Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Rzążewska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Gorczycka-Muszyńska /spr./ Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1473/04 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2005 r. oddalił skargę P. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 18 czerwca 2004 r. odmawiającą skarżącemu udzielenia pozwolenia na stałe użytkowanie boksu garażowego Nr [...] przy ul. K. w W.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że omawiany garaż został wybudowany w 1988 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 16 marca 1987 r. zezwalającej na budowę tego garażu jako obiektu tymczasowego – z określeniem terminu jego użytkowania na 10 lat. Ówczesny inwestor zgłosił organowi przystąpienie do użytkowania wybudowanego boksu garażowego w kwietniu 1988 r. Okres użytkowania tego obiektu – stosownie do ustaleń decyzji o pozwoleniu na budowę upłynął w 1997 r. i w tej dacie boks garażowy powinien być rozebrany. W tych okolicznościach żądanie od organu administracji wydania decyzji o pozwoleniu "na użytkowanie stałe" zgłoszone we wniosku z dnia 19 kwietnia 2004 r., tj. po upływie terminu użytkowania obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę jest pozbawione podstaw.

Sąd wyjaśnił, że istotą postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest zbadanie przez właściwy organ zgodności wykonania obiektu z warunkami i ustaleniami pozwolenia na budowę. Zgodnie z § 43 ust. 1 pkt 4 obowiązującego w czasie realizacji obiektu rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) pozwolenie na budowę ustala m.in. terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. W sprawie niniejszej okres ten ustalony został na 10 lat, tj. do roku 1997. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu obowiązany był na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu tymczasowego po upływie okresu oznaczonego w pozwoleniu na budowę. W myśl obowiązującego w dacie orzekania w sprawie niniejszej przepisu art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) organ nadzoru budowlanego ma obowiązek odmówić wydania pozwolenia na użytkowanie w przypadku niespełnienia wymagań określonych w art. 57 ust. 1–4, art. 58 i 59 ust. 1 cyt. ustawy. Organ ma wprawdzie prawo i obowiązek – stosownie do art. 51 tej ustawy wydania decyzji określającej, jakie czynności należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednakże w sprawie niniejszej nie ma możliwości zastosowania tej normy prawnej wobec wynikającego z decyzji o pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki omawianego obiektu z końcem 1997 r.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu braku właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru do rozpatrywania sprawy niniejszej wszczętej przez skarżącego w związku z ubieganiem się przez niego w innej sprawie przed innym organem o nieodpłatne nabycie w użytkowanie wieczyste gruntu pod wskazanym obiektem Sąd wskazał, że kompetencja organu nadzoru budowlanego do rozpatrzenia sprawy o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wynika z art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. Z., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie sprawy skargi – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię przepisów prawa materialnego i powołanie nieobowiązujących przepisów oraz nieuwzględnienie orzecznictwa NSA i WSA, a także – "naruszenie licznych konstytucyjnych zasad, stanowiących podwaliny prawne prawa, w tym wyrażonych w art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP".

Zarzut niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni prawa materialnego odniesiono do art. 59 ust. 5, art. 57 ust. 1–4, art. 59 ust. 1 i art. 83 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, przy czym zarzut powołania przez Sąd przepisu nieobowiązującego odniesiono do wskazanego w motywach przepisu art. 58 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymuje zarzut braku właściwości organu państwowego nadzoru budowlanego do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego prawo budowlane nie normuje problematyki związanej z pozwoleniami na użytkowanie obiektów faktycznie użytkowanych już kilkanaście lat przed wystąpieniem z wnioskiem o wydanie tego pozwolenia. Powołane przez organy administracji i przez Sąd przepisy art. 57, 58 i 50 Prawa budowlanego zamieszczone są w rozdziale "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych", a więc zdaniem autora skargi nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Skarżący twierdzi także, iż chybiony jest pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, że kompetencja organów nadzoru budowlanego do orzekania w sprawie wynika z art. 83 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten jest bardzo obszerny, wymienia aż 32 jednostki redakcyjne ustawy, z których żadna nie dotyczy przedmiotowej sprawy. Skoro zaś – jak wskazano w szeregu publikowanych orzeczeniach – obowiązek rozbiórki obiektu wzniesionego na czas oznaczony powstaje z chwilą upływu terminu oznaczonego w pozwoleniu na budowę, to nie ma podstaw do wydawania przez organ nadzoru budowlanego żadnej dodatkowej decyzji. Bezpodstawnie więc wydano decyzję odmowną w sprawie niniejszej.

Skarżący podnosi, że wystąpił z wnioskiem w sprawie niniejszej w związku z ubieganiem się o oddanie gruntu pod garażem w użytkowanie wieczyste na podstawie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczanymi nieruchomościami. Wniosek w sprawie niniejszej zgłosił, dlatego że wg informacji (błędnych, w jego ocenie) uzyskanych w organie właściwym dla załatwienia sprawy użytkowania wieczystego gruntu wymagane jest legitymowanie się przez osobę ubiegającą się o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste – decyzją o pozwoleniu na użytkowanie stałe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów art. 57 ust. 1–4, art. 58 i art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego przez ich zastosowanie w sprawie, mimo że przepisy ustawy – Prawo budowlane, a w szczególności przepisy powołane w wyroku zamieszczone w rozdziale zatytułowanym "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych" nie dotyczą sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego – należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. przedmiotowy zakres tej ustawy (działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych) odnosi się do wskazania wszystkich spraw i powstających na ich tle stosunków publicznoprawnych związanych z powstaniem oraz istnieniem obiektu budowlanego począwszy od działalności związanej z projektowaniem obiektów budowlanych poprzez ich budowę i utrzymanie aż do momentu, w którym faktycznie obiekt przestaje istnieć. Bezzasadne jest więc stanowisko skarżącego, że do sprawy pozwolenia na użytkowanie istniejącego obiektu, wszczętej po zakończeniu procesu realizacji obiektu i po kilkunastoletnim użytkowaniu tego obiektu nie mają zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane.

Przepis art. 57 pow. ustawy reguluje tryb postępowania w dwóch kategoriach spraw: w sprawach zawiadomień o zakończeniu budowy oraz w sprawach o udzielenie pozwoleń na użytkowanie obiektu. Ani z tego przepisu, ani z następnych nie wynika, że sprawa pozwolenia na użytkowanie obiektu zakończonego kilkanaście lat przed wystąpieniem o wydanie tego pozwolenia nie podlega rozpoznaniu na podstawie wskazanych przepisów ustawy – Prawo budowlane.

We wniosku z dnia 19 kwietnia 2004 r. wszczynającym postępowanie w sprawie niniejszej jednoznacznie oznaczony został przedmiot sprawy: wnioskodawca domagał się wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stałe boksu garażowego. Zgodnie z art. 83 pow. ustawy określającym właściwość rzeczową i instancyjną organów nadzoru budowlanego organami właściwymi w sprawach, o których mowa w art. 57 a więc dotyczących zawiadomienia o zakończeniu budowy a także udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego są odpowiednio powiatowy inspektor nadzoru budowlanego jako organ I instancji i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego jako organ wyższego stopnia w stosunku do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej decyzje w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego w sprawie pozwolenia na użytkowanie wydane zostały przez organy właściwe i twierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązany był przekazać sprawę do załatwienia innemu organowi jest pozbawione podstaw.

Bez wpływu na ocenę wyroku oddalającego skargę na decyzję o odmowie wydania pozwolenia na stałe użytkowanie boksu garażowego pozostają wywody skargi kasacyjnej dotyczące braku podstaw do wydania decyzji nakazujących rozbiórkę obiektów wzniesionych na czas określony w decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz wywody dotyczące zasadności ubiegania się przez skarżącego o prawo użytkowania wieczystego gruntu pod istniejącym boksem. Te kwestie bowiem wykraczają poza granice przedmiotu rozpoznawanej sprawy, wyznaczone wnioskiem wszczynającym tę sprawę przed organem nadzoru budowlanego. O tym, czy dla uwzględnienia roszczenia skarżącego o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego na czas określony – niezbędne jest posiadanie przez właściciela obiektu wznoszonego na tym gruncie decyzji o pozwolenie na stałe użytkowanie obiektu – rozstrzygać będzie inny organ, właściwy rzeczowo do załatwienia sprawy przekształcenia prawa zabudowy w użytkowanie wieczyste.

Oddalenie skargi na decyzję o odmowie pozwolenia na użytkowanie stałe boksu garażowego nie narusza żadnego z przepisów przytoczonych w skardze, jako podstawy kasacji. W sprawie jest niesporne, że decyzja o pozwoleniu na budowę określała okres użytkowania na 10 lat. Decyzja ta jest ostateczna i zgodnie z art. 16 § 1 kpa może być zmieniona wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych. Do czasu więc zmiany, uchylenia lub wygaszenia tej decyzji w którymś z trybów określonych w kpa decyzja ta jest wiążąca, wykonalna i trwała i żadna późniejsza decyzja zawierająca rozstrzygnięcia zmieniające (niweczące) rozstrzygnięcie funkcjonującej w obrocie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę nie mogłyby być ocenione inaczej niż jako wydane z rażącym naruszeniem jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada trwałości decyzji administracyjnych statuowana pow. art. 16 kpa. Dopóki zatem skarżący nie uzyska we właściwym trybie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę boksu jako obiektu tymczasowego to nie może skutecznie ubiegać się o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu bez ograniczenia czasowego.

Mimo trafności zarzutu, iż przepis art. 58 Prawa budowlanego został nieprawidłowo powołany w motywach zaskarżonego wyroku (przepis ten przestał obowiązywać z dniem 11 lipca 2003 r. – uchylony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zarzut ten nie mógł uzasadniać wzruszenia prawidłowego wyroku Sądu pierwszej instancji, bowiem błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.