Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 196/18 w sprawie ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić H. W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca

2019 r. w sprawie ze skargi H. W. (dalej również jako "skarżąca") na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. (dalej również jako "Wójt") w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie pierwszym, stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim, oddalił skargę w pozostałym zakresie, zaś w punkcie czwartym, zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

H. W., reprezentowana przez S. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe załatwienie przez Wójta Gminy sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., dotyczącą działki nr [...] położonej w S., domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że dnia [...] czerwca 2012 r. strona skarżąca złożyła wniosek o wydanie warunków zabudowy. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wójt Gminy rozpatrzył wniosek wydając decyzję odmowną.

Wniesienie skargi poprzedzono złożeniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. pisma z dnia [...] października 2018 r., określonego jako zażalenie na "przewlekłość i bezczynność postępowania", które wpłynęło do Urzędu Gminy T. w dniu [...] października 2018 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. SKO w P. uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy decyzją z dnia [...] maja 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.

Sąd wskazał następnie, że wniosek o warunki zabudowy skarżąca złożyła w dniu [...] czerwca 2012 r. Organ dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] września 2012 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W tym momencie zaczęło się postępowanie, które Sąd oceniał pod kątem przewlekłości. Decyzja SKO wpłynęła do Wójta w dniu [...] stycznia 2013 r. Wójt [...] stycznia 2013 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. W dniu [...] lutego 2013 r. S. W. uzupełnił wniosek. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r., a więc po upływie prawie miesiąca, Wójt przekazał wniosek do Starosty celem uzgodnienia spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945; dalej u.p.z.p.). Starosta pismo odebrał w dniu [...] lutego 2013 r., a odpowiedział pismem z [...] marca 2013 r., które wpłynęło do Wójta w dniu [...] marca 2013 r. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Wójt zawiadomił wnioskodawcę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji wraz z analizą. Termin załatwienia sprawy określono do dnia [...] maja 2013 r. Około [...] kwietnia 2013 r. organ uzyskał ostateczny projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] maja 2013 r. zawiadomiono wnioskodawcę o możliwości zapoznania się z aktami. Wnioskodawca pismo odebrał w dniu [...] maja 2013 r. Decyzję wydano w dniu [...] maja 2013 r.

Sąd stwierdził, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Przewlekłością było więc to, że po uzupełnieniu wniosku przez wnioskodawcę w dniu [...] lutego 2013 r. organ dopiero w dniu [...] lutego 2013 r., a więc po upływie prawie całego czasu przewidzianego na załatwienie sprawy, przekazał wniosek do Starosty w celu jego uzgodnienia. Sąd podkreślił, że w żaden sposób nie wyjaśniono przyczyn, dla których wysłano ów wniosek do uzgodnienia po upływie tak długiego okresu czasu. Tym samym, w ocenie Sądu, z nieznanych przyczyn na wykonanie prostej czynności technicznej organ poświęcił prawie cały okres czasu, który zgodnie z ustawą przysługiwał mu na załatwienie sprawy. Organ następnie uzyskał ostateczny projekt odmownej decyzji o warunkach zabudowy około [...] kwietnia 2013 r., ale dopiero po około 23 dniach zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i 7-dniowym terminie do zapoznania z aktami sprawy – zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. zostało doręczone stronie [...] maja 2013 r. Po upływie powyższych 7 dni organ wydał decyzję już niezwłocznie, bo [...] maja 2013 r. Sąd wziął też pod uwagę, że pismem z [...] marca 2013 r. doręczonym S. W. w dniu [...] kwietnia 2013 r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do [...] maja 2013 r. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie ograniczył się do samego ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie, o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale dokonał oceny zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano obowiązek wykonania projektu decyzji o warunkach zabudowy wraz z analizą. Sąd I instancji nie uznał sprawy za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym, zaznaczając, że organ nie przeszedł do etapu analizy funkcji oraz cech i parametrów istniejącej zabudowy oraz oceny wyników tej analizy z uwagi na brak pozytywnego uzgodnienia Starosty w zakresie "odrolnienia" przedmiotowej działki. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Wójt Gminy T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1161) przez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga S. W. na przewlekłe załatwianie sprawy przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania Nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej na terenie działki [...] położonej w miejscowości S., a więc w sprawie, której załatwienie wymaga specyfiki postępowania, gromadzenia stosownych dokumentów, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty, w sytuacji kiedy inwestycja dotyczy działek stanowiących użytki rolne klasy III, wymagane jest uzgodnienie z właściwym organem, tj. Starostą, także wtedy, gdy ma zostać wydana decyzja odmawiająca wydania decyzji o warunkach zabudowy, ale taki tryb procedowania wykształcił się dopiero w orzecznictwie zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu,

2. art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3, 36 § 1 i 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wójt prowadził postępowanie dłużej niż to było niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 r., postępowanie nie cechowała należyta dynamika, że czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane, podczas gdy zdaniem organu wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki, a to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, 10 § 1, 61 § 4, 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty i wskazano, że w wyroku z dnia 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, wyrażono pogląd, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania podlega oddaleniu w razie wniesienia jej do sądu już po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym zarzuca się organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tych więc względów, zdaniem Wójta, zaskarżony wyrok winien zostać uchylony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 40), następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej.

Sytuacja, o której mowa w art. 189 p.p.s.a. ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ Sąd I instancji rozpoznał merytorycznie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, która była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Jednakże wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Wniosek taki, po przedstawieniu szerokiej argumentacji, sformułowany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (LEX nr 3067911). W orzeczeniu tym Sąd wyjaśniał kwestię, czy ponaglenie może być wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu (orzecznictwo sądowe w tym zakresie było rozbieżne) i ukształtował jednolite stanowisko orzecznicze.

Rozważając tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił także, że norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Skoro bowiem zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Stanowisko to skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Zasadniczym celem skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania (podobnie jak skargi na bezczynność organu) jest doprowadzenie do usunięcia stanu przewlekłości (bezczynności), a zatem załatwienia sprawy. Skarga nie może jedynie służyć celowi, jakim jest uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym. W celu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego za szkodę wyrządzona przez niewydanie orzeczenia taki prejudykat można uzyskać w innych postępowaniach. Upatrywanie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, po jego zakończeniu, uzyskaniem wyroku sądu administracyjnego uwzględniającego taką skargę, nie znajduje usprawiedliwienia.

Należy więc stwierdzić, że nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w konkretnej sprawie w sytuacji, gdy sprawa została załatwiona. Analogiczny pogląd w odniesieniu do bezczynności organu wypowiedział Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 (LEX nr 3067911). Zgodnie z tą uchwałą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy (analogicznie jak w sprawie, na gruncie której Naczelny Sąd Administracyjny wydał postanowienie z dnia 2 września 2020 r.) skarżąca wniosła skargę do sądu administracyjnego już po zakończeniu postępowania administracyjnego zainicjowanego jego wnioskiem o warunki zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji. Decyzja Wójta Gminy odmawiająca ustalenia warunków zabudowy stała się ostateczna w 2013 r., tymczasem skargę do sądu wniesiono po upływie pięciu lat od zakończenia tego postępowania (w grudniu 2018 r.) Pismo skarżącej z dnia [...] października 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłość postępowania, uznane w sprawie za ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi.

Słusznie więc w motywach skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na kwestię wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ po jego zakończeniu, gdyż z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Podkreślić w tym miejscu wypada, że – jak już wyżej wskazano – w sytuacji, gdy skarga ulegała odrzuceniu, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 i w związku z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 206 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu uiszczonego przez niego wpisu od skargi uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.