co do niej niezbędne działania celem zachowania jej w poufności. Jak już bowiem wskazywano, zgodnie z zarządzeniem Prezesa Zarządu P. S.A. z dnia 6 października 2015 r., nr 26/15 w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, m.in. wnioskowana przez skarżącą informacja objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy i w odniesieniu do niej Spółka podejmuje określone czynności wewnętrzne oraz organizacyjne w celu jej ochrony przed udostępnieniem osobom trzecim. Dokumenty w zakresie wnioskowanej w niniejszej sprawie informacji przechowywane są w archiwach Spółki, z ograniczonym do nich dostępem wąskiego grona uprawnionych pracowników P. S.A. Przedmiotowa informacja nie jest zatem ujawniana osobom trzecim, a dostęp do niej został odpowiednio zabezpieczony, przez co w sposób niewątpliwy zamanifestowana została wola przedsiębiorcy P. S.A. co do jej utajnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych podnosząc, że wbrew twierdzeniom P. S.A. z siedzibą w L. podjęcie przez przedsiębiorcę środków ochrony w celu zachowania w poufności informacji nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy jej udostępnienia z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, a zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być uzależnione jedynie od arbitralnej decyzji przedsiębiorcy. Zdaniem skarżącej taka interpretacja wykluczyłaby całkowicie jakąkolwiek kontrolę nad jego działaniami. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że oczywistym jest, że wszelkie informacje, które wiążą się z funkcjonowaniem przedsiębiorcy mają dla niego wartość gospodarczą, jednak aby podmiot mógł rzeczywiście uchylić się od obowiązku udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej musi wykazać, że chroniona tajemnica ma charakter obiektywny. Skarżąca podniosła, że w jej ocenie niewystarczające jest również powoływanie się przez Spółkę na potencjalne konsekwencje czy zagrożenia wiążące się z udostępnieniem żądanych w sprawie informacji, szczególnie z uwagi na to, że Spółka zaniechała ich konkretnego wskazania. Skarżąca dodała, że bez znaczenia przy tym są jej zdaniem zapewnienia, że informacje te nie są podawane do publicznej wiadomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: u.d.i.p., polegające na "nietrafnym przyjęciu, że udostępnienie dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji, nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że w przypadku gdy informacje związane są z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością wystarczające jest, aby przedsiębiorca podjął w stosunku do tych informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności, to jest że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich. Z brzmienia ww. przepisu nie wynika, żeby pomimo podjęcia tych środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśnienia swojej decyzji w każdej decyzji indywidualnej".

Analiza treści omawianego zarzutu prowadzi do wniosku, że skargę kasacyjną w zakresie tego zarzutu sporządzono niestarannie, bowiem nie sprecyzowano w nim czy w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. miało miejsce przez błędną jego wykładnię, czy też poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Treść omawianego zarzutu, jak i uzasadnienie skargi kasacyjnej, pozwalają przyjąć, że w istocie zarzut ten odnosi się do błędnej wykładni art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. skoro strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, jak należy wykładać powyższe przepisy. Dokonując takiej rekonstrukcji zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że wprawdzie zasadniczo sąd drugiej instancji nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), jest to jednak dopuszczalne, gdy pozwala na to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna oraz argumentacja uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Odnosząc się zatem do tak zrekonstruowanego zarzutu naruszenia przez WSA w Lublinie art. 5 ust. 2 w związku z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię stwierdzić należy, że omawiany zarzut jest bezskuteczny. Strona skarżąca kasacyjnie, podnosząc zarzut błędnej wykładni określonych przepisów prawa powinna wskazać, na czym polega błędna wykładnia tych przepisów i jaka, jej zdaniem, powinna być ich prawidłowa wykładnia. Wykładnia prawa sprowadzająca się do odkodowania treści norm prawnych zawartych w przepisach prawa nie obejmuje ani oceny stanu faktycznego sprawy ani procesów subsumcji. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie dokumentów wyszczególnionych w treści wniosku skarżącej z dnia 17 grudnia 2019 r. i których udostępnienia odmówiono w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraźnie odnosi się do "wnioskowanej" dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji. Strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu zmierza zatem wprost do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, a tymczasem ewentualne oceny w zakresie stanu faktycznego można skutecznie zwalczać wyłącznie zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tego zarzutu, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktów (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051), w przypadku, gdy ustalenia w tym zakresie nie zostały skutecznie zakwestionowane w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Niezależnie od powyższego zarzut powyższy nie mógł odnieść skutku nawet gdyby przyjąć, że dotyczy on dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji, rozumianej in abstracto, a nie jako dokumentacji objętej wnioskiem z dnia 17 grudnia 2019 r. Błędne jest bowiem stanowisko Spółki, według którego za wystarczającą przesłankę uznania, że dana informacja podlega ochronie jako tajemnica przedsiębiorcy, należy uznać wyłącznie wolę przedsiębiorcy zachowania jej jako nierozpoznawalnej dla osób trzecich i wystarczy, że przedsiębiorca podejmie w stosunku do takiej informacji środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym nie wystarcza samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny, nawet przy wyraźnym zamanifestowaniu tego przekonania. Obok przesłanki formalnej musi jeszcze zostać spełniona przesłanka materialna. Określone informacje, aby mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

Omawiany zarzut nie mógł jednocześnie skutecznie podważyć stanowiska Sądu I instancji co do tego, że w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy, która uzasadniałaby objęcie każdego z dokumentów, którego udostępnienia żądała skarżąca, ochroną wynikającą z tajemnicy przedsiębiorcy. Słusznie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy należało szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzono – wobec skonkretyzowanego każdego dokumentu - daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie, określając w decyzji odmownej z jakich powodów żądanych informacji publicznych nie można ujawnić, a uzasadnienie odmowy powinno umożliwiać weryfikację stanowiska, że dany interes gospodarczy może uzyskać pierwszeństwo przed prawem do informacji. Przy czym należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. aby odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie Spółka obowiązkowi temu nie sprostała. Wyniki rozważań przeprowadzonych pod kątem objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy każdego z żądanych przez skarżącą dokumentów winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego bezrefleksyjne dawanie wiary składanym oświadczeniom, a do tego sprowadzałoby się uznanie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja wad nie zawiera. Decyzja wydana w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej powinna odpowiadać w swojej treści wymogom określonym w art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., a uzasadnienia takich decyzji, zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, powinny wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy ich wydaniu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 318/16, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3056/15, wyrok NSA z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 505/21).

Z analogicznych przyczyn nie mógł odnieść skutku również drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022 r., poz. 1233 ze zm.), którego upatrywała w nietrafnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że "udostępnienie dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji nie stanowi chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dla przyznania oznaczonym, nieujawnionym do wiadomości publicznej informacjom ochrony wystarczające jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania oznaczonych informacji w poufności. Z jego brzmienia nie wynika, żeby mimo podjęcia w stosunku do oznaczonych informacji środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśnienia swojej decyzji".

W ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie także nie wskazała czy w jej ocenie naruszenie art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji miało miejsce przez błędną jego wykładnię, czy też poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jednak z treści tego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w istocie zarzut ten również odnosi się do błędnej wykładni art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że strona skarżąca kasacyjnie ponownie podnosząc zarzut błędnej wykładni kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. co do oceny dokumentacji technicznej powykonawczej, a w szczególności protokołu odbioru urządzeń i protokołu przekazania ich do eksploatacji jako niestanowiących chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa. Abstrahując od tego, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, aby dokumenty te nie mogły zostać objęte ochroną tajemnicy przedsiębiorcy, a wyłącznie zobligował Spółkę do wyczerpującego i precyzyjnego wyjaśnienia przesłanek objęcia tą ochroną każdego z żądanych przez skarżącą dokumentów, to należy zauważyć, że strona skarżąca kasacyjnie w ramach omawianego zarzutu ponownie zmierza wprost do podważenia przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, co czyni omawiany zarzut nieskutecznym. W odniesieniu do omawianego zarzutu aktualne pozostają również przedstawione wyżej uwagi dotyczące zakwalifikowania go jako dotyczącego dokumentacji technicznej powykonawczej, w szczególności protokołu odbioru urządzeń i przekazania ich do eksploatacji, rozumianej in abstracto. Także bowiem i w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie niezasadnie (z przyczyn wyżej wskazanych) twierdzi, że "przepis ten należy wykładać w ten sposób, że dla przyznania oznaczonym, nieujawnionym do wiadomości publicznej informacjom ochrony wystarczające jest podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania oznaczonych informacji w poufności. Z jego brzmienia nie wynika, żeby mimo podjęcia w stosunku do oznaczonych informacji środków ochrony w celu zachowania ich w poufności przedsiębiorca miał dodatkowo obowiązek szczegółowego wyjaśnienia swojej decyzji".

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym w realiach niniejszej sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a w związku z art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. sformułowany jako zarzut naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, w kontekście przywołania przez stronę skarżącą kasacyjnie w zarzucie "art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a.", że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Strona skarżąca kasacyjnie powołując się na naruszenie "art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a." powołała przepis, który w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie istnieje. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 3 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie", czy art. 134 § 1 p.p.s.a, który określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji. Granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej, co oznacza, że o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 141 § 1 w związku z art. 151 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w niedokładnym zbadaniu sprawy przez Sąd I instancji oraz niepełnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi. Przede wszystkim Sąd I instancji uchylając zaskarżoną w sprawie decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie stosował art. 151 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tego przepisu. Z kolei w stosunku do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. należy stwierdzić, że przepis ten, jak już wskazywano, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytykiem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy, a brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu. W niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. powiązany został wprawdzie z art. 141 § 1 p.p.s.a. jednakże nie może to świadczyć o skuteczności tego powiązania w sytuacji gdy przepis ten stanowi o tym, że uzasadnienie wyroku sąd sporządza z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym. W sytuacji gdy w ramach tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje dokładność zbadania sprawy i poczynionych ustaleń faktycznych, nie zaś terminowość sporządzonego w sprawie uzasadnienia wyroku, zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia na rzecz strony przeciwnej do strony skarżącej kasacyjnie, tj. na rzecz O. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego powodu, że pismo pełnomocnika skarżącej zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej, a także wniosek o zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych zostało wniesione po upływie 14 dni od daty otrzymania odpisu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 179 zd. 1 p.p.s.a. strona, która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od daty doręczenia jej skargi kasacyjnej. Złożenie odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. powoduje, że pismo to traci ten przymiot i staje się zwykłym pismem procesowym (tak NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt I FSK 1377/17, opub. w Lex nr 2428632). W tej zaś sprawie odpis skargi kasacyjnej strona przeciwna do strony ją wnoszącej otrzymała w dniu 31 sierpnia 2020 r., zaś pismo zawierające stanowisko odnoszące się do skargi kasacyjnej wraz z wnioskiem o zasądzenie kosztów na rzecz O. M. zostało wniesione w dniu 6 października 2020 r.