Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA del. Anna Żak (spr.) Protokolant: Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 35/10 w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

II OSK 2307/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 35/10, oddalił skargę W. K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu (dalej też jako PINB), nakazał W. K. usunięcie trzech kontenerów metalowych położonych na działce nr [...] w Zawierciu przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji, a wniesiona przez W. K. skarga została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 października 2006r. w sprawie o sygn. akt II SA/GL 26/06.

Na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/GL 101/08 oddalono skargę W. K. na postanowienie organu II instancji z dnia [...] listopada 2007r. roku utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji uznające zarzuty wobec wszczętego postępowania egzekucyjnego za bezzasadne.

W dniu 10 października 2008r. organ egzekucyjny wystawił kolejny tytuł wykonawczy nr [...] kierując obowiązek rozbiórki wynikający z w/w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] do przymusowego wykonania. W. K. w piśmie z dnia 7 listopada 2008r. wniósł zarzuty w sprawie wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie kolejnego tytułu wykonawczego nr [...] podnosząc, że w przedmiotowej sprawie wszczęcie egzekucji nastąpiło już na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Postanowieniem z dnia 18 listopada 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zawierciu uznał te zarzuty za nieuzasadnione, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji w dniu 7 stycznia 2009r.

Na skutek skargi wniesionej przez W. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lipca 2009r. sygn.akt.II SA/GL 266/09 WSA , uchylił postanowienie organu II instancji z dnia 7 stycznia 2009r.

W motywach powyższego wyroku Sąd wskazał na konieczność zbadania, czy zarzuty zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2008r. zostały złożone w terminie, a o ile tak należy je rozpoznać merytorycznie odnosząc się zwłaszcza do tego, że po raz kolejny wydano wobec zobowiązanego tytuł wykonawczy pomimo, że poprzedni pozostaje w mocy.

W następstwie wyżej przytoczonego wyroku organ II instancji był zobowiązany do ponownego rozpoznania zażalenia W. K. na postanowienie organu I instancji o nieuwzględnieniu zarzutów podnoszonych w piśmie dnia 7 listopada 2008 roku.

W zażaleniu tym skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu egzekucyjnego tytuł wykonawczy z 2007r. nadal pozostaje w obrocie prawnym i dlatego wszczęcie drugiego postępowania egzekucyjnego w oparciu o tytuł wykonawczy z 10 października 2008r. uzasadnia zarzut z art. 33 ust. 6 w zw. z art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku – o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 roku, nr 36, poz. 161 z zm., dalej powoływana jako u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie.

Organ stwierdził, że w sprawie został prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy nr [...] i pozostaje on w obiegu prawnym. Zarzuty do tego tytułu zostały odrzucone przez organy obu instancji, a wniesiona na nie skarga została oddalona wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/GL 101/08. Tytuł wykonawczy nr [...] został wystawiony w ramach już wszczętego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego oraz z naruszeniem art. 32 up.e.a. Fakt wadliwie wystawionego drugiego tytułu wykonawczego dotyczącego tego samego podmiotu i przedmiotu nie uprawnia do wnoszenia powtórnych zarzutów, bowiem zarzuty dotyczące tego samego postępowania egzekucyjnego mogą być złożone tylko raz - co w sprawie miało miejsce, a skargę oddalono w/w wyrokiem sygn. II SA/Gl 101/08.

Wystawienie tytułu wykonawczego nr [...] było wadliwe, ale nie oznacza, że w stosunku do skarżącego są prowadzone dwa postępowania egzekucyjne. Wadliwość tego tytułu nie skutkuje możliwością ponownego wniesienia zarzutów i dlatego niedopuszczalne jest ich ponowne rozpoznanie, czego konsekwencją jest uchylenie postanowienia organu egzekucyjnego z dnia 18 listopada 2008r. i umorzenie postępowania przed tym organem w zakresie rozpoznania zgłoszonych zarzutów.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (WSA) wniósł W. K. zarzucając nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wyroku WSA z dnia 16 lipca 2009r., sygn. akt II SA/Gl 266/09, co do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wniósł o uchylenie tytułu wykonawczego nr [...].

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powołanym na wstępie wyrokiem skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) - dalej zwaną p.p.s.a, wskazał, że w sprawie bezsporne jest, a potwierdza to wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Gl 101/08, że egzekucja w sprawie wykonania obowiązku objętego decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2005r. została wszczęta w oparciu o prawidłowy tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2007r., nr [...]. Tytuł ten pozostaje w obiegu prawnym a obowiązek rozbiórki nie został wykonany.

Sąd wyjaśnił, że wystawienie w dniu [...].10.2008r. identycznego tytułu wykonawczego nr [...], jak tytuł wykonawczy z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] było zbędne, ponieważ nie można dwa razy doprowadzić w tej samej sprawie do wykonania tego samego obowiązku wynikającego z tej samej decyzji administracyjnej. Wystawienie drugiego tytułu wykonawczego nastąpiło z naruszeniem art. 32 u.p.e.a.

Przepis ten stanowi, że organ doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego przy podejmowanych czynnościach, o ile tytuł ten nie został wcześniej doręczony. (potwierdzają to także przepisy art. 122 § 1 pkt 1, art. 128 § 1 pkt 1, art. 139 § 1pkt 1, art. 143 § 1 pkt 1, art. 150 § 1 pkt 1 u.p.e.a). Sąd podał, że podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 25 września 2008r. sygn. akt II SA/Gd 200/08 o braku podstaw do wystawiania kolejnych tytułów wykonawczych w ramach już prawidłowo wszczętego postępowania egzekucyjnego.

W sytuacji wadliwego, ponownego wystawienia tytułu wykonawczego w toczącym się już postępowaniu egzekucyjnym, po stronie zobowiązanego nie powstaje prawo do złożenia zarzutów. Zarzuty składa się w terminie 7 dni od dnia doręczenia tytułu wykonawczego i skarżący z tego prawa skorzystał w stosunku do tytułu z dnia [...] lipca 2007r.

Złożenie zarzutów w stosunku do tytułu z dnia 10 października 2008r., mimo że tytuł ten zawierał pouczenie o takim prawie zobowiązanego jest tak samo niedopuszczalne, jak niedopuszczalne jest zażalenie, gdy ustawa go nie przewiduje, mimo błędnego pouczenia przez organ o przysługiwaniu środka zaskarżenia.

W związku z tym w ocenie Sądu skoro organ egzekucyjny rozpoznał zarzuty w stosunku do tytułu wykonawczego wystawionego z naruszeniem prawa, to jego rozstrzygnięcie w tym zakresie musiało podlegać uchyleniu, a postępowanie z tym związane umorzeniu.

Żądanie skarżącego uchylenia wadliwego tytułu wykonawczego z dnia 10 października 2008r. nie mogło zostać uwzględnione, bowiem tytuł wykonawczy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., ale dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego i dlatego mimo regulacji art. 18 u.p.e.a., nie znajduje do niego zastosowanie k.p.a. Sąd dodał, że w tej sprawie na dzień wydania kontrolowanego postanowienia prowadzona jest egzekucja w oparciu o tytuł nr [...], w stosunku do którego zarzuty skarżącego uznano za nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 153 i 170 p.p.s.a przez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 lipca 2009r. w sprawie II SA/KI 266/09 oraz naruszenie art.151 p.p.s.a przez oddalenie skargi z pominięciem oceny prawnej zawartej w/w wyroku WSA w Gliwicach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżony wyrok narusza także art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a, ponieważ Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art.153 tej ustawy, poprzez pominięcie oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach w sprawie II SA/GI 299/09. W wyroku tym WSA w Gliwicach uchylając zaskarżone postanowienie z dnia 7 stycznia 2009r. wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien zbadać czy zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zostały złożone z uchybieniem terminu, jeśli tak skutkowałoby to uchyleniem postanowienia organu I instancji i umorzeniem postępowania, jeśli zarzuty zostały złożone w terminie organ winien je rozpoznać co do istoty odnosząc się zwłaszcza do tego, że po raz kolejny wydano wobec W. K. tytuł wykonawczy mimo, że poprzedni nadal pozostaje w mocy. Organ odwoławczy nie wyjaśnił powyższych kwestii, a uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania świadczy o tym, że nie rozpoznał merytorycznie zarzutów, jak wymagała wiążąca organ odwoławczy ocena prawna.

W zaskarżonym wyroku Sąd również w żaden sposób nie odniósł się do wiążącej go oceny prawnej zawartej w wyroku wydanym w sprawie sygn.akt II SA/GI 299/09, co jest rażącym naruszeniem art.153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a , tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art.153 p.p.s.a., art.170 p.p.s.a ani też art.151 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że zarówno organ rozpoznający sprawę jak i Sąd pierwszej instancji rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, biorąc przy tym pod uwagę ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2009 roku, sygn. akt II SA/Gl 266/09. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał na konieczność zbadania, czy zarzuty zawarte w piśmie z dnia 7 listopada 2008r. zostały złożone w terminie, a o ile tak należy je rozpoznać merytorycznie odnosząc się zwłaszcza do wskazania przez zobowiązanego, że po raz kolejny wydano wobec niego tytuł wykonawczy pomimo, że poprzedni pozostaje w mocy.

Jak wynika z akt sprawy i co jest okolicznością niesporną, odpis tytułu wykonawczego z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] został doręczony zobowiązanemu, pozostaje w obiegu prawnym a obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego wynikający z ostatecznej i prawomocnej decyzji z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] nie został przez skarżącego wykonany. W. K. w trybie art. 33 u.p.e.a. wniósł zarzuty, w sprawie prowadzonego na podstawie w/w tytułu wykonawczego nr [...], postępowania egzekucyjnego, których organy obu instancji nie uwzględniły, a WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/GL 101/08 skargę w tym przedmiocie oddalił. Następnie wierzyciel wystawił w dniu [...].10.2008r. drugi tytuł wykonawczy nr [...] o treści identycznej jak tytuł wykonawczy nr [...] i jego odpis doręczył zobowiązanemu, ten zaś wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego - w oparciu o ten drugi tytuł wykonawczy - postępowania egzekucyjnego.

Zasadniczy problem sprowadza się zatem w niniejszej sprawie do oceny skutków prawnych wystawienia w 2008r. ponownie w tej samej sprawie tytułu wykonawczego nr [...] i doręczenia jego odpisu zobowiązanemu.

Stosownie do treści art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a. wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zgodnie zaś z art.32 u.p.e.a., organ egzekucyjny lub egzekutor, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony.

Odpis tytułu wykonawczego nie jest dokumentem urzędowym niezbędnym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego lecz dokumentem, którego doręczenie zobowiązanemu stanowi zdarzenie wszczynające egzekucję (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Przypomnieć należy, że tytułem wykonawczym jest tylko oryginał. W obrocie prawnym funkcję tytułu wykonawczego może spełniać tylko oryginał tego tytułu (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 146/06).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że ponowne wystawienie tytułu wykonawczego w tej samej sprawie i doręczenie odpisu tego tytułu wykonawczego zobowiązanemu nie wywołało skutku w postaci wszczęcia drugiego postępowania egzekucyjnego. Wszczęcie egzekucji nastąpiło już w tej sprawie po doręczeniu zobowiązanemu odpisu prawidłowo wystawionego tytułu wykonawczego nr [...].

Wystawienie w tej samej sprawie tytułu wykonawczego i doręczenie jego odpisu zobowiązanemu w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy, na podstawie którego przystąpiono już wcześniej do egzekucji jest prawidłowy, uznać należy, za naruszenie ogólnych przepisów postępowania, w tym art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej. Jednak te okoliczności nie są podstawą zgłoszenia zarzutu z art. 33 u.p.e.a. Ponowne wniesienie zarzutów, w tym samym postępowaniu egzekucyjnym, w którym zarzuty zostały już wcześniej zgłoszone i ostatecznie rozpoznane przez organy egzekucyjne uznać należy za bezskuteczne. W związku z tym niedopuszczalne było w niniejszej sprawie rozpoznanie takich zarzutów przez organ egzekucyjny, ponieważ jak to wskazano wyżej ponowne wystawienie tytułu wykonawczego w tej samej sprawie i doręczenie odpisu tego tytułu wykonawczego zobowiązanemu nie wywołało skutku w postaci wszczęcia nowego postępowania egzekucyjnego.

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie organ egzekucyjny rozpoznał zarzuty wniesione przez skarżącego w związku z wystawieniem ponownie tytułu wykonawczego nr [...] i wydał w tym przedmiocie postanowienie w dniu 18 listopada 2008r., mimo że wcześniej w tym postępowaniu egzekucyjnym zarzuty zostały już ostatecznie rozpoznane, to organ wyższego stopnia rozpoznając zażalenie na postanowienie o rozpatrzeniu zarzutów powinien uchylić postanowienie organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie w tym zakresie. I tak to prawidłowo uczyniono w niniejszej sprawie.

Przy takich ustaleniach, wbrew twierdzeniom skarżącego zbędnym było badanie czy zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym zostały wniesione w terminie, skoro w ogóle ich wniesienie było niedopuszczalne. Co prawda w obrocie prawnym pozostają dwa identyczne, choć wystawione w różnym czasie, tytuły wykonawcze, ale w sytuacji gdy wystawienie drugiego z nich było wadliwe, rzeczą organu egzekucyjnego jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zbędnego tytułu wykonawczego jako czynności materialno-prawnej.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a (podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), który stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Takiej sytuacji nie ma w tej sprawie.

Za chybiony uznać również należy podnoszony w skardze kasacyjnej ( tj. w jej uzasadnieniu) zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis 141 § 4 p.p.s.a stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Podkreślić należy, że uzasadnienie wyroku powinno mieć charakter zwięzły, pozwalający na ocenę przez strony postępowania oraz przez sąd kasacyjny, czy zapadłe orzeczenie jest prawidłowe. Obowiązkiem sądu jest jedynie odniesienie się do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli zaś przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej w sposób wyczerpujący zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy, to na ogół zbędne jest ustosunkowanie się do tych okoliczności, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r., I OSK 317/08).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący przedstawił i wyjaśnił stan prawny rozpoznawanej sprawy, w związku z tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jest nieuzasadniony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a odstąpił od zasądzenia od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości mając na uwadze to, że prowadzone w tej sprawie przez organy egzekucyjne postępowanie wywołane zostało ich błędnym działaniem polegającym na wystawieniu ponownie tytułu wykonawczego nr [...].