Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie : NSA Izabela Dobosz WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi G. T. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej; skargę oddala.

Pismem z dnia [...] roku, znak [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował G. T., że zgadza się na udostępnienie dokumentacji związanej z wykonaniem przedmiotu zamówienia. Jednocześnie – odnośnie prośby możliwości obejrzenia wykonanego przedmiotu zamówienia wskazał, że jego zdaniem brak jest obowiązku realizacji takiego wniosku. Obejrzenie wykonanych mebli nie może zostać uznane za dostęp do informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198).

W odpowiedzi na powyższe pismo G. T. wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku, wywodząc, że pojęcie informacji publicznej podlega wykładni rozszerzającej, a sama informacja powinna być udostępniana obywatelom, chyba że ustawa wyraźnie taką możliwość wyłącza. Może mieć ona dowolną formę, zatem dostępem do informacji publicznej będzie również umożliwienie obejrzenia przedmiotu umowy zamówienia publicznego.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w piśmie z dnia [...] roku, znak [...], podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ powołał się na wynikającą z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP normę, uprawniającą do uzyskania informacji publicznej poprzez dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z publicznych wyborów. Tryb udostępniania – w myśl Konstytucji – określa ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo dostępu obejmuje uzyskanie informacji, w tym informacji przetworzonej, a także dostęp do dokumentów urzędowych. W tym kontekście udostępnienie informacji publicznej nie może obejmować obejrzenia mebli, wykonanych na rzecz Policji, albowiem nie stanowi to przetworzenia jakichkolwiek dokumentów urzędowych.

Na powyższą czynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł G. T., zarzucając organowi naruszenie art. 1, art. 3, art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8 i art. 139 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku- Prawo zamówień publicznych, na tej podstawie domagając się uchylenia zaskarżonej czynności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, iż wyczerpał dostępne mu środki zaskarżenia, przyjmując, iż do odmowy udostępnienia informacji publicznej nie doszło w drodze decyzji administracyjnej, lecz w formie czynności materialno- technicznej. Odwołując się do poglądów nauki prawa wskazał, że informacją publiczną może być również materialny fragment rzeczywistości, np. określony przedmiot, a zatem również stan i parametry spornych mebli. Zasadę jawności przewiduje także ustawa- Prawo zamówień publicznych, a udostępnianie informacji w tym przedmiocie odbywa się na zasadach ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Wojewódzki Komendant Policji w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko, domagając się jej oddalenia, a względnie- odrzucenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej, przewidziana w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), obejmuje nie tylko orzekanie w sprawach skarg na decyzje oraz postanowienia, ale również inne akty lub czynności administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (art. 134 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W myśl art. 134 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny rozpatruje również skargi na bezczynność organów administracji publicznej w sprawach, które winny zostać załatwione w formie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub czynności. W razie nieuwzględnienia skargi bądź to na akt lub czynność, bądź na bezczynność organu administracji publicznej, sąd skargę oddala, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa jej udostępnienia następuje w formie decyzji administracyjnej. Załatwienie wniosku o udostępnienie takiej informacji zwykłym pismem – jak miało to miejsce w kontrolowanym przypadku- możliwe jest jedynie wówczas, kiedy dana kwestia w ogóle nie należy do materii informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 roku, sygn. akt I OSK 50/06, Lex nr 291197). Wywód skargi jest więc o tyle nietrafny, iż jeżeli skarżący stoi na stanowisku, że objęte wnioskiem oględziny są formą informacji publicznej, logicznym następstwem takiej oceny prawnej winno być wniesienie skargi na bezczynność, albowiem organ administracji publicznej, będąc- w przekonaniu skarżącego- zobowiązany do wydania takiej decyzji, załatwia sprawę bez przewidzianej prawem formy, w drodze zwykłej odpowiedzi pisemnej.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne- a zarazem wystarczające- jest dokonanie oceny, czy objęta wnioskiem skarżącego czynność, jaką miało być umożliwienie mu dokonania oględzin mebli, należy do zakresu informacji publicznej, czy też nie. Prawo dostępu do informacji publicznej ma rangę zasady konstytucyjnej- stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wskazuje, iż prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, a stosownie do art. 61 ust. 3, jego ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Art. 61 ust. 4 Ustawy Zasadniczej przewiduje, iż tryb udostępniania informacji określają ustawy szczególne.

Ustawą taką jest ustawa z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (dalej: ustawa), wskazując, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1). Art. 3 ustawy wskazuje, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych, dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, a także uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych.

Sądowi w składzie, rozpoznającym niniejszą sprawę, znany jest co prawda pogląd, jakoby pojęcie informacji publicznej winno być interpretowane możliwie rozszerzająco, aż do uznania, że w jego zakres będzie wchodziła również konkretna rzecz. Jednakże stanowisko takie trudno podzielić, nie znajduje ono bowiem oparcia ani w literalnym brzmieniu Konstytucji PR oraz ustawy, ani w celowościowej wykładni odnośnych przepisów. Słowo "informacja" należy interpretować jako przekazanie wiedzy, pewnych stwierdzeń odnośnie faktów- niezależnie od tego, czy takie twierdzenia organu administracji publicznej są zgodne z rzeczywistością, czy też nie. Formami tak rozumianej informacji mogą być stwierdzenia na piśmie czy też ustne. Zasadniczo jednak informacja, z jaką każdy obywatel ma prawo się zapoznać, nie opiera się na bezpośrednim zetknięciu z interesującą go rzeczywistością, lecz na opisie tej rzeczywistości, wytworzonym przez udzielający odpowiedzi organ. Regułą więc będzie udostępnianie informacji publicznej w taki sposób, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a zatem poprzez udzielenie przez organ odpowiedzi na pytanie, zadane przez zainteresowanego, nieprzypadkowo bowiem ustawa tę formę dostępu wymienia na miejscu pierwszym. Za jedyne w tej mierze wyjątki wypada uznać gwarantowany przez art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy dostęp do wytworzonych przez organy administracji dokumentów, oraz do posiedzeń kolegialnych organów, wyłonionych w wyborach powszechnych. Brak jest w przepisach tak Konstytucji, jak i ustawy oparcia dla poglądu, że również w innym wypadku każdemu przysługuje prawo nie tylko do uzyskania informacji, ale również do bezpośredniego zetknięcia się z dowolną sprawą, mającą charakter sprawy publicznej.

Konstytucja RP oraz ustawa gwarantują każdemu udział w życiu publicznym oraz sprawowanie społecznej kontroli nad działalnością organów władzy poprzez możliwość dostępu do informacji, nie zaś do sprawowania kontroli w sposób bezpośredni i osobisty. Taka kontrola- polegająca na pozyskaniu wiedzy o sprawach publicznych poprzez bezpośrednie z nimi zetknięcie- nie odpowiada językowemu rozumieniu pojęcia "dostępu do informacji". Znaczącym jest, że tak Konstytucja RP, jak i ustawa w kontekście informacji publicznej mówią właśnie o dostępie, nie zaś o prawie do pozyskiwania. Uprawnienie takie – jako wolność pozyskiwania informacji- jest co prawda gwarantowane przepisem art. 54 ust. 1 ustawy zasadniczej, jednakże norma ta- w odróżnieniu od regulacji, odnoszonych do informacji publicznej- nie jest powiązana z jakimikolwiek obowiązkami pozytywnego (czynnego) działania administracji publicznej. O ile zatem w przypadku pozyskiwania informacji we własnym zakresie przez uprawniony podmiot organy władzy muszą jedynie biernie znosić tego typu działania, nie mając nawet obowiązku usuwania ewentualnych przeszkód, o tyle w wypadku żądania przez uprawnionego dostępu do informacji publicznej- muszą mu ją przedstawić, bądź- w wypadku wspomnianych już wyżej wyjątków- umożliwić dostęp do dokumentów i posiedzeń.

Zaprezentowanego w skardze, maksymalnie szerokiego rozumienia pojęcia dostępu do informacji publicznej nie da się również pogodzić z rezultatami wykładni funkcjonalnej. Jest rzeczą oczywistą, że taka interpretacja pojęcia dostępu do informacji mogłaby doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej, byłaby bowiem jednoznaczna z nałożeniem na nie obowiązku umożliwienia przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych przez właściwie nieograniczoną liczbę podmiotów. Prawo do uzyskania informacji nie może przeradzać się w kompetencję do przeprowadzenia przez dowolną osobę czynności o charakterze nieomal procesowym, tak jak objęte wnioskiem w badanej sprawie oględziny przedmiotu.

Wnioski powyższe znajdują oparcie w dalszych przepisach ustawy, które precyzują, w jakiej formie odbywa się udostępnianie informacji publicznej. W myśl art. 7 ustawy, Udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11, a także wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Powołany w powyższym przepisie art. 10 wskazuje, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek, zaś jeżeli może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 11, informacja publiczna może być udostępniana w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, bądź przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją.

Rzecz jasna, że w warunkach umowy zamówienia publicznego informacją publiczną może być sposób jego realizacji. Nie może to jednak oznaczać automatycznie możliwości dokonania kontroli takiej realizacji poprzez bezpośrednie oględziny, prowadzone przez każdego zainteresowanego. Taka kontrola stanowi realizację prawa nie dostępu, a pozyskiwania informacji o sprawie publicznej, co – jak powiedziano wyżej- nie może nakładać na organy administracji publicznej obowiązków pozytywnych. Można się zgodzić, że w trybie ustawy zainteresowanemu przysługuje pozyskanie informacji na ten temat- jednakże w formie odpowiedzi, udzielonej przez podmiot obowiązany. Informacją publiczną w niniejszej sprawie może być zatem stan, jakość, sposób wykonania przedmiotu zamówienia publicznego, jednakże nie sam ów przedmiot, a sposobem udostępnienia informacji publicznej może być pisemna czy ustna wypowiedź organu, nie zaś oględziny przedmiotu, dokonywane przez żądającego informacji. Prawo dostępu obejmuje prawo otrzymania wiedzy na temat powyższych cech przedmiotu zamówienia, jednakże za pośrednictwem organu, który taką wiedzę będzie miał obowiązek przekazać.

Wobec powyższego, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.