Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 4 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2012 roku sprawy ze skargi J. K. na czynność Starosty [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego – J. K. kwotę 357,00 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia [...] r. zatytułowanym "Przedsądowe wezwanie do zapłaty" J.K. wezwał Starostę S.do zapłaty kwoty 425 zł. tytułem zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...]

Pismem z dnia [...] Starosta S.wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada domniemania legalności aktu normatywnego. Do czasu więc zweryfikowania zgodności postanowień danego rozporządzenia z Konstytucją, czy też z normą traktatową przez Trybunał Konstytucyjny, obowiązujące prawo jest wiążące. Zatem opłata w wysokości 500 zł była opłatą pobieraną przez Starostę na podstawie i w granicach powszechnie obowiązującego prawa. Organ powiatu nie ma podstawy do zwrotu części opłaty, ani też do swobodnego określenia jej wysokości. Ponadto Starosta wskazał, że nie może też wydać decyzji odmawiającej zwrotu, ponieważ nie ma podstaw prawnych do takiego działania. Starosta S. stwierdził również, że w sprawie tej nastąpiło przedawnienie roszczeń w myśl art. 4421 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 z 1964 r. poz. 93 ze zm.), gdyż datą w której powód dowiedział się o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia była data opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U6/04 w Dzienniku Urzędowym Nr 15, poz. 119 z dnia 30 stycznia 2006 r., stwierdzającego niekonstytucyjność zakwestionowanego przepisu. Organ wskazał, że w sprawie biegu terminu przedawnienia roszczenia o zwrot nienależnego świadczenia w przedmiotowej sprawie Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt III CZP 37/10 uznał, że początek biegu przedawnienia rozpoczyna się w chwili spełnienia świadczenia i następuje po trzech latach od nabrania mocy obowiązującej przez rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu, realizujące wyrok Trybunału Konstytucyjnego i ustalające nową opłatę w wysokości 75 złotych. Oznacza to, że przedawnienie roszczeń o zwrot nadpłaty za wydanie kart pojazdów nastąpiło najwcześniej 15 kwietnia 2009 r.

Zdaniem Starosty S. powyższy wniosek w sprawie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu został już złożony po upływie terminu przedawnienia.

Pismem z dnia [...]. J.K. wystąpił do Starosty S. z wnioskiem o: 1. stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, 2. stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie karty pojazdu, 3. zwrot nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem.

Uzasadniając skarżący wskazał, iż zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 573/07 ustawową podstawę pobierania opłaty za kartę pojazdu stanowi przepis art. 77 ust 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Natomiast przepis art. 77 ust. 4 pkt 2 w/w ustawy stanowi delegację ustawową do określenia w drodze przepisów wykonawczych, wysokości opłat za wydanie karty pojazdu. Kwestię tą reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, którego § 1 ust. 1 stanowi, iż za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terenie Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Natomiast stosownie do treści § 1 ust. 1 pkt 3 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, organ rejestrujący pobiera określone opłaty stosownie do prowadzonego postępowania. Opłata za wydanie karty pojazdu należy do opłat publicznoprawnych, stanowiących dochody powiatu. Nie ma zatem w ocenie skarżącego podstaw do stosowania wobec tej opłaty przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz ustalania obowiązku uiszczenia opłaty w formie decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, iż postanowieniem z dnia 10 grudnia 2007 r. wydanym w sprawie C-134/07 Europejski Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnotowego sprzeciwia się opłacie, takiej jak przewidziana § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., która jest nakładana przy pierwszej rejestracji używanego pojazdu nabytego w państwie członkowskim, a nie jest nakładana w przypadku zakupu używanego pojazdu w Polsce. Ponadto skarżący powołując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. wskazał, iż organ rejestrujący za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terenie Rzeczypospolitej Polskiej pobiera opłatę w wysokości 500 zł. , natomiast za wydanie wtórnika karty pojazdu organ pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Powyższe w ocenie skarżącego świadczy, iż pobrana od niego opłata , wbrew treści art. 77 ust. 4 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostawała w związku z kosztami związanymi z drukiem i dystrybucją kart pojazdu, a znacząco je przekraczała. Odnosząc się do podstawy prawnej żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, jak również żądania zwrotu opłaty z oprocentowaniem skarżący powołał przepisy art. 67 w zw. z art. 60 ustawy o finansach publicznych oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa, a w szczególności przepisy art. 75 § 1 pkt 1 w zw. z art. 74-75 ustawy.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] Starosta S. poinformował skarżącego, że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].

W dniu [...] r. J. K. działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wezwał Starostę S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez: 1. stwierdzenie nadpłaty w opłacie za wydanie karty pojazdu w związku z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, 2. stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłat pobranych przez organ za wydanie karty pojazdu, 3. zwrot nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem.

W skardze na powyższą czynność Starosty S. dotyczącą odmowy zwrotu kwoty 425,00 zł wraz z oprocentowaniem, wniesioną w dniu [...] r. J. K. wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego aktu z dnia 24 października 2011 r., 2. stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, 3. stwierdzenie obowiązku organu administracji dokonania zwrotu na rzecz skarżącego części uiszczonej opłaty, tj. 425 zł. wpłaconej w związku z wydaniem karty pojazdu, 4. stwierdzenie obowiązku zwrotu powyższej kwoty wraz z oprocentowaniem wraz z oprocentowaniem od dnia [...] r., 5. zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając podniósł, iż tryb administracyjny i sądowoadministracyjny w sprawach zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu został zaaprobowany w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, który stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu tej opłaty, uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest sprawą administracyjną, załatwianą w drodze aktu bądź czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w trybie przewidzianym w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto skarżący ponowił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wniosku z dnia [...].

W odpowiedzi na skargę Starosta S. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniesiona skarga jako przedwczesna winna zostać odrzucona. Skoro bowiem skarżący potraktował pismo Starosty S. jako decyzję odmowną winien wnieść od niej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Ponadto organ podniósł, iż dochodzone roszczenie jest przedawnione. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o finansach publicznych, definiująca w art. 60 pojęcie środka publicznego, do których zaliczane są również niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno – prawnym. Przepis art. 67 powołanej ustawy, że do tych należności znajdują odpowiednio zastosowanie przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Natomiast przepis art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. –Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych stanowi, iż do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejście w życie ustawy o finansach publicznych stosuje się przepisy dotychczasowe, przy czym przyjmuje się, że datą wszczęcia postępowania zwrot opłaty za kartę pojazdu jest data wezwania organu do zwrotu tej opłaty. Roszczenie o zwrot opłaty przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku , w którym opłata za kartę pojazdu została pobrana. W niniejszej sprawie opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana w roku 2005, a więc przedawnienie roszczenia nastąpiło z końcem 2010 r. Przedmiotowy wniosek skarżący złożył natomiast dopiero w roku 2011, a więc po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. W myśl zaś § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012 r. 270) - dalej p.p.s.a. - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest czynność Starosty S w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej czynności należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy mieści się ona w zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 roku w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 roku, sygn. akt I OPS 3/07. W rozstrzygnięciu tym Sąd stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosowanie uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno się jednak odbywać bez uwzględnienia zmian zachodzących w ustawodawstwie po wydaniu takiego orzeczenia.

Taka sprawa miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w dniu 1 stycznia 2010 roku weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157 poz. 1240), która istotnie oddziałuje na sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Ustawa ta określa bowiem wyraźnie tryb postępowania w sprawach niepodatkowych należności budżetowych, mających charakter publicznoprawny, do których zaliczono w art. 60 ust. 7 cyt. ustawy m.in. dochody jednostek samorządu terytorialnego pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto w art. 67 powołanej ustawy wskazuje się, iż do spraw należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych wymienioną ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a nadto odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Ustawodawca przesądził zatem w sposób generalny tryb postępowania w sprawie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe, będące dochodami pobieranymi przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy odrębnych ustaw.

W ocenie Sądu, do ww. kategorii należy zaliczyć z kolei opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały niewątpliwie pobrane przez właściwe urzędy powiatowe albo miejskie, stanowiące jednostki budżetowe (zob. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 11, [w:] Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Lex 2011 i C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105), na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart. Pobranie opłaty następowało na podstawie odrębnej ustawy, tj. art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108 poz. 908, ze zm.). W tym miejscu należy podkreślić, że mylące nazwanie należności za wydanie karty pojazdu "opłatą" nie jest przeszkodą do zaliczenia jej do kategorii "niepodatkowych należności budżetowych", przez które należy rozumieć niebędące podatkami i opłatami należności stanowiące dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikające ze stosunków publicznoprawnych (art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej).

Zdaniem Sądu, opłaty za wydanie karty pojazdu, z uwagi na swoją specyfikę, mieszczą się w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych i dlatego też należy je uznać za niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, o których mowa w tym przepisie.

Zakwalifikowanie należności za wydanie karty pojazdu jako niepodatkowej należności budżetowej i odpowiednie zastosowanie do niej przepisów procesowych, do których odwołuje się art. 67 cytowanej ustawy jest zgodne z intencją ustawodawcy zawartą w uzasadnieniu do projektu ustawy o finansach publicznych (Druk Sejmowy VI Kadencji nr 1181, http://sejm.gov.pl). Przepis ten miał bowiem stanowić regulację uniwersalną, porządkującą tryby załatwiania spraw związanych z niepodatkowymi należnościami budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego. W doktrynie także wskazuje się na porządkujący charakter art. 60 powołanej ustawy o finansach publicznych (zob. C. Kosikowski, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Warszawa 2011, s. 200).

Trzeba przy tym zauważyć, że poprzednia ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) nie przewidywała odesłania do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie analogicznym do aktualnie obowiązującego uregulowania.

Skoro w art. 67 ustawy o finansach publicznych postanowiono ogólnie o "sprawach dotyczących należności", przeto w takim zakresie znajdą się również sprawy dotyczące zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Dział III Ordynacji podatkowej zawiera bowiem m.in. regulacje dotyczące zwrotu nadpłaconego lub nienależnie pobranego podatku (art. 72 i nast.) co – przy odpowiednim stosowaniu działu III (według dyspozycji art. 67 ustawy o finansach publicznych) – odnosić się będzie także do nadpłaconej części należności za wydanie karty pojazdu.

W konsekwencji zachodziły też podstawy do przyjęcia w niniejszej sprawie trybu postępowania wynikającego z norm Kodeksu postępowania administracyjnego do których odsyła art. 67 ustawy o finansach publicznych. Tym samym wniosek skarżącego z dnia 8 września 2011 roku powinien być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustawodawca wskazuje przy tym w art. 107 § 1 i 3 tejże ustawy elementy, jakie powinno zawierać to rozstrzygnięcie. Są to: oznaczenie organu administracji, data wydania, oznaczenie stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne oraz prawne, pouczenie o przysługujących stronie środkach odwoławczych, podpis z podaniem imienia oraz nazwiska i zajmowanego stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Uzasadnienie faktyczne powinno z kolei zawierać m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, wraz z przytoczeniem przepisów prawa.

Z wymienionych powyżej elementów koniecznych decyzji administracyjnej pismo organu z dnia [...] roku nie spełnia opisanych wymogów. Wprawdzie pismo to zwiera oznaczenie organu oraz strony, datę wydania i podpis osoby, sporządzającej te dokumenty, lecz brakuje mu najistotniejszych elementów,

tj. wyraźnego podania podstawy prawnej, uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia. Nie ulega zatem wątpliwości, iż powyższe pismo Starosty S. naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa, w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy przy tym wspomnieć, że odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej i Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że wniosek o zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu należało potraktować odpowiednio jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty. W stosunku do tego wniosku znajdzie bezpośrednie zastosowanie nowa ustawa, tym bardziej, że nakaz jej stosowania do wniosków składanych po dniu 1 stycznia 2010 roku wynika z przepisów przejściowych. Jak wskazuje bowiem wyraźnie art. 115 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 147 poz. 1241), przepisy dotychczasowe stosuje się nadal do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych z art. 60 powoływanej ustawy o finansach publicznych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie wskazanej ustawy (wprowadzającej).

Przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania nowego prawa nie oznacza jednak, że uzasadnione jest także sięganie do wszystkich innych instytucji zawartych w dziale III Ordynacji podatkowej i to ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie przyjmuje się, że każda nowa ustawa, a w szczególności ustawa, która wprowadza zmiany w innych ustawach, zgodnie z wymogami przyzwoitej legislacji, powinna zawierać przepisy przejściowe i dostosowujące, aby nie zaskakiwać zainteresowanych swoimi nowymi regulacjami (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 roku, sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71; orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 roku, sygn. akt K 9/92, OTK 1993, nr 1, poz. 6 oraz z dnia 24 maja 1994 roku, sygn. akt K 1/94, OTK 1994, nr 1, poz. 10). Przepisy przejściowe powinny także prowadzić do tego, aby obciążenia związane ze zmianą prawa były proporcjonalnie rozkładane na adresatów norm dotychczasowego prawa oraz adresatów nowych norm prawnych (por. S. Wronkowska, Zmiany w systemie prawnym, PiP 1991, nr 8, s. 3 i nast.). Zdarza się jednak, że ustawodawca nie przesądza, która regulacja (nowa czy dotychczasowa) ma zastosowanie do zdarzeń zakończonych przed datą wejścia w życie nowych przepisów lub nadal trwających. W takich przypadkach rozstrzygnięcie problemu intertemporalnego nastąpić powinno w procesie wykładni. Przyznanie pierwszeństwa przepisom dotychczasowym, bądź też przyjęcie zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej wymaga, jak przyjmuje się w orzecznictwie, oceny konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu też skutków, jakie może wywoływać przyjęcie jednego albo drugiego rozwiązania (powołana wyżej uchwała z dnia 10 kwietnia 2006 roku I OPS 1/06).

Odnosząc się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę w kwestii dotyczącej przedawnienia żądanego roszczenia z końcem 2010 roku, a więc z upływem 5 lat od końca roku, w którym pobrano opłatę za kartę pojazdu, należy podnieść, że wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 roku, odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Nakazanie stosowania ogólnych regulacji proceduralnych (Kodeks postępowania administracyjnego, Ordynacja podatkowa) nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady działania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit.

Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one charakter jedynie porządkujący kwestie niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych – przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych, tj. od dnia 1 stycznia 2010 roku .

Taka metoda uniknięcia naruszenia zasady lex retro non agit w odniesieniu do przepisów wprowadzających termin przedawnienia dla stosunków prawnych już istniejących wypracowana została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115). W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 roku, sygn. akt II FSK 884/09 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), przy rozstrzyganiu kwestii stosowania terminu przedawnienia wprowadzonego bez przepisów przejściowych do opłat i kar określonych w tej ustawie NSA uznał, że termin ten należy liczyć od daty wejścia w życie przepisu, który go wprowadza. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 3 listopada 2011 roku, sygn. akt III SA/Łd 768/11 i to właśnie na tle zastosowania – mocą art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych – działu III Ordynacji podatkowej do niepodatkowej należności budżetowej. Takie stanowisko zaprezentował również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 24 stycznia 2012r., w sprawie I SA/Po 776/11 dotyczącej zwrotu opłaty za kartę pojazdu (powyższe wyroki publikowane http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nieuzasadniony jest również wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącego trybu odwoławczego przed wniesieniem skargi. Godzi się w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z powoływaną uchwałą NSA z dnia 4 lutego 2008r., skargi w sprawach dotyczących zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu były rozpoznawane jako skargi na czynność z zakresu administracji publicznej po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli zaś ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, jak w przypadku sprawy będącej przedmiotem niniejszej skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub p.p.s.a.). W przypadku natomiast innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma wówczas zastosowania (art. 52 § 4 p.p.s.a.).

Skargę do sądu wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a).

Z treści powyższych przepisów wynika, że przesłanką dopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do skargi na czynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4, jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w ww. terminie. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa ma charakter środka prawnego w rozumieniu przyjętym w doktrynie postępowania administracyjnego, bowiem służy zakwestionowaniu przez podmiot legitymowany określonego działania organu administracji publicznej w celu doprowadzenia do jego uchylenia lub zmiany.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarga została wniesiona po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a, z zachowaniem 60 dniowego terminu od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Zdaniem Sądu stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie nie zastosowano prawidłowego trybu postępowania, uzasadniało stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Organ ponownie rozpoznając wniosek strony powinien potraktować go jako wniosek o stwierdzenie nadpłaty w stosunku, do którego znajdzie bezpośrednie zastosowanie ustawa z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Zaznaczenia wymaga, iż zgodnie z dominującym nurtem orzecznictwa sądowoadministracyjnego przyjąć należy istnienie podstaw nakazujących dokonanie przez organ zwrotu kwoty żądanej przez stronę skarżącą. Wskazać trzeba, iż przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04 (Dz. U. z 2006 r., nr 15, poz. 119) Trybunał uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie ustalało bowiem wysokość opłaty niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym.

W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009r. I OSK 418/08, dostępny na stronie internetowej: www.nsa.gov.pl , uchwała NSA z 30 października 2000r., OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16 stycznia 2006r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należy mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 110 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE)). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem art. 90 TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wobec tego wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Rozpoznając ponownie sprawę Starosta winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu, a w szczególności załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] roku o zwrot nadpłaconej kwoty wraz z oprocentowaniem w drodze wydania decyzji administracyjnej zgodnie z wymogami prawa procesowego.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze wniosków o uznanie przez Sąd obowiązku Starosty S. dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości 425 zł., za wydanie karty pojazdu wraz z oprocentowaniem od dnia [...] do dnia określonego zgodnie z art. 78 § 5 pkt 2 Ordynacji podatkowej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, pod kątem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd ocenia kwestionowane rozstrzygnięcie organu pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Rolą sądu administracyjnego, zgodnie z przypisanymi mu kompetencjami, nie jest natomiast zastępowanie organów administracji i wydawanie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie, a zatem Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygania sprawy zamiast organów administracyjnych, czy też do ingerowania w treść zaskarżonych decyzji, aktów i czynności, przejmując w ten sposób ustawowe obowiązki organów administracji publicznej.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie wydał orzeczenia w trybie art. 152 p.p.s.a.

tp