II OSK 504/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-17	
Data wpływu	2022-03-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Paweł Miładowski /przewodniczący/
Piotr Broda
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 668/21	
Skarżony organ	Rada Miasta~Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 28 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 2204; art. 6 pkt 9c; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 668/21 w sprawie ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O." I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz A.P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 668/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.P. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "O.", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej, w zakresie działki nr [...], obr. [...] [...] w części, w jakiej jest ona położona w terenie oznaczonym symbolem ZP.9 (pkt I) i zasądził od Gminy Miejskiej Kraków na rzecz skarżącego A.P. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na wyżej powołaną uchwałę, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz postępowania, tj.:

– art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1145 ze zm., dalej: "k.c.") w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP") przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującej m.in. działkę nr [...], obr. [...] [...] w K., położonej na terenie objętym planem miejscowym;

– art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem ZP.9 są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, w którym to dokumencie działka skarżącego została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MN – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

– art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej: "rozporządzenie MI") przez nieprawidłowe ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury;

– § 11 rozporządzenia MI przez nieprawidłowe sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, w której rażąco zaniżono koszty związane z uchwaleniem zaskarżonego planu miejscowego;

– § 5 - 7 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej: "ZTP") przez przyjęcie uchwały, której treść jest niezgodna z zasadami techniki prawodawczej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w zakresie ustaleń dotyczących terenu oznaczonego symbolem ZP.9 oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wskazując na naruszenie własnego interesu prawnego skarżący podniósł, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w rejonie ul. P. oraz K. w K. obejmującej m.in. działkę [...], obr. [...] [...], objętej księgą wieczystą nr [...].

Na części tej nieruchomości (od strony torów kolejowych) zlokalizowany jest objęty ochroną konserwatorską zespół dworsko-parkowy ([...]), natomiast pozostałą część nieruchomości zajmuje urządzona w sąsiedztwie dworu plantacja leszczyny w dwóch odmianach: podstawowej (zielonej) i purpurowolistnej.

Działka nr [...] została objęta granicami następujących terenów wyznaczonych w planie miejscowym:

– tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.27 i MN.30 (obejmujący wąski pas terenu w sąsiedztwie ul. K.),

– teren ciągów pieszych KDX.10, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, w obszarze których dopuszcza się również drogi rowerowe (łączący ul. K. z terenem ZP.9),

– teren zieleni urządzonej ZP.9 o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce (obejmujący urządzoną na terenie działki plantację leszczyny),

– teren zieleni urządzonej oznaczonej symbolem ZPd.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych (obejmujący zespół dworsko-parkowy – [...]).

Podkreślono, że przedmiotem niniejszej skargi są jedynie ustalenia odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem ZP.9. Skarżący nie kwestionuje ustaleń dotyczących pozostałych terenów wyznaczonych w obrębie działki nr [...], obr. [...] [...].

Zgodnie z § 41 ust. 2 ustaleń planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem ZP.9 ustalono następujące zasady zagospodarowania terenu:

– zakaz lokalizacji budynków, z wyjątkiem jednego obiektu kawiarni i ogródka kawiarnianego o powierzchni całkowitej budynku do 50 m2,

– dopuszczenie lokalizacji ścieżek, ciągów rowerowych i rolkowych, tablic informacyjnych i tablic tematycznych, terenowych urządzeń sportu i rekreacji, placów zabaw,

– minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej – 90%,

– maksymalna wysokość zabudowy – 5 m.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie, kwestionując zasadność zarzutów poniesionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części – w zakresie opisanym w pkt. I sentencji wyroku.

Sąd uznał za okoliczność bezsporną, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium działka skarżącego w części, której przeznaczenie zostało zakwestionowane skargą, jest przeznaczona pod tereny zabudowy mieszkaniowej (MN). W świetle ustaleń Studium, dla terenów oznaczonych symbolem MN – Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, określono funkcję podstawową jako zabudowę jednorodzinną. Jako funkcję dopuszczalną ustalono usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi: kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m.in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej.

Zgodnie zaś z ustaleniami planu miejscowego działka skarżącego jest położona w terenach oznaczonych symbolem ZPd.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych; w niewielkiej części w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.27 i MN.30; w niewielkiej części w terenach ciągów pieszych KDX.10, o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępne ciągi piesze, z dopuszczeniem dróg rowerowych oraz w terenie zieleni urządzonej ZP.9.

Według Sądu, tereny oznaczone w Studium jako MN, mogą zostać przeznaczone także na inne cele niż tylko zabudowa jednorodzinna, bo to wprost wynika z funkcji dopuszczalnej dla tych terenów, określonej w Studium. Jednak rację ma skarżący, że określenie w Studium w bardzo szeroki sposób funkcji dopuszczalnej, nie może oznaczać dla właściciela nieruchomości całkowitej niewiadomej, co do przyszłego przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Choć w Studium rada gminy może określać kierunki przeznaczenia poszczególnych terenów dość ogólnie, to jednak nie może być tak, że nieruchomość w zasadzie w całości zostaje wyłączona z zabudowy, przewidzianej w Studium jako przeznaczenie podstawowe.

Zdaniem Sądu, ustalenia planu naruszają ustalenia Studium, tym samym jest to podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w jakim to naruszenie występuje i w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżących, ze względu na naruszenie przepisów art. 9 ust. 4 i 20 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miejska Kraków, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Skargę kasacyjną oparto na podstawach kasacyjnych:

1. art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania:

a. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805 z późn. zm., dalej: "k.p.c.") w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niedokonaniu wszechstronnej oceny materiału dowodowego – akt planistycznych i uznaniu, iż nieruchomość skarżącego została wyłączona z zabudowy, a w konsekwencji stwierdzeniu nieważności uchwały, podczas gdy zapisy planu takiego skutku nie powodują,

b. art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 15 ust. 1 wprowadzenia do wyliczenia u.p.z.p. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały, pomimo nienaruszenia przez Radę Miasta Krakowa w sposób istotny zasad sporządzania planu w zgodzie ze studium, a w szczególności w sposób uwzględniający, że tereny oznaczone jako w studium jako MN, mogą zostać przeznaczone także na inne cele, niż tylko zabudowa jednorodzinna,

c. art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w:

– braku uzasadnienia oceny, iż przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "O." nieruchomości skarżącego, jako terenu oznaczonego symbolem ZPd.1 o podstawowym przeznaczeniu pod zieleń towarzyszącą założeniom obiektów zabytkowych, a w części jako terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN.27 i MN.30 narusza, i to w sposób istotny, zasady sporządzania planu miejscowego,

– lakoniczności uzasadnienia stwierdzenia, iż publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce, o których mowa w § 41 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie mieszczą się w pojęciu celu publicznego z art. 6 pkt 9c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), a w konsekwencji niemożności weryfikacji jego trafności;

2. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego:

a. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. i in principio i art. 15 ust. 1 zd. 1 in medio u.p.z.p. przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu wystąpienia istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci naruszenia Studium zapisami zaskarżonego m.p.z.p., podczas gdy tereny oznaczone w studium jako MN mogą zostać przeznaczone także na inne cele, niż tylko zabudowa jednorodzinna,

b. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że prawo własności oraz interes prywatny właściciela stanowi podstawową i nadrzędną wartość, jaka powinna zostać uwzględniona przy opracowywaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawo własności jest tylko jednym z elementów uwzględnianych na etapie planowania przestrzennego, a nadrzędnymi zasadami planowania przestrzennego są wymogi ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, zrównoważonego rozwoju oraz zgodności ustaleń planistycznym ze studium,

c. art. 1 ust. 3 w zw. z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że na etapie uchwalania skarżonej uchwały nie został przez organ planistyczny prawidłowo wyważony interes publiczny z interesem prywatnym (interesem skarżącego), podczas gdy analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że organ planistyczny dokonał analizy rozbieżnych interesów, czemu dał wyraz na etapie wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, zmieniając ustalenia planistyczne na korzyść skarżącego,

d. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 K przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają prawo własności nieruchomości w zakresie w jakim ustalają przeznaczenie części nieruchomości skarżącego pod zieleń publiczną, podczas gdy prawidłowe zastosowanie ww. norm prawnych doprowadziłoby do uznania, iż ustalania zaskarżonej uchwały (w zakresie jakim stwierdzono ich nieważność), nie ograniczają prawa własności w sposób niedopuszczalny i nieuzasadniony przepisami prawa,

e. art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapisy Studium w zakresie terenu ZP.9 nie dopuszczają dla nieruchomości skarżącego lokalizacji inwestycji celu publicznego w postaci publicznie dostępnych parków, skwerów i zieleńców, podczas gdy dokument Studium oraz przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia części nieruchomości skarżącego pod publicznie dostępne parki, skwery i zieleńce, a nadto rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w planie miejscowym,

f. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że tylko prawo własności przysługujące podmiotom publicznym służyć ma realizacji celów publicznych, podczas gdy przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne nie jest uwarunkowane strukturą własnościową gruntów, zatem gmina może przeznaczać w planie miejscowym również nieruchomości stanowiące prywatną własność na cele publiczne.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie uchylenie orzeczenia i oddalenie skargi, jednocześnie nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu organowi kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący A.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Gminy Miejskiej Kraków kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu zakwestionował zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Rozbudowane w swej treści zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno te dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego, koncentrują się w istocie wokół kluczowego zagadnienia, jakim jest relacja zachodząca pomiędzy ustaleniami Studium i zaskarżonego planu miejscowego. Podzielając ocenę Sądu I instancji, że wyeliminowanie z obrotu prawnego planu w części wskazanej w sentencji zaskarżonego wyroku było wyrazem nadużycia władztwa planistycznego gminy, Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje tym samym, kwestionowane przez organ, rozumienie norm rekonstruowanych na podstawie przywołanych w zarzucie 2a przepisów (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. 1 in principio i art. 15 zd. 1 in medio u.p.z.p.) pod kątem władztwa planistycznego gminy i jego granic. Ustalenie przeznaczenia terenu zgodnie z funkcją dopuszczalną w miejsce ustaleń zgodnych z funkcją podstawową powinno być uznane za wyjątkowe i szczegółowo umotywowane ważnym interesem publicznym, jakim jest przykładowo konieczność objęcia danego terenu jedną z form ochrony przewidzianych w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2023 r., II OSK 1823/20, LEX nr 3589409). Wykładania przywołanych przepisów w kontekście ustaleń planu, będących pochodną wskazanej przez Studium funkcji dopuszczalnej w miejsce podstawowej, powinna uwzględniać fundamentalne zasady, na których opiera się prawna regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego. Stąd też błędem jest uznanie wypełnienia wymogu wynikającego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy rozwiązania przyjęte w planie miejscowym są konsekwencją wyboru funkcji dopuszczalnej w miejsce funkcji podstawowej, jeżeli w danym przypadku wybór funkcji dopuszczalnej nie jest do pogodzenia z zasadami proporcjonalności, zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz ochrony własności i wynikającej z niej wolności zabudowy. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że pominięcie wyżej wskazanych zasad przy ustaleniach planu zbieżnych z funkcją dopuszczalną "kosztem" funkcji podstawowej, stanowi naruszenie prawa, które należy kwalifikować jako istotne w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Z tych też względów za niezasadne należało uznać zarzuty błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 zd. i in principio i art. 15 ust. 1 zd. 1 in medio u.p.z.p. oraz niewłaściwego zastosowania art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k. c. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Z kolei pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. (zarzut 2b); art. 1 ust. 3 w zw. z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. (zarzut 2c); art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n. (zarzut 2e) oraz art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. (zarzut 2f), w świetle przedstawionej wyżej oceny przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska dotyczącego niezgodności ustaleń zaskarżonej części planu z odpowiednimi w tym zakresie ustaleniami Studium, tracą na znaczeniu w niniejszej sprawie.

Zatem jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że prawidłowość podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, nie opierała się, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, na przyjęciu, że prawo własności oraz interes prywatny właściciela stanowi podstawową i nadrzędną wartość, jaka powinna być uwzględniona przy sporządzaniu planu (zarzut 2b). Sugerowane przez skarżącą kasacyjnie podejście pozostaje w sprzeczności z utrwaloną linią orzecznictwa, z której wynika konieczność ważenia interesu publicznego i prywatnego w planowaniu przestrzennym. Jednak kwestia ta w wyżej wskazanych okolicznościach nie stała się osią sporu w niniejszej sprawie. Uwaga ta odnosi się również do zarzutu sformułowanego w pkt. 2c.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób też wywodzić, co zarzuca skarżąca kasacyjnie, że tylko prawo własności przysługujące podmiotom publicznym służyć ma realizacji celów publicznych. W świetle art. 6 u.p.z.p. (zgodnie z którym: "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości."), poza dyskusją pozostaje możliwość ograniczania prawa własności, a nawet przeznaczania własności na cele publiczne, jednak może do tego dochodzić jedynie w zgodzie z zasadami i gwarancjami przewidzianymi w obowiązującym porządku prawnym, w tym zwłaszcza w normach wynikających z przepisów Konstytucji RP.

Także kwestia podnoszona w zarzucie 2e, w którym skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędną wykładnię art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 6 u.g.n., traci (w niniejszej sprawie) na znaczeniu, w sytuacji gdy ustaleń planu w zaskarżonej części nie można pogodzić z ustaleniami Studium.

Odnosząc się zaś do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należało przyjąć co następuje:

Po pierwsze, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a., czego konsekwencją miało być uznanie, że nieruchomość skarżącego została wyłączona z zabudowy. Otóż Sąd w zaskarżonym wyroku wyjaśnia status prawno-planistyczny nieruchomości skarżącego, z którego wynika, że różne jej części uzyskały różne przeznaczenie, w tym niewielka jej część została przeznaczona pod zabudowę (por. s. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zaś możliwość lokalizacji w obszarze oznaczonym symbolem ZP kawiarni i ogródka kawiarnianego o powierzchni całkowitej budynku do 50 m2, zgodnie z § 41 ust. 2 zaskarżonej uchwały, nie sprawia, że ustalenia planu w tym zakresie można pogodzić z funkcją podstawową określoną dla tego terenu w Studium.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 15 ust. 1 wprowadzenia do wyliczenia u.p.z.p. Trzeba bowiem wyjaśnić, że art. 147 § 1 p.p.s.a., będący przepisem wynikowym, nie ma charakteru samoistnego, a więc kwestia zasadności zarzutu jego naruszenia jest wypadkową zajętego stanowiska wobec wymienionych wyżej przepisów u.p.z.p. Skoro więc zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 20 i art. 15 ust. 1 u.p.z.p. nie został uwzględniony, to tym samym nie mógł być uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a.

Również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. okazał się niezasadny. Przepis ten stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie."

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego nie wynika zaś, że Sąd musi się odnieść do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu I instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy sformułowane w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Wypada przy tym zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub dokonanej wykładni.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.