II GSK 105/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-11-09	
Data wpływu	2023-01-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas
Marek Krawczak /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6179 Inne o symbolu podstawowym 617
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	III SA/Wr 95/22	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 131 § 1, art. 106 § 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Marek Krawczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Wrocławskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 95/22 w sprawie ze skargi F. we W. na uchwałę Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia 2 grudnia 2015 r. nr 159/2015 w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 maja 2022 r., sygn. akt III SA/Wr 95/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu sprawy ze skargi F. we W. na uchwałę Zarządu Powiatu Wrocławskiego z dnia 2 grudnia 2015 r., nr 159/2015w pkt. I. uchylił zaskarżoną uchwałę, oraz w pkt. II. zasądził od Zarządu Powiatu Wrocławskiego na rzecz F. z siedzibą we W. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Powiatu Wrocławskiego zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (Dz. U. 2015r. poz. 1255; cytowany tytuł i treść ustawy obowiązujące w dacie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w roku 2015), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że konkurs organizowany przez Powiat Wrocławski w 2015 r. obejmuje - poza nieodpłatną pomocą prawną i edukacją prawną - także nieodpłatne poradnictwo obywatelskie a także przyjęcie, że z przepisu tego wynika konieczność sporządzenia uzasadnienia do uchylonej uchwały Zarządu Powiatu;

- art. 15 ust. 2i ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014, poz. 1118 z późn. zm.; cytowana ustawa obowiązująca w dacie rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w roku 2015), poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że uzasadnienie wyboru lub odrzucenia oferty konkursowej, w rozumieniu tego przepisu nie stanowi uzasadnienia do podjęcia uchwały w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powierzenie prowadzenia jednego z punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej w roku 2016 i nie wskazuje na motywy rozstrzygnięcia postępowania konkursowego;

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest: art. 107 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), poprzez jego niezastosowanie, co było uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż nie istnieje jednostka redakcyjna oznaczona jako "art. 107 § 3 p.p.s.a.". Nie można zatem mówić o naruszeniu przepisu, który nie istnieje, gdyż przepis art. 107 p.p.s.a. nie jest podzielony na jednostki redakcyjne. Sam zaś art. 107 p.p.s.a. stanowi, że nieobecność stron lub ich pełnomocników na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy.

Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnosić, iż autorowi skargi kasacyjnej chodziło nie o art. 107 § 3 p.p.s.a, a o art. 106 § 3 p.p.s.a., który to przepis stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów jest możliwe, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki: 1) jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, 2) nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że nie może to prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyr. NSA z dnia 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50 129).

W rozpatrywanej sprawie przesłane przez skarżący kasacyjnie organ akta podlegały ocenie w granicach wyznaczonych przez art. 131 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Wojewódzki sąd administracyjny był zatem zobowiązany zapoznać się z aktami sprawy, w tym ze złożonymi przez organ pismami. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji zapoznał się z aktami sprawy. W świetle dotychczasowych rozważań w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Ponadto, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Wbrew bowiem zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zasadnie uznał, iż skoro zaskarżona uchwała podlega kontroli sądu administracyjnego, to niezwykle istotne jest prawidłowo sporządzone uzasadnienie do uchwały. Uzasadnienie uchwały spełnia zasadniczą rolę w procesie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając poznanie motywów, którymi kierował się organ, podając rozstrzygnięcie konkursu ofert w sprawie powierzenia organizacji pozarządowej realizacji zadania publicznego.

Trafnie WSA we Wrocławiu dostrzegł, że uchwała stanowi władczą formę realizacji przez zarząd powiatu kompetencji z art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym i to na jej podstawie zarówno strona, jak i sąd administracyjny powinni poznać powody wyboru tej czy innej organizacji pozarządowej do realizacji zadania publicznego. Uwzględniając charakter prawny uchwały o powierzeniu realizacji zadania publicznego obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Tymczasem Zarząd Powiatu w ogóle nie sporządził uzasadnienia do zaskarżonej uchwały. Uniemożliwiło to poznanie, zarówno stronie skarżącej, jak i sądowi administracyjnemu, motywów, którymi kierował się Zarząd Powiatu, powierzając wykonywanie zadania publicznego w D. i K. W. Polskiemu Czerwonemu Krzyżowi, Oddziałowi Okręgowemu PCK z siedzibą we W., a w S. Fundacji H. V. z siedzibą w W. Z załącznika numer 2 protokołu z dnia 1 grudnia 2015 r. wynika jedynie suma punktów uzyskanych przez oceniane podmioty. Jednak to z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia musi wynikać z jakich powodów poszczególni oferenci uzyskali przyznaną liczbę punków, czym kierowali się oceniający konkurs w odniesieniu do poszczególnych uczestników konkursu dokonują wskazanej oceny.

Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przeprowadzanym jednocześnie na powierzenie prowadzenia punktów przeznaczonych na udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej lub świadczenie nieodpłatnego poradnictwa obywatelskiego. W skład komisji konkursowej, o której mowa w tej ustawie, może wchodzić dodatkowo przedstawiciel wojewody.

Natomiast stosownie do art. 15 ust. 2i ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie każdy, w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia wyników konkursu, może żądać uzasadnienia wyboru lub odrzucenia oferty.

Skoro, zgodnie ze stanowiskiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20, uchwała w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej i akt przesądzający w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a więc dotyczący sfery finansów publicznych (gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne) oraz podlega kontroli sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, to prawidłowo stwierdził WSA we Wrocławiu, iż konieczne było sporządzenie uzasadnienia do uchwały Zarządu Powiatu. Sąd administracyjny nie może bowiem dokonywać takich rozważań w ramach postępowania sądowego, kwestia uzyskania określonej punktacji i w efekcie "wygrana" w konkursie musi wynikać z prawidłowo przeprowadzonego konkursu, co musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia takiego konkursu.

Zasadnie, więc Sąd I instancji uznał, że brak uzasadnienia do kontrolowanej uchwały uniemożliwia zarówno stronie skarżącej, jak i Sądowi poznanie jakichkolwiek motywów wyboru jednego z podmiotów, ubiegających się o powierzenie realizacji zadania publicznego. Brak ten uniemożliwił też Sądowi przeprowadzenie kontroli zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z prawem. Niesporządzenie uzasadnienia do uchwały stanowi naruszenie wyżej powołanych przepisów ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, jak również ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.