Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy Ż. z dnia 12 września 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej E. S. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2011 roku, uzupełnionym pismem z 27 kwietnia 2012 roku, H. F. i W. F. wystąpili o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego budynku mieszkalnego, wybudowanego w 1978 roku na działce nr [..], na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem do granicy działki nr [..] – w odległości 1,5 m, wskazując, że jest to budynek mieszkalny parterowy o powierzchni zabudowy 92 m² i dachu płaskim. Budynek ma zapewnione wszystkie elementy uzbrojenia i posiada dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [..].

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 705/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 czerwca 2013 r., nr [..] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy z dnia 27 czerwca 2012 r., nr [..] ustalającą na rzecz H. F. i W. F. warunki zabudowy dla legalizacji istniejącego budynku jednorodzinnego, zlokalizowanego na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [..], na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości C., gmina Ż.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy - Burmistrz Gminy decyzją z dnia 12 września 2014 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 63 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2016 r., poz. 778) – dalej jako "u.p.z.p.", ustalił na rzecz H. F. i W. F. warunki zabudowy dla legalizacji istniejącego budynku jednorodzinnego na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [..], na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości C., gmina Ż.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że dokonując ponownej analizy zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką nr [..], wyznaczył granice tego obszaru w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, lecz nie mniejszej niż 50 m. Organ wskazał, że szerokość frontu przedmiotowej działki wynosi ok. 15 m, a jej trzykrotność wynosi 45 m, zatem minimalny obszar analizowany winien zostać wyznaczony w odległości minimum 50 m. Wyznaczenie większego obszaru w tej sprawie miało na celu przeprowadzenie analizy różnych funkcji występujących na przedmiotowym terenie. Ponadto - wyznaczając granicę obszaru analizowanego - organ miał na względzie charakter istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, która w kontekście urbanistycznym stanowi nierozerwalną całość, dlatego jego granica została równomiernie poszerzona w każdym kierunku względem granicy działki nr [...]. Nie poszerzono natomiast obszaru analizowanego o działki niezabudowane, gdyż nie miałoby to wpływu na wyniki przeprowadzonej analizy urbanistycznej.

Przeprowadzona analiza wykazała, że budynek mieszkalny zrealizowany na działce nr [..] stanowi kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy. W toku postępowania organ miał na uwadze średnią szerokość elewacji frontowej obiektów wynoszącą 15,30 m oraz gabaryty przedmiotowej nieruchomości, której szerokość wynosi około 15 m. W konsekwencji, wyznaczając parametry szerokości elewacji frontowej, organ przyjął możliwy do zrealizowania współczynnik na danej nieruchomości oraz zgodny z wnioskiem inwestora, tj. do 14 m. Parametr ten mieści się w przedziale max. = 37 m i min. = 3 m, występującym w obszarze analizowanym. Organ przyjął większy, niż średni, parametr powierzchni zabudowy, tj. 25 % powierzchni terenu działki wskazując, że średni parametr powierzchni zabudowy dla działek sąsiednich wynosi 13,50 %. Przyjęta wartość mieści się jednak w przedziale max. = 27,95 % i min. = 1,14 %, nie odbiega zatem od współczynników występujących w obszarze analizowanym i nie wpłynie na ład przestrzenny na tym terenie.

Mając na uwadze, że przedmiotowa działka ma ok. 15 m szerokości, organ pierwszej instancji uznał, że zasadne jest dopuszczenie zabudowy na granicy z działką nr [..], na której posadowiony jest budynek usługowo - mieszkalny (usługa pralni chemicznej oraz piekarni i cukierni) oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [..], na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Gabaryty działki objętej wnioskiem tj. jej szerokość ok. 15 m, długość ok. 48 m, częściowe jej zabudowanie oraz zagospodarowanie fragmentów działek sąsiednich nr [..] i nr [..], bezpośrednio przylegających do granicy z działką nr [..], parkingiem, placem manewrowym oraz dojazdem do garażu - uzasadniają (zdaniem organu) możliwość posadowienia budynku zgodnie z wnioskiem, co nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóca korzystania z sąsiednich nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. Zdaniem organu, posadowienie budynku na granicy i w zbliżeniu do granicy sąsiednich działek, nie będzie także ograniczać ich możliwości zagospodarowania oraz użytkowania. Powyższe uzasadnia fakt, że na działce nr [..], przy granicy działki objętej wnioskiem, znajduje się utwardzony plac manewrowy z miejscami postojowymi dla klientów oraz dojście do części mieszkalnej, wobec czego posadowienie budynku na granicy działki nie ogranicza możliwości użytkowania tej nieruchomości. Podobnie organ ocenił sytuację usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [..], na której to nieruchomości znajduje się utwardzony kostką betonową dojazd do garażu posadowionego w głębi działki.

Decyzja organu pierwszej instancji została wydana po uzyskaniu uzgodnień z Powiatowym Konserwatorem Zabytków oraz Zarządem Dróg Wojewódzkich.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i L. S., domagając się jej uchylenia, jako wydanej z naruszeniem prawa.

Zdaniem odwołujących się działka nr [..] nie posiada dostępu do drogi publicznej – wojewódzkiej nr [..] poprzez drogę prywatną nr [..] – stanowiącą własność m.in. E. S. Nieprawdziwe jest zatem twierdzenie organu, że budynek mieszkalny oznaczony na mapie nr 3 (trzykondygnacyjny) posiada dostęp do tej drogi przez drogę prywatną nr [..]. W ich opinii, wielkość działki nr [..], jej cechy geometryczne i dostęp do drogi publicznej wyłącznie od strony drogi wojewódzkiej, nie spełniają wymogu realizacji obiektu budowlanego na granicy z działką nr [..], stanowiącą ich własność. Aby przedmiotowa działka stanowiła działkę budowlaną w rozumieniu definicji u.p.z.p., musi bowiem zapewniać możliwość komunikacji z istniejącego dostępu do drogi publicznej do wszystkich obiektów znajdujących się na działce. Natomiast zabudowa działki przy granicy z działką odwołujących się i w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [..] powoduje, że nie ma wystarczającego dojścia i dojazdu w głąb działki do budynku nr 3.

Odwołujący się zarzucili także, iż organ nie odniósł się do ich uwag dotyczących uniemożliwienia rozbudowy stanowiącego ich własność budynku do planowanej odległości 4,5 m od granicy z działką nr [..], wniesionych w dniu 11 lipca 2014 r. Zdaniem odwołujących się, legalizacja samowolnej zabudowy działki na granicy z ich działką narusza ich interes prawny, bowiem powoduje ograniczenia możliwości racjonalnego wykorzystania pod zabudowę ich sąsiedniej działki budowlanej nr 969. W związku z uzyskaną przez nich decyzją o warunkach zabudowy na rozbudowę budynku na działce nr [..], będą bowiem ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, zaś usytuowanie samowoli budowlanej na działce nr [..] wprowadza nieuzasadnione ograniczenie sposobu korzystania przez odwołujących się ze swojej nieruchomości. Ponadto, w toku postępowania odwołujący się wielokrotnie wskazywali na brak możliwości spełniania przepisów przeciwpożarowych regulujących m.in. odległości między budynkami na sąsiedniej działce (min. 8 m). W odwołaniu zarzucono także, że w analizowanym przez organ obszarze – poza przedmiotową samowolą - nie ma innych budynków usytuowanych zarówno na granicy tak wąskiej działki z jednej strony, jak i z drugiej strony w zbliżeniu 1,5 m do granicy sąsiedniej działki.

Odwołanie wniosła także E. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie", w zw. z § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", poprzez określenie szerokości elewacji frontowej do 14 m, gdy różnica między tą szerokością, a faktyczną szerokością działki w linii zabudowy uniemożliwia zachowanie wymaganych w danym wypadku odległości od granic oraz szerokości jezdni umożliwiającej dostęp innym budynkom do drogi publicznej,

2. art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której budowę rozpoczęto w 1978 r. na podstawie aktualnego stanu prawnego, gdy legalizacja samowoli budowlanej przebiegać winna na podstawie przepisów, które obowiązywały w chwili wznoszenia budynku lub budowli.

Powołując się na treść § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych strona wskazała, że budynek oznaczony nr 5, znajdujący się na działce nr 970, winien mieć dostęp do drogi publicznej nr [..], zatem przy uwzględnieniu dopuszczalnej szerokości frontu budynku wymagane jest rozważenie faktycznych wymogów realizacji ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Natomiast brak dostępu tego budynku do drogi publicznej nr [..] stanowi (zdaniem strony) uzasadnioną okoliczność sprzeciwiającą się wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla legalizacji istniejącego na działce nr [..] budynku spowoduje, że budynek sąsiedni zostanie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Odwołująca się wskazała także, że zabudowa znajdująca się obecnie na działce nr [..] uniemożliwia inwestorom korzystanie z dostępu do drogi publicznej (ul. O.) i dlatego korzystają oni z prywatnej drogi (ul. Ś.), ograniczając i naruszając tym samym prawo własności m.in. odwołującej się.

W odpowiedzi na powyższe odwołania H. F. wskazała, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji nie dotyczy ani budynku nr 3, o którym mowa w odwołaniu złożonym przez E. i L. S., ani budynku nr 5, wskazywanego w odwołaniu E. S. Dotyczy ona budynku, który przylega do budynku nr 3. Budynek ten posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej nr [..].

Po rozpoznaniu odwołań E. i L. S. oraz E. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze - decyzją z dnia 29 października 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie ar. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, w pierwszej kolejności organ odwoławczy ustalił na podstawie mapy załączonej do wniosku, że na działce nr [..] znajdują się dwa budynki, zaś przedmiotowy wniosek został złożony w celu legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego w 1978 r. w miejscowości C., gmina Ż., posadowionego na granicy z działką nr [..] oraz w przybliżeniu do granicy działki nr [..] - w odległości 1,5 m.

Kolegium oceniło przeprowadzoną przez Burmistrza Gminy analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzając, że została ona wykonana zgodnie z przepisami prawa, a jej autor wykazał, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem organu odwoławczego, zarówno w analizie, jak i w decyzji szeroko uzasadniono dopuszczenie usytuowania budynku na granicy z działką nr [..] i w odległości min. 1,5 m od działki nr [..].

W toku postępowania poddano analizie 18 budynków znajdujących się w obszarze analizowanym i ustalono, że 9 z nich to budynki mieszkalne jednorodzinne,1 budynek mieszkalny z usługą, 5 obiektów usługowych oraz 3 obiekty usługowo-przemysłowe. Na podstawie powyższego stwierdzono, że planowana zabudowa stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, która dominuje na przedmiotowym terenie.

W szczegółowym opisie zabudowy zlokalizowanej na działce nr [..] wskazano, że budynek przeznaczony do legalizacji, oznaczony nr 1, ma wysokość jednej kondygnacji, szerokość elewacji frontowej ok. 13 m, dach płaski, powierzchnię zabudowy 77 m2, dostęp bezpośredni do drogi wojewódzkiej nr [..]. Następnie

- w oparciu o sporządzoną analizę - prawidłowo określono parametry i wskaźniki inwestycji takie jak: linia zabudowy oraz geometria dachu wnioskowanego budynku. Szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku (13 m) odpowiada średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym (15 m) i wskaźnik ten został wyznaczony stosownie do treści § 6 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium, w decyzji racjonalnie uzasadniono również przyjęcie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (25 %), który znacznie odbiega od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (13,50 %), jednakże mieści się w przedziale max. 27,95 % i min. 1,14 %, zatem nie odbiega od współczynników występujących na obszarze analizowanym i nie wpłynie na ład przestrzenny na tym terenie. Wysokość budynku wyznaczono do dwóch kondygnacji, tj. do 9 m - odpowiednio do średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym – co organ drugiej instancji ocenił pozytywnie. Przedmiotowy budynek jest bowiem budynkiem jednokondygnacyjnym, a ponadto jest położony bezpośrednio przy 2,5 kondygnacyjnym budynku wnioskodawców - oznaczonym na mapie nr 3, tworząc z nim niejako jedną bryłę. W ocenie Kolegium taka wysokość budynku nie wyróżnia go z otoczenia i biorąc pod uwagę zróżnicowaną zabudowę w obszarze analizowanym, nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa.

Organ odwoławczy stwierdził, że usytuowanie budynków w obszarze analizowanym w odległości bliższej do granicy działek, niż określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie jest sytuacją wyjątkową, odbiegającą od standardów istniejącej w okolicy zabudowy. W analizie wskazano bowiem, że w obszarze analizowanym na działce nr [..] istnieje budynek mieszkalny zlokalizowany na granicy z działką nr [..], a na działce nr [..] - budynek mieszkalny przybliżony do granicy działek nr [..] i nr [..]. Także na działce, której dotyczy wniosek, istnieje budynek mieszkalny (oznaczony na mapie nr 3) przybliżony do granicy z działką nr [..]. W rozpoznawanej sprawie - zdaniem Kolegium, bardzo mała szerokość działki nr [..] (ok. 15 m), która znacznie ogranicza możliwości inwestycyjne - dopuszcza usytuowanie budynku na tej działce na granicy z działką nr [..] i min. 1,5 m od granicy działki nr 963, bowiem poprawa tych warunków może nastąpić jedynie przez przybliżenie budynku do granic działki. Także brak identycznej zabudowy w terenie analizowanym - zbliżonej do obu granic działki - nie uzasadnia odmowy dopuszczenia usytuowania budynku w taki sposób, jak to wskazano we wniosku. Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że posadowienie budynku na działce nr [..] – w zbliżeniu do granic działek nr [..] i nr [..] - nie będzie ograniczać możliwości ich zagospodarowania, ani użytkowania ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia tych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy wyjaśnił, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy ocenie podlega jedynie dostęp samej działki budowlanej do drogi publicznej, natomiast do zakresu tego postępowania nie należy ustalenie, czy istniejące na tej działce budynki mają dostęp do drogi ,oraz czy dostęp ten jest odpowiedni, tj. zgodny z szeroko rozumianymi przepisami prawa budowlanego. Dlatego też kwestia właściwego (o odpowiednich parametrach) dostępu do jednego z budynków na działce nr [..] i związana z tym uciążliwość dla odwołującej się (korzystanie przez wnioskodawców z drogi prywatnej, której odwołująca się jest współwłaścicielem i na co nie wyraża zgody), nie należy do zakresu niniejszego postępowania i nie może stanowić przedmiotu rozważania przez Kolegium. Zarzuty odwołującej się w tej kwestii ocenił także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 705/13, zaś organ na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. W orzeczeniu tym Sąd stwierdził, że "kwestia sposobu komunikacji na terenie działki inwestorów, a w szczególności sposobu dojazdu do innego budynku położnego na ich działce (budynek nr [...], nie będący przedmiotem postępowania) nie stanowi przedmiotu sprawy i nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji nie mogą mieć żadnego znaczenia wszelkie okoliczności związane ze sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla ww. budynku [...], w tym kwestia zgodności z prawem korzystania w tym celu z działki drogowej [...]". Kolegium podniosło także, że w zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrz nie wskazał, że dostęp do budynku nr 3 jest przez drogę prywatną stanowiącą własność odwołujących się.

W skardze na decyzję organu drugiej instancji E. S. wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że nie zachodzą warunki do zmiany, względnie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że poprzez wybudowanie przedmiotowego budynku inwestorzy pozbawili się dojazdu do drogi publicznej i dochodzą w Sądzie Rejonowym ustanowienia służebności drogi koniecznej, kosztem nieruchomości skarżącej. Zdaniem strony, inwestorzy naruszyli postanowienia decyzji Burmistrza Gminy z dnia 16 grudnia 2008 r., nr [..] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalno- usługowego na terenie działki nr [..] w miejscowości C. Nie ulega ponadto wątpliwości strony, że decyzja organu odwoławczego rażąco narusza interes społeczny. Skarżąca dodała, ze część obiektu, będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji, jest oszklona, z dużą witryną wychodzącą na okna budynku stanowiącego własność skarżącej, wybudowanego o wiele wcześniej.

W uzupełniającym skargę piśmie z dnia 8 grudnia 2015 r. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p poprzez błędne przyjęcie, że w realiach niniejszej sprawy uwzględnione zostają przesłanki realizujące wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe, podczas gdy obiekt, dla którego została wydania zaskarżona decyzja, nie spełnia wymagań wskazanych w tych przepisach;

2. art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieuwzględnieniem w realiach niniejszej sprawy pojęcia ładu przestrzennego, co z kolei przełożyło się na takie ukształtowanie przestrzeni, które nie tworzy harmonijnej całości, podczas gdy zastosowanie wskazanego przepisu skutkowałoby wydaniem decyzji uwzględniającej interes skarżącej;

3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie został spełniony warunek polegający na kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu - w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych - podczas gdy przedmiotowy obiekt nie spełnia tychże przesłanek - w szczególności w zakresie gabarytów i formy architektonicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla obiektu usytuowanego na działce nr [..] zdecydowanie zaburza zarówno ład przestrzenny, jak i walory architektoniczne i krajobrazowe. Zdaniem skarżącej, nie można analizować przedmiotowej sprawy w oderwaniu od stanu faktycznego, zgodnie z którym decyzja organu pierwszej instancji obejmuje obiekt już istniejący, będący samowolą budowlaną i zmierza do jego legalizacji. Mając na uwadze wygląd przedmiotowego obiektu, strona stwierdziła, że nie spełnia on wymogów ładu przestrzennego, zaś organ w żaden sposób nie odniósł się do kwestii estetycznych, które winny być przez niego uwzględnione, zgodnie z treścią przepisu art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. a u.p.z.p.

Skarżąca wskazała także, że przedmiotowy budynek, jako jedyny z obszaru analizowanego, jest budynkiem jednokondygnacyjnym, zaś bliskość drugiego obiektu usytuowanego na tej samej działce powoduje, że nie będzie możliwa w dalszym procesie legalizacji obiektu taka przebudowa, która zwiększyłaby jego wysokość. W odniesieniu do geometrii dachu przedmiotowego budynku organ stwierdził, że "dopuszcza się dach płaski", przy czym na obszarze analizowanym na 18 obiektów tylko jeden posiada dach płaski. Zdaniem skarżącej, nie ma podstaw do uznania, że dopuszczenie dachu płaskiego jest w jakikolwiek sposób uzasadnione, tym bardziej, że bezpośrednia zabudowa sąsiednia nie posiada tego rodzaju zadaszenia, a w obszarze analizowanym jedynie jeden obiekt ma dach płaski.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że nie można przyjąć założenia, że usytuowanie budynku na granicy działki co do zasady zakłóca korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, tym bardziej, że przepisy prawa w pewnych określonych sytuacjach dopuszczają takie usytuowanie. Skarżąca nie wykazała natomiast, w jaki konkretny sposób istniejąca zabudowa na granicy jej działki będzie zakłócać i naruszać wykonywanie przez nią prawa własności w stosunku do jej działki.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; w skrócie jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd co do zasady nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną

(art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778; w skrócie jako "u.p.z.p."), a także przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie".

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że dla terenu działki nr [..], na której znajduje się budynek objęty wnioskiem, brak było w czasie wydawania kwestionowanych decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – w decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zatem do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p., planowana inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Wyżej wymieniony przepis stanowi bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie wniosek dotyczy inwestycji, polegającej na budowie (legalizacji budowy) budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jednokondygnacyjnego, o powierzchni zabudowy wynoszącej 92 m2 (według wniosku), która wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej.

Kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 października 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy z dnia 12 września 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "legalizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na granicy z działką nr [..] oraz z przybliżeniem w odległości 1,5 m do granicy z działką nr [..]", zlokalizowanego na terenie działki nr [..], położonej w miejscowości C., gmina Ż.

Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przy czym wydanie warunków zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunków (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt

II OSK 657/06, Lex nr 322451; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1076/10, Lex nr 753402).

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Chodzi zatem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Tak określona kontynuacja istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Reasumując - powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa, jak i planowany nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego, powinny odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Organ ten musi zatem najpierw dokonać szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, a następnie ustalić cechy nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 950/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171198, uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 roku, sygn. IV SA/Wa 946/04, Baza Orzeczeń LEX nr 214349, oraz komentarz Zygmunta Niewiadomskiego w: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004, str. 493-503).

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., określono w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z § 1 rozporządzenia, określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2 rozporządzenia), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z ustępu drugiego cytowanego paragrafu wynika natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W przepisach zawartych w §§ 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia określono wymagania dotyczące obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu.

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się co do zasady jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z ustępu 4. § 4 wynika natomiast, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1

Przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowią, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego

(§ 5 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2).

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika zaś, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1). Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2). Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4).

Przepis § 8 rozporządzenia stanowi nadto, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Oceniając zgodność z prawem kwestionowanych przez skarżącą decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak również utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza Gminy z dnia 12 września 2014 r., zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych wyżej unormowań ustawowych oraz zawartych w rozporządzeniu wykonawczym wynika, iż cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla nowej zabudowy muszą wynikać ze sporządzonej prawidłowo w danej sprawie analizy urbanistycznej. Ponadto parametry nowej zabudowy powinny być przyjęte zarówno w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji o warunkach zabudowy poprzez wskazanie dokładnych, konkretnych wartości, a tego w tej sprawie zabrakło.

Określenie konkretnych wymagań w decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. IV SA/Wa 1485/05, Baza Orzeczeń LEX nr 214359 oraz z dnia 5 lipca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 725/04, Baza Orzeczeń LEX nr 190733). Dlatego wskaźniki nowej zabudowy, określane w decyzjach o warunkach zabudowy, muszą mieć konkretną wielkość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 585/11, Lex nr 965372). Organy administracji publicznej nie mają zatem swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie ich w wartościach liczbowych (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349). Z przepisów ustawy oraz rozporządzenia zacytowanych powyżej nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia "około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 957/09, orzeczenia.nsa.gov.pl). Błędne jest także określanie parametrów, zamiast w konkretnych jednostkach miary, poprzez odwołanie się do wysokości, szerokości frontu, itp. na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich i mogą nie być możliwe do odtworzenia z uwagi na pierwotny lub następczy brak dokumentacji budowlanej (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 1639/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie zgodnie wskazuje się, że przepisy §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy, a co za tym idzie także w decyzji o warunkach zabudowy, poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, niekonkretny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 679/10, Baza Orzeczeń LEX nr 1081838 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt

IV SA/Wa 1601/06, Baza Orzeczeń LEX nr 424613; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 800/07, Baza Orzeczeń LEX nr 512279). Tymczasem takie uchybienia także miały miejsce w tej sprawie. Zarówno bowiem w analizie urbanistycznej, jak i w decyzji ustalono następujące szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz kształtowania zabudowy:

- linia zabudowy - według załącznika graficznego,

- dopuszcza się usytuowanie budynku mieszkalnego w odległości min. 1,5 m od działki sąsiedniej o nr ewid. [..],

- dopuszcza się usytuowanie budynku mieszkalnego na granicy działki sąsiedniej

o nr ewid. [..],

- powierzchnia zabudowy - do 25% pow. działki,

- szerokość elewacji frontowej - do 14 m,

- wysokość budynku - do 2k - tj. do 9 m,

- dach budynku (rodzaj i geometria dachu) - dach dwuspadowy lub wielospadowy o spadku 35° - 45°, dopuszcza się dach płaski.

Należy przy tym podkreślić, co zrobiła także skarżąca w skardze, że nie można analizować przedmiotowej sprawy w oderwaniu od stanu faktycznego, zgodnie z którym kwestionowane w sprawie decyzje dotyczą obiektu już istniejącego, będącego samowolą budowlaną i mają umożliwić jego legalizację. Dlatego też aby wydać dla tej inwestycji decyzję pozytywną, ustalone w analizie urbanistycznej i decyzji parametry i wskaźniki zabudowy muszą dokładnie odpowiadać tym wartościom ustalonym dla tego konkretnego budynku. Tymczasem ustalona na załączniku graficznym do decyzji linia zabudowy, nie jest to linia, na której został usytuowany obiekt, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Nie spełnia on zatem w tym zakresie wymogów ładu przestrzennego określonych dla działki nr [..]. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem, a więc linię, na której ma zostać zlokalizowana zabudowa, nie zaś

– jak przyjął to organ odwoławczy, nieprzekraczalną linię zabudowy, tj. linię, której podczas realizacji budowy nie można przekroczyć. Nie ma przy tym znaczenia, że – jak wskazywał organ odwoławczy, na terenie analizowanym nie ma jednolitej linii zabudowy, skoro w tej sprawie linia zabudowy została wyraźnie ustalona w analizie (podobnie jak i w decyzji organu I instancji), a zatem jest to linia zabudowy, na której przedmiotowy budynek powinien się znajdować, lecz ulokowany na niej nie jest. Należy dodać, że organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy obowiązany jest swoje rozstrzygnięcie opierać na wynikających z przeprowadzonej analizy wskaźnikach i parametrach. W przeciwnym wypadku wymóg sporządzania analizy urbanistycznej byłby pozbawiony znaczenia prawnego dla postępowań administracyjnych w tym zakresie.

Odnosząc się do ustalenia w zaskarżonej decyzji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na "do 25 % powierzchni działki" należy przede wszystkim zauważyć, że ani z analizy, ani z decyzji nie wynika, czy ten wskaźnik powierzchni zabudowy dotyczy tylko nowej zabudowy, a więc w tej sprawie budynku objętego wnioskiem o powierzchni zabudowy wynoszącej – wg wniosku 92 m2, a wg analizy

– 77 m2, czy też ustalając go autor analizy, a następnie organ uwzględniły, że na działce objętej wnioskiem znajduje się także drugi budynek, nieobjęty wnioskiem, i ustalając wskaźnik zabudowy dla całej działki, uwzględniły jej zabudowę dwoma budynkami.

Należy także wskazać, że ustalona w analizie, a następnie w decyzji powierzchnia zabudowy jest to wartość znacznie wyższa niż wyliczona średnia tego parametru dla działek sąsiednich – wynosząca 13,50 %. Uzasadniając odstępstwo od ogólnej zasady ustalania tego parametru - wskazanej w § 5 ust. 1 rozporządzenia, w analizie i decyzji stwierdzono jedynie, że skoro powierzchnia ta mieści się w przedziale maks. = 27,95 % i min. 1,14 %, to nie odbiega od współczynników występujących w obszarze analizowanym i nie wpłynie takie ustalenie powierzchni zabudowy na ład przestrzenny na terenie analizowanym. W ocenie Sądu to lakoniczne stwierdzenie nie stanowi prawidłowego uzasadnienia, dlaczego przyjęto taki wysoki współczynnik powierzchni zabudowy (do 25 %), skoro średni parametr powierzchni zabudowy ustalony dla całego analizowanego obszaru wynosi 13,50 %, a więc jest znacznie niższy od dopuszczonego przez organy w tej sprawie, w szczególności nie wyjaśniono dlaczego tak wysoki wskaźnik powierzchni zabudowy nie wpłynie na ład przestrzenny na terenie analizowanym. Brak tych wyjaśnień powoduje, że sporządzona w tej kwestii analiza nie może zostać uznana za wiarygodną. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono bowiem dowolnie, dopuszczając tym samym znacznie większą zabudowę niż na działkach sąsiednich.

W odniesieniu do ustalonej w decyzji wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy należy dodać, że wskaźnik ten został ustalony na "do 25 % powierzchni działki", a więc w sposób również z tej przyczyny nieprawidłowy, ponieważ niekonkretny.

Z analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej budynku również ustalona została nie jako średnia wielkość tego parametru wynikająca z analizy (15,30 m), lecz jako wartość "uwzględniająca wniosek inwestora oraz gabaryty nieruchomości". Również w tej kwestii uzasadnienie odstąpienia od ogólnej zasady ustalania szerokości elewacji frontowej wskazanej w § 6 ust. 1 rozporządzenia jest w ocenie Sądu niewystarczające bowiem nie nawiązuje do reguł dotyczących ładu przestrzennego, a to one powinny decydować o ewentualnym odstąpieniu od zasad ogólnych ustalania parametrów zabudowy wynikających z rozporządzenia.

Również ten parametr został przy tym ustalony w sposób niekonkretny, nie wskazano bowiem konkretnej szerokości elewacji frontowej, a ustalono ją jedynie poprzez wskazanie wartości "do 14 m".

Jak wynika ponadto z analizy urbanistycznej, ustalono w niej średnią wysokość budynków w obszarze analizowanym na "około 2 kondygnacje, to jest 9 m". Następnie we wnioskach analizy wskazano aby ustalić wysokość budynku na "do 2 kondygnacji, to jest do 9 m", wyjaśniając przy tym, że ustalona wysokość budynku odpowiada średniej wysokości istniejącej zabudowy, a przyjęta wysokość określona w kondygnacjach odpowiada wysokości około 9 m. W decyzji natomiast wskazano, że ustala się wysokość budynku na: do 2k - tj. do 9 m.

W ocenie Sądu trudno z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wywnioskować, jaką konkretnie wysokość budynku chciano w niej przyjąć jako spełniającą zasadę dobrego sąsiedztwa oraz odpowiadającą wymogom

z § 7 rozporządzenia. Nie wiadomo bowiem czy chodzi tu konkretnie o wysokości 9 m, czy też o wysokość "do 9 m", a więc parametr określony niekonkretnie.

Analizując tak ustalone parametry i wskaźniki należy jeszcze raz podkreślić, że w tej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że wniosek inwestorów nie dotyczył nowej inwestycji, a więc inwestycji która miałaby dopiero zostać zrealizowana na ich działce, ale dotyczył inwestycji już zrealizowanej, to jest konkretnego budynku, który ma ściśle określone wymiary. Budynek ten jest budynkiem jednokondygnacyjnym, przy czym ani z wniosku inwestorów, ani z analizy sporządzonej w tej sprawie nie wynika jaką ma konkretnie wysokość (w metrach). Z analizy wynika tylko, że jest to budynek jednokondygnacyjny, o szerokości elewacji frontowej - około 13 m, natomiast odnośnie jego powierzchni zabudowy - we wniosku wskazano, że powierzchnia ta wynosi 92 m², a w analizie wskazano, że powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi 77 m².

Nie powinno budzić wątpliwości, że w przypadku warunków zabudowy wydawanych dla zrealizowanego już budynku, w celu jego legalizacji w trybie przepisów Prawa budowlanego, konieczne jest ustaleniem czy ten konkretny budynek może pozostać na działce objętej wnioskiem, ponieważ spełnia wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa, której uszczegółowienie znajduje swój wyraz w parametrach ustalanych na podstawie rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dlatego też zarówno z analizy, jak i z decyzji wydanej w takiej sprawie powinno - po pierwsze, wynikać jakie wymagania powinna spełniać nowa zabudowa na danej działce odnośnie parametrów wskazanych w rozporządzeniu, a po drugiej - czy ten konkretny budynek tym parametrom odpowiada. Zdaniem Sądu, takiego wniosku nie można wysnuć na podstawie przeprowadzonej w tej sprawie analizy, skoro nie wynikają z niej ściśle określone parametry dla nowej zabudowy, a ustalone w niej średnie wartości – np. wysokości budynków w obszarze analizowanym – wynoszące 2 kondygnacje, tj. 9 m, czy też średnia szerokość elewacji frontowej (15,30 m), są znacznie większe niż parametry budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania.

W ocenie Sądu taki parametr zabudowy, jak szerokość elewacji frontowej, niewątpliwie kształtuje ład przestrzenny danego obszaru, podobnie jak wskaźnik powierzchni zabudowy. Z tych zatem względów analiza urbanistyczna powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, dlaczego dla inwestycji objętej wnioskiem przyjęto parametry odbiegające – w przypadku wskaźnika powierzchni zabudowy – znacznie odbiegające od średniej ustalonej na terenie objętym analizą. Wprawdzie bowiem zarówno § 6 ust. 2 rozporządzenia, jak i § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, pozwalają na odstępstwa od ustalenia tych parametrów i wskaźników jako średniej na obszarze analizowanym, jednak każde takie odstępstwo musi zostać szczegółowo uzasadnione w analizie urbanistycznej.

Z przepisu § 5 rozporządzenia wynika obowiązek wskazania przez organ średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na obszarze analizowanym, w przypadku zaś rekomendowania dla planowanej inwestycji wskaźnika odbiegającego od wartości średniej, wyraźnego wskazania, czym takie odstępstwo jest podyktowane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. IV SA/Wa 953/09, Baza Orzeczeń LEX nr 600352). W świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi bowiem stanowić średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, może zostać ustalony w inny sposób, lecz musi to wynikać z analizy, o której mowa

w § 3 rozporządzenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08, Baza Orzeczeń LEX nr 486229). Takiego szczegółowego uzasadnienia w tej sprawie zabrakło.

W przedmiotowej sprawie organy - akceptując niejasności zawarte w analizie (opisane powyżej), a ponadto ustalając niedokładne i niekonkretne wskaźniki i parametry zabudowy, a nadto wydając pozytywną decyzję ustalającą warunki zabudowy w sytuacji gdy przedmiot postępowania nie spełnia wymogów ustalonych w analizie (linia zabudowy) naruszyły przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz

§§ 4, 5 i 6, a także § 7 rozporządzenia.

Naruszeniem przepisów prawa materialnego, jaki i przepisów postępowania, było także nieuzasadnione odstępstwo od średnich wskaźników ustalonych w analizie. Co do zasady bowiem wskaźniki i parametry zabudowy, w oparciu o omawiane rozporządzenie ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady, winny być szczegółowo umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które winno znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Braki w tym zakresie, w szczególności dotyczące braku uzasadnienie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy na tak wysokim poziomie, jak przyjęty w analizę i decyzji, stanowią naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz § 5 rozporządzenia.

Podobnie w odniesieniu do parametru geometrii dachu należało wskazać, że analiza sporządzona w niniejszej sprawie nie ukazuje w sposób szczegółowy dlaczego dla budynku objętego wnioskiem dopuszczono możliwość zachowania dachu płaskiego, w sytuacji, gdy z zestawienia przedstawionego na stronie drugiej analizy wynika, iż stanowi on wyjątek, a regułą na terenie objętym analizą są dachy dwuspadowe i wielospadowe. Słusznie przy tym skarżąca zarzuca, że zawarty w decyzji zapis dotyczący rodzaju i geometrii dachu "dach dwuspadowy lub wielospadowy o spadku 35° - 45°, dopuszcza się dach płaski", w istocie pozwala uznać, że dopuszczono wszystkie rodzaje dachów, a zatem takie rozstrzygnięcie powinno zostać szczegółowo uzasadnione w decyzji, skoro rodzaj dachu niewątpliwie stanowi element istotny, kształtujący ład przestrzenny danego obszaru (vide § 8 rozporządzenia). Trudno tymczasem również w tym przypadku uznać, że uzasadniono ten parametr prawidłowo i określono go w sposób konkretny. Przepisy rozporządzenia mają na celu takie ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby zapewniona została kontynuacja parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

- tzw. zasada dobrego sąsiedztwa. Przy wykładni przepisów rozporządzenia uwzględnić zatem należy, że nowa zabudowa musi dostosować się do standardów wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, w tym do wyznaczonych przez ten stan cech i parametrów o charakterze architektonicznym, a więc związanych z ukształtowaniem wzniesionych obiektów. W analizie zatem powinny znaleźć się rozważania, dotyczące tego - jaki dach powinien stanowić standard na obszarze analizowanym, do którego powinni się zastosować inwestorzy.

W konsekwencji powyższych wywodów uznać należało, że wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy oraz utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie spełniają wymogów określonych

w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz nie odpowiadają w sposób wyczerpujący wymogom zawartym w §§ 4, 5, 6, 7 i 8 rozporządzenia. Oznacza to, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego jest zatem punktem wyjścia do prawidłowego określenia funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, a analiza urbanistyczno – architektoniczna zabudowy na nim zlokalizowanej stanowi podstawowy dokument, w oparciu o który wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. O rzetelności analizy oraz jej wyników decyduje zaś przede wszystkim prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Obszar analizowany, w którym ma zostać przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków i nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki", stosownie do § 2 pkt 5 rozporządzenia, należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Powołana regulacja § 3 rozporządzenia nakłada na organ administracji, orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego w rozmiarze nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, a także nie mniejszym niż 50 metrów. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wskazuje przy tym jedynie minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – granicę maksymalną organ wyznacza zaś według własnego uznania, mając jednak zawsze na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i zadeklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasadę wolności zagospodarowania terenu oraz

w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. aspekt ładu przestrzennego. Określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku. Wyznaczenie obszaru analizowanego przesądza o tym, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiwsa nr 2/2006, poz. 54, LEX nr 180745). Skoro zatem obszar analizowany służyć ma do wskazania "działek sąsiednich", spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. Teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni czy działkę sąsiednią można potraktować działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości, pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż", stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa ("działki sąsiedniej") jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 637/09, Lex nr 559708). Jeżeli zatem w danej sprawie ustala się obszar analizowany jako większy niż wskazane minimum, co jest prawnie dopuszczalne, to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego.

W przeprowadzonej dla potrzeb niniejszej sprawy analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyjaśniono, że obszar analizowany ustalono wokół działki nr [..] w odległości większej niż wymagana. Trzykrotna szerokość tej działki to 45 m (15 m x 3), minimum to 50 m, a ustalono granice obszaru analizowanego w odległości znacznie większej niż 50 m od granic działki nr [..] (z mapy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji wynika, że jest to nawet odległość wynosząca w niektórych kierunkach ponad 100 m). Wyznaczenie granic obszaru analizowanego w tak dużej odległości od granic działki nr [..] budzi uzasadnione wątpliwości Sądu, ponieważ gdyby go nie rozszerzać tak znacznie, znalazłaby się w nim jedynie jedna działka (oprócz działki inwestorów), tj. działka o numerze [..], która jest zabudowana w sposób podobnych do działki inwestorów, tj. budynkiem mieszkalnym przybliżonym do granicy działek nr [..] i nr [..]. Nie znalazłaby się w nim natomiast druga z działek podobnie zabudowanych - przywoływana w analizie i przez organy, tj. działka nr [..] (z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym na granicy z działką nr [..]). Uzasadniając takie duże rozszerzenie granic obszaru analizowanego autor analizy jedynie lakonicznie stwierdził, że objęte obszarem analizowanym działki tworzą bliżej niesprecyzowaną "całość urbanistyczną". Z analizy mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 2 do decyzji organu I instancji nie wynika jednak – zdaniem Sądu, o jaką całość urbanistyczną chodzi. Zabudowa na tym terenie nie tworzy bowiem jakiegoś zwartego skupiska, czy też wyznaczonego kwartału. Ustalenie takiego dużego obszaru analizowanego - bez wyraźnego uzasadnienia tego faktu, podważa prawidłowość ustaleń poczynionych na jego podstawie i rodzi niepewność co do ich prawidłowości.

Dodatkowo, oparcie swojego rozstrzygnięcia na analizie, która nie zawiera prawidłowego uzasadnienia dla tak szerokiego wyznaczenia obszaru analizowanego, a także nieprecyzyjnie określa większość istotnych parametrów zabudowy, należy ocenić jako naruszenie przepisów art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Na skutek uchybień, którymi dotknięta była analiza urbanistyczna sporządzona w niniejszej sprawie, nie mogła ona stanowić podstawy prawidłowych ustaleń dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza stanowi środek dowodowy pozwalający na ustalenie faktów mających znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie oznacza, że organy, rozstrzygając sprawę, nie zebrały w sposób prawidłowy materiału dowodowego istotnego dla podjęcia prawidłowej decyzji w sprawie. Oparcie zaś rozstrzygnięć organów na niepełnym materiale dowodowym czyni ustalenia faktyczne dowolnymi, które nie stanowią wypełnienia, określonej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów.

W uzasadnieniach decyzji organów rozstrzygających w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację parametrów ustalonych dla nowej, czy też podlegającej legalizacji zabudowy. Brak w kwestionowanych decyzjach organów obu instancji należytego uzasadnienia ich stanowiska w tym zakresie, w tym prawidłowego uzasadnienie dla przyjęcia tak szerokiego obszaru analizowanego, a także tak wysokiego wskaźnika powierzchni zabudowy, stanowi istotne naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Skarżąca sprzeciwiała się w tej sprawie także zaakceptowaniu w zaskarżonej decyzji usytuowania spornego budynku, który jest zlokalizowany na działce nr [..] i bezpośrednio na granicy z działką nr [..] (stanowiącą współwłasność skarżącej) oraz w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [..].

W tym miejscu wskazać należy na przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) – dalej jako "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych", zgodnie z którym - jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W myśl ustępu drugiego § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Przytoczony przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszcza możliwość lokalizacji budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też w niniejszej sprawie organ obowiązany był ustalić, czy taka lokalizacja przedmiotowego budynku jest możliwa, przy czym czyniąc to winien był kierować się potrzebą zachowania ładu przestrzennego oraz kontynuacji zastanego sposobu zabudowy. Jedynie bowiem względy podyktowane zachowaniem ładu przestrzennego dają organowi podstawę do zawarcia w decyzji o warunkach zabudowy zapisu przewidującego możliwość usytuowania obiektu na granicy z działką sąsiednią.

Organ ustalający warunki zabudowy, rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla obiektu usytuowanego bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią, czy też w odległości 1,5 m od granicy z tą działką, winien zatem kierować się jedynie kryteriami wynikającymi z art. 61 u.p.z.p., nie może natomiast brać pod uwagę przesłanek umożliwiających usytuowanie w taki sposób budynku wskazanych

w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte

w §§ 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, albowiem tego przepisu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ stosować nie może, nie ma ku temu podstaw prawnych. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają bowiem bezpośrednie zastosowanie na etapie procesu budowlanego. Organ ustalający warunki zabudowy w pierwszej kolejności jest natomiast związany przepisami dotyczącym planowania i zagospodarowania przestrzennego, a jego rozstrzygnięcie ma na celu zachowanie ładu przestrzennego. Dlatego także kierowanie pod adresem organu ustalającego warunki zabudowy zarzutu naruszenia przepisów tegoż rozporządzenia należy uznać za chybione, jeżeli jednocześnie nie można wykazać naruszenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co za tym jednak także idzie, wszelka argumentacja organu nawiązująca do ww. przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a dotycząca zaakceptowania usytuowania budynku inwestorów względem granic działek sąsiednich opartego na ustaleniu, że działka inwestorów jest wąska – o szerokości ok. 15 m, jest nieprawidłowa i nie może zostać uwzględniona w tej sprawie. To bowiem z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w tej sprawie winno jednoznacznie wynikać, czy w obszarze analizowanym (prawidłowo ustalonym) budynki mieszkalne usytuowane są na granicach działek lub w przybliżeniu do tych granic w sposób pozwalający uznać, że budynek stanowiący przedmiot tego postępowania stanowić będzie kontynuację takiego sposobu lokalizacji zabudowy.

W niniejszej sprawie sporządzono analizę, z której wynika, że jedynie dwie działki na terenie nią objętym zabudowane są w sposób podobny do działki nr [..]. Zgodnie bowiem z tym, na co wskazał sam organ odwoławczy, z analizy wynika, że w obszarze analizowanym (z 18 budynków poddanych analizie), jedynie dwa zlokalizowane są w sposób podobny do budynku stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania. Na działce nr [..] istnieje bowiem budynek mieszkalny zlokalizowany na granicy z działką nr [..], a na działce nr [..] - budynek mieszkalny przybliżony do granicy działek nr [..] i nr [..] (brak dokładnych ustaleń na jaką odległość). Ponadto na działce, której dotyczy wniosek, istnieje również budynek mieszkalny (oznaczony na mapie nr 3) przybliżony do granicy z działką nr [..] (brak dokładnych ustaleń na jaką odległość). Brak jest natomiast, na co wskazał również organ II instancji, w terenie analizowanym zabudowy zbliżonej do obu granic działki, a więc takiej jak objęta wnioskiem w tej sprawie.

Powyższe ustalenia, zdaniem Sądu, szczególnie w świetle podniesionych już w tej sprawie wątpliwości co do sposobu określenia zakresu obszaru analizowanego, nie były wystarczające do przyjęcia - w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że warunek dobrego sąsiedztwa, w zakresie posadowienia przedmiotowego obiektu bezpośrednio przy jednej z granic nieruchomości i w zbliżeniu do drugiej z nich, jest spełniony.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zgodnie

z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W tej sprawie, na co wskazał organ odwoławczy, został już wydany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 705/13. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził, że:

- podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie winny stanowić przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 tej ustawy, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie bada się dostępu budynków do drogi publicznej, lecz jedynie dostęp nieruchomości do takiej drogi; w niniejszej sprawie działka nr [..] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej; kwestia sposobu komunikacji na terenie działki inwestorów, a w szczególności sposobu dojazdu do innego budynku położnego na ich działce (budynek nr [..], niebędący przedmiotem postępowania), nie stanowi przedmiotu sprawy i nie może być podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy; w konsekwencji nie mogą mieć żadnego znaczenia wszelkie okoliczności związane ze sposobem zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla ww. budynku nr [..], w tym kwestia zgodności z prawem korzystania w tym celu z działki drogowej oznaczonej nr [..];

-nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy treść decyzji z dnia 16 grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działce skarżącej (nr [..]); jest to decyzja wydana w innym postępowaniu i może być z tego względu brana pod uwagę w niniejszej sprawie;

- kwestie dotyczące istniejących wypełnień szklanych w ścianie zachodniej budynku objętego wnioskiem, a więc w ścianie usytuowanej w granicy z działka nr [..], pozostają poza przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy;

- przedmiotowa sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku wybudowanego bez pozwolenia na budowę; budynek został usytuowany w granicy z sąsiednią działką nr [..] oraz w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [..]; w konsekwencji zastosowanie znajdują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie wydawania decyzji,

zaś - wobec wskazanego usytuowania budynku, niezbędne jest zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących możliwości zabudowy w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, które to ustalenia w myśl § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych będą wiążące dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę; nie oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy stosuje przepisy prawa budowlanego, zatem nie powstaje na tym etapie postępowania konieczność ustalenia, w jakiej dacie został wybudowany przedmiotowy budynek i jakie przepisy prawa budowlanego będą miały zastosowanie.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., sformułowane powyżej stanowisko Sądu dotyczące m.in. stosowanych w tej sprawie przepisów, kwestii dostępu działki inwestorów i znajdujących się na niej budynków do drogi publicznej, a także wpływu przedmiotowej inwestycji na możliwość zabudowy działki skarżącej, było wiążące dla składu orzekającego w niniejszej sprawie przy dokonywaniu oceny prawidłowości obecnie zaskarżonej decyzji, jak i dla organu odwoławczego, który tę decyzję wydał. Co za tym idzie, wszelkie zarzuty skargi negujące przyjętą w tej sprawie przez Sąd w ww. wyroku ocenę nie mogły zostać uwzględnione.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały zarówno z opisanym powyżej naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (w szczególności z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia), jak i z naruszeniem przepisów postępowania (w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i z tych przyczyn, działając na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a, decyzje organów obu instancji uchylił.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie – 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia zgodnie

z art. 153 p.p.s.a. W szczególności organ winien, w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przeprowadzić prawidłowo postępowanie dowodowe, poprzez sporządzenie nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej wnioskiem, zgodnej z wymogami prawa. Natomiast wydana przez organ decyzja winna odpowiadać wymogom określonym zarówno w przepisach postępowania, jak i przepisach prawa materialnego, tj. art. 59 i dalszych u.p.z.p. oraz rozporządzeń wykonawczych.

Organ winien również wziąć pod uwagę, że podstawą do wyliczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jest w tej sprawie obszar działki nr [..]. Jeżeli jest ona zabudowana – oprócz budynku stanowiącego przedmiot tego postępowania, także innymi obiektami budowlanymi (innymi budynkami), to należy je przy ustalaniu tego wskaźnika także uwzględnić. Obliczany wskaźnik dotyczy bowiem relacji pomiędzy całą zabudową na danej działce a jej powierzchnią (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 399/12, LEX nr 1248850).