Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Małgorzata Wolf – Kalamala (sprawozdawca), Sędzia NSA (del.) Teresa Porczyńska, Protokolant Aleksandra Kramek, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej D[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 marca 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 3208/14 w sprawie ze skargi D[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okres od grudnia 2009 r. do września 2010 r. 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od D[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami podatkowymi.

1.1. Wyrokiem z 30 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (III SA/Wa 3208/14) oddalił skargę D[...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] – nazywanej dalej "Spółką", na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 18 sierpnia 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.

1.2. Stan sprawy Sąd pierwszej instancji przedstawił następująco. Decyzją ostateczną z 12 sierpnia 2011 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych określił Spółce wysokość zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) za okres od grudnia 2009 r. do września 2010 r.

We wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wspomnianą decyzją, Spółka wyjaśniła, że w sierpniu 2008 r. wyodrębniła w swojej strukturze oddziały, które samodzielnie zatrudniały pracowników. Na tę okoliczność Spółka załączyła do wniosku deklarację CIT-ST, zawierającą informację o liczbie osób zatrudnionych w jej oddziałach. Dalej we wniosku wskazano, że zarząd Spółki zatrudnił pracowników, którym przekazano uprawnienia do zatrudniania pracowników w podległych im oddziałach. W konsekwencji nie było podstaw, aby przyjąć – tak jak uczynił do organ w decyzji ostatecznej – że Spółka była jedynym pracodawcą w wielozakładowej strukturze i miała wyłączne kompetencje do zatrudniania wszystkich pracowników; zarówno tych, którzy zostali zatrudnieni w jej centrali, jak i tych, którzy zostali zatrudnieni w jej oddziałach.

1.3. Decyzją z 19 lutego 2014 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił uchylenia swojej wcześniejszej decyzji ostatecznej.

1.4. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z 18 sierpnia 2014 r., Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W motywach decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wyjaśnił, że oddział może być pracodawcą w rozumieniu art. 3 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 ze zm.; powoływanej dalej jako "k.p."), jeżeli ma zdolność samodzielnego zatrudniania pracowników. Niemniej jednak, jeżeli oddział zatrudnia pracowników z upoważnienia zakładu głównego – pracodawcą jest zakład główny. Miejsce wykonywania pracy nie ma znaczenia przy ocenie, czy dany oddział jest samodzielnym zakładem pracy.

Organ wskazał ponadto, że przedstawione przez Spółkę kopie informacji CIT-ST zawierają jedynie dane dotyczące miejsca wykonywania pracy, nie świadczą natomiast o samodzielności oddziałów jako pracodawcy. Samo zaś miejsce wykonywania pracy nie przesądza o niewliczeniu pracowników zatrudnionych w oddziale do ogólnego stanu zatrudnienia, od którego zależy powstanie obowiązku do uiszczania wpłat na PFRON.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zwrócił przy tym uwagę, że podniesione przez Spółkę okoliczności nie odpowiadają przesłankom uchylenia decyzji ostatecznej, wymienionym w art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.; powoływanej dalej jako "O.p.").

2. Skarga do Sądu pierwszej instancji.

2.1. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka podniosła zarzut naruszenia między innymi:

- art. 3 k.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że oddziały Spółki nie były samodzielnymi pracodawcami;

- art. 21 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 123, poz. 776 ze zm.; powoływanej dalej jako "ustawa o rehabilitacji zawodowej"), poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie;

- art. 240 § 1 pkt 5 i art. 245 § 1 pkt 2 O.p. poprzez odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, chociaż przesłanki ku temu istniały od 2007 r., ponieważ oddziały Spółki spełniały wymogi określone w art. 3 k.p.;

- art. 120-122, art. 125 § 1, art. 180 § 1 i 2, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 199a § 1 O.p.

2.2. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie.

3. Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

3.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; powoływanej dalej jako "P.p.s.a.").

3.2. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zarysował instytucję wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, uregulowaną w Rozdziale 17 Działu IV Ordynacji podatkowej oraz przesłanki uchylenia takiej decyzji, określone w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. Następnie przedstawił treść art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Dalej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu wymiarowym, zakończonym decyzją ostateczną, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych przyjął taką ilość pracowników, jaka została wskazana przez Spółkę w złożonych przez nią deklaracjach DEK-I-0. W tym stanie rzeczy warunkiem uchylenia decyzji ostatecznej w trybie przewidzianym w art. 240 § 1 pkt 5 O.p. było przedstawienie przez Spółkę dokumentów potwierdzających, że liczba zatrudnionych przez nią pracowników była inna niż liczba wykazana w deklaracji, na podstawie której wydano zakwestionowaną decyzję.

3.3. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zgłoszenie CIT-ST potwierdza jedynie, że Spółka posiadała odziały, w których byli zatrudnieni pracownicy. Nie można jednak z treści tego dokumentu wywodzić, że oddziały te występowały względem pracowników jako samodzielni pracodawcy. W konsekwencji zgłoszenia CIT-ST nie można było uznać za dowód, o którym jest mowa w art. 240 § 1 pkt 5 O.p., mogący podważyć ustalenia wynikające z deklaracji DEK-I-0.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 120, art. 121, art. 122, art. 125 § 1, art. 180 § 1 i 2, art. 187 § 1, art. 191 oraz art. 199a § 1 O.p., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro organ nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania, nie było możliwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, mającego na celu ponowne ustalenie okoliczności faktycznych oraz ocenę materiału dowodowego.

4. Skarga kasacyjna.

4.1. W skardze kasacyjnej pełnomocnik Spółki podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z:

- art. 191 O.p. w zw. z art. 240 § 1 pkt 5 i art. 245 § 1 pkt 2 tej ustawy poprzez błędne uznanie, że przedłożone przez Spółkę dokumenty nie stanowią przesłanki do wznowienia postępowania i przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, podczas gdy jednoznacznie podważają one ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia zawartego przez organ w decyzji;

- art. 217 O.p. w zw. z art. 233 § 2 tej ustawy polegające na uznaniu, że organ nie był obowiązany do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie wezwał Spółki do przedstawienia innych dowodów na poparcie tez przedstawionych we wniosku o wznowienie postępowania w celu zbadania czy istotnie zaistniała w sprawie przesłanka wznowienia.

Pełnomocnik Spółki podniósł również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 k.p. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie mamy do czynienia z wielozakładową strukturą z oddziałami, gdzie oddziały – a nie Spółka – były pracodawcami w rozumieniu tego przepisu.

4.2. Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 188 P.p.s.a., jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

4.3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

5.1. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, dlatego została oddalona.

5.2. Przede wszystkim należy podkreślić, że kontrolowana przez Sąd pierwszej instancji decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w Dziale IV, Rozdział 17 Ordynacji podatkowej. W postępowanie wznowieniowym, uregulowanym w tym rozdziale, organ bada jedynie, czy wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w art. 240 § 1 O.p. Dopiero po jej ustaleniu możliwe jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 245 § 1 pkt 1 O.p., a następnie przeprowadzenie postępowania w pełnym zakresie przedmiotowym co do meritum sprawy.

5.3. Biorąc pod uwagę, że Spółka wskazała jako podstawę do wznowienia postępowania przesłankę z art. 240 § 1 pkt 5 O.p., zasadnicze znaczenie miało to, czy zgłoszony przez nią druk CIT-ST mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Pamiętać przy tym należy, że materialnoprawną podstawą decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych był art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Przepis ten nadkłada na pracodawców zatrudniających co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełen wymiar czasu pracy dokonywania wpłat na PFRON. Ogólna liczba pracowników zatrudnionych przez Spółkę została ustalona przez organ na podstawie danych zawartych w deklaracjach miesięcznych wpłat na PFRON (druki DEK-I-0).

Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, z którym zgodził się Sąd pierwszej instancji, druk CIT-ST nie podważał informacji zawartej w druku DEK-I-0 – a co za tym idzie nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 12 sierpnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny również podziela tę ocenę.

5.4. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, druk CIT-ST mógłby mieć istotne znaczenie, gdyby z jego treści wynikało, że oddziały Spółki zatrudniały pracowników jako samodzielni pracodawcy, w rozumieniu art. 3 k.p. Wówczas bowiem, każdy z tych oddziałów był by oddzielnym pracodawcą, o którym jest mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Rzecz jednak w tym, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że "dokumenty CIT-ST wskazują na zatrudnienie pracowników w oddziałach, jednak nie podważają ustaleń Prezesa PFRON, co do liczby zatrudnionych pracowników przez Spółkę (centralę). Tym samym ewentualne uznanie za zasadne stanowiska Spółki, że tworząc odziały i zatrudniając w nich pracowników, spełniła kryteria dla uznania tychże oddziałów za samodzielnego pracodawcę, pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy" (s. 11 uzasadnienia wyroku). Tymczasem w rubryce D tego dokumentu widnieje jedynie ogólna liczba pracowników zatrudnionych przez Spółkę. Natomiast w rubryce E zawarta jest informacja na temat liczy osób zatrudnionych w zakładach (oddziałach), "w których pracownicy obowiązani są do świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę". Z treści tego dokumentu nie można zatem wywodzić, że poszczególne oddziały Spółki były samodzielnymi pracodawcami.

5.5. Drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do stwierdzenia, że Minister Pracy i Polityki Społecznej powinien był wydać decyzję kasatoryjną na podstawie art. 233 § 2 O.p., zamiast decyzji merytorycznej, o której jest mowa w art. 233 § 1 pkt 1 O.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten pozostaje w sprzeczności z istotą postępowania wznowieniowego. W postępowaniu wznowienionym organy nie przeprowadzają postępowania dowodowego w pełnym zakresie, ponieważ ograniczone są charakterem i celem tego postępowania. Raz jeszcze należy wyjaśnić, że postępowanie wznowieniowe toczy się wyłącznie w zakresie oceny, czy wystąpiły przesłanki wymienione w art. 240 O.p., co wynika wprost z art. 243 § 2 tej ustawy. Co istotne, organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w jej wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw, niewskazanych przez stronę, natomiast dysponentem postępowania o wznowienie jest tylko w tych postępowaniach, które wszczął z urzędu.

Wobec tego nawet jeżeli na etapie postępowania odwoławczego organ drugiej instancji wezwał stronę do przesłania dodatkowych dokumentów, strona nie może oczekiwać, że na ich podstawie organ wyda decyzję uchylającą dotychczasową decyzję (art. 245 § 1 pkt 1 O.p.). Omawiana instytucja nie może bowiem służyć przeprowadzeniu postępowania zwyczajnego, które zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej.

5.6. Natomiast zarzut naruszenia art. 3 k.p. jest o tyle chybiony, że Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził jego wykładni i nie poświęcił mu uwagi w swoich merytorycznych rozważaniach. Tym samy, skoro nie wypowiedział się co do znaczenia tego przepisu dla załatwienia sprawy, nie mógł go naruszyć poprzez jego błędną wykładnię.

5.7. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 209 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i art. 204 pkt 1 tej ustawy.