II SAB/Kr 192/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-07	
Data wpływu	2023-09-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Joanna Człowiekowska /przewodniczący/
Małgorzata Łoboz
Monika Niedźwiedź /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 1106/24	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	zobowiązano do wydania aktu lub dokonania czynności	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezydent Miasta K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Prezydenta Miasta K. do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku T. S. z dnia 28 kwietnia 2023 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, III. w pozostałej części skargę oddala, IV. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz skarżącego T. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
W dniach 21, 25, 26 i 28 kwietnia 2023 r. T. S. (skarżący) złożył 4 wnioski o udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ("u.o.d.i.p."). Wszystkie wnioski dotyczyły kontroli wewnętrznych, tj. informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.o.d.i.p.), obejmującej dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 u.o.d.i.p.). - dotyczyły informacji publicznej podlegającej obowiązkowemu udostępnieniu w Biuletynie Informacji Publicznej ("BIP"), na podstawie art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.o.d.i.p. To fakt nieudostępnienia tej informacji publicznej w BP UMK spowodował konieczność zwrócenia się przez skarżącego o jej udostępnienie na wniosek.

Skarżący złożył 4 wnioski, kierując się kryteriami temporalnym i przedmiotowym, zgodnie ze zwyczajną strukturą udostępniania przedmiotowej informacji publicznej w BIP UMK (tj. wg podziału na poszczególne łata - 2021, 2022 i 2023 oraz podziału na rodzaj kontroli - planowe i doraźne). W zamierzeniu skarżącego, podział miał organowi ułatwić udostępnienie, a jemu samemu - zapoznanie się z udostępnioną informacją. Wnioski te obejmowały:

- wniosek z 21 kwietnia (sprawa [...]) - informacje o kontrolach za rok 2021 - wyłącznie w zakresie czynności lub dokumentów podjętych lub sporządzonych PO 14 grudnia 2022 roku.

- wniosek z 25 kwietnia (sprawa [...]) - informacje o kontrolach za rok 2022,

- wniosek z 26 kwietnia (sprawa [...]) - informacje o kontrolach za rok 2023 w zakresie kontroli planowych,

- wniosek z 28 kwietnia 2023 r. (numer [...] - [...]) - informacje o kontrolach za rok 2023 w zakresie kontroli doraźnych.

Pismem z 5 maja 2023 r. organ udzielił odpowiedzi na złożone przez skarżącego wnioski, twierdząc, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, to jest nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej oraz nie dotyczą sprawy publicznej a wnioskowane informacje mają służyć - w zamierzeniu wnioskodawcy - udowodnieniu prezentowanego stanowiska procesowego małżonki skarżącego, która pozostaje w sporze sądowym jako pracownik Urzędu Miasta K. i kwestionuje prawidłowość wypowiedzenia zamieniającego warunki pracy, do sprawy [...]

W związku z powyższym skarżący złożył skargę do WSA w Krakowie, zarzucając Prezydentowi Miasta K. bezczynność w udzieleniu informacji publicznej z wniosków objętych skargą tj.: z 21, 25, 26 i 28 kwietnia 2023 r. (opisanych na wstępie).

W skardze zarzucono naruszenie: art. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 16 ust. 1 u.o.d.i.p. przez nieudzielenie informacji publicznej i nie wydanie decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ stoi na stanowisku, iż w zakresie rozpatrzenia wniosków skarżącego nie doszło do bezczynności organu, żądana informacja nie jest informacją publiczną, a w przypadku załatwienia wniosków o dostęp do informacji, które nie są informacją publiczną organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma natomiast miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje stosownych czynności tj. nie udostępnia informacji w sposób przewidziany w ustawie m.in. w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 u.o.d.i.p. Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji, lecz nie może podać żądanych informacji, gdyż z jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć może to nie zadowalać zainteresowanego.

Organ rozpoznając wnioski ustalił, że informacje żądane przez skarżącego przede wszystkim nie stanowią informacji publicznej, nie służą bowiem interesowi publicznemu, a indywidulanemu, a ponadto żąda on udzielenia informacji, której organ w utrwalonej postaci, tj. dokumentów w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie nie posiada. Należy w tym miejscu wskazać na ścisły związek przyczynowy pomiędzy działaniami skarżącego jako wnioskodawcy oraz jego aktywnością w charakterze pełnomocnika małżonki występującej jako powódka w sprawie sądowej o sygnaturze [...] przeciwko Urzędowi Miasta K.. [...] skarżącego - była Kierownik [...], która z uwagi na zajmowane stanowisko służbowe do [...] r. nadzorowała wykonywanie [...] . W 2022 roku skarżący występował z wnioskami o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyników kontroli [...], wykonywanych przez pracowników Referatu [...] i taką informację otrzymał. Jednak sytuacja uległa diametralnej zmianie wskutek wykorzystania otrzymanej informacji publicznej w toku postępowania sądowego przed sądem pracy: w swoim piśmie z 26 września 2022 r. małżonka skarżącego powołała się na informacje otrzymane wskutek realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Pismo z 26 września 2022 r. zawiera wnioski dowodowe - również o dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. pisma z [...] września 2022 r. znak [...] w celu wykazania okoliczności, z których powódka wywodzi określone skutki prawne. Przedmiotowy wniosek dowodowy nie został oddalony. Sprawa sądowa pozostaje w toku, kolejny termin rozprawy został wyznaczony na dzień [...] grudnia 2023 r.

Mając na względzie opisany stan faktyczny i prawny, organ miał zarówno prawo, jak i obowiązek zbadania oraz ustalenia czy objęte czterema wnioskami informacje stanowią informację publiczną, bowiem okoliczności związane z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej powinny być zatem w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Ocena taka powinna uwzględniać szerszy kontekst sytuacyjny, a nie tylko samo uprawnienia do uzyskania takiej informacji. Skarżący we wszystkich swoich wnioskach składanych w trybie dostępu do informacji publicznej nie domaga się udostępnienia informacji - dokumentów podlegających obowiązkowej publikacji w BIP i w związku z tym nieudostępnianych na wniosek, a żąda informacji, które nie posiadają przymiotu dokumentów, dotyczą [...] organizacji pracy Urzędu Miasta K. (w zakresie poprzedniego miejsca pracy żony) i są wykorzystywane w indywidulanej sprawie, a nie w interesie publicznym. Z przeprowadzonej analizy danych ujętych w centralnym rejestrze wniosków o udzielenie informacji publicznej za okres od 2021 roku wynika, że Skarżący, poza wnioskami w indywidulanej sprawie, nie składał żadnych innych wniosków w sprawach dotyczących spraw publicznych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji będącej w posiadaniu organu. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej.

Reasumując, działanie Prezydenta Miasta K. jako organu w rozumieniu ustawy o dostępie było prawidłowe, nie miało miejsca zarzucane naruszenie prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. - Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, zwanej dalej: "p.p.s.a.") lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym za zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Ramy prawne sądowej kontroli skarżonej decyzji wyznaczają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej ma natomiast miejsce wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie podejmuje stosownych czynności tj. nie udostępnia informacji w sposób przewidziany w ustawie m.in. w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy o dostępie. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie jej udostępnienia, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie, do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy o dostępie, kierujący jednostką organizacyjną samorządu terytorialnego, jest samodzielnie zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w ich posiadaniu. Należy przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego jest konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji, lecz nie może podać żądanych informacji, gdyż z jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć może to nie zadowalać zainteresowanego. Jeżeli zatem organ udzielił odpowiedzi, która może nawet nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, wówczas nie pozostaje on w bezczynności.

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy. Zatem art. 16 ust. 1 ustawy ma zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

Wskazany w skardze organ jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, co nie było kwestionowane.

Również z treści wniosku wynika, iż żądana informacja wytworzona została w ramach sfery działalności publicznej skarżonego organu gdyż dotyczy jego Wydziału [...]. A zatem dotyczy sprawy publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i danych publicznych, o których stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Efekty kontroli podlegają obowiązkowemu udostępnieniu w BIP UMK (art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p.). Spełnione są zatem w ocenie Sądu przesłanki w zakresie wytworzenia żądanej informacji przez organ władzy publicznej i jako mającej przymiot tj. odnoszącej się do organu władzy publicznej. Sąd nie podziela przy tym stanowiska skarżonego organu, iż sporna informacja nie miała waloru "informacji o sprawach publicznych" z racji odnoszenia się li tylko do interesu indywidulanego – prywatnego wnioskodawcy wobec starania się uzyskania informacji w swojej własnej indywidualnej sprawie, jak szeroko argumentował skarżony organ. Żądana przez skarżącego informacja dotyczy sfery faktów, jest wytwarzana w ramach działalności organu władzy publicznej i zawiera informację o sposobie realizowania przez ten organ nałożonych nań zadań publicznych. Stanowi zatem informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto Sąd w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż z treści u.d.i.p. nie wynika, aby cel prywatny stanowił przesłankę ograniczającą dostęp do informacji publicznej. Nie wynika to w szczególności z treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Odmowa zastosowania wymienionych przepisów wyłącznie w oparciu o ustalenie, iż zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, byłaby odmową ich stosowania w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest upoważniony do badania interesu prawnego, ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć dla celu prywatnego (por. np. wyroki NSA z 18 października 2013 r. I OSK 1482/13, z 15 listopada 2013 r., I OSK 1585/13, z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1987/13).

Zatem okoliczność, iż wnioskodawca chce wykorzystać żądaną informację publiczną w celach prywatnych, nie oznacza, iż informacja publiczna przestaje posiadać walor informacji publicznej i nie może być w związku z tym udzielona. Natomiast tylko udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jednakże żądana we wniosku z dnia 21 kwietnia 2023r. informacja dotyczy jedynie wytworzonych dokumentów i prostych informacji co do przyczyn nieudostępnienia informacji w BIP czy też danych o podjętych czynnościach, nie posiada więc cech informacji przetworzonej.

Jak wyżej wskazano w świetle przepisów u.d.i.p. podmiot do którego kieruje się wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, udostępnia informację.

Powyższe wymogi zostały naruszone i skarżony organ nie zakończył postępowania ani wydaniem w terminie decyzji lub też innego aktu, ani nie podjął stosownej czynności. Stąd skoro, jak wyżej wskazano żądana informacja stanowi informację publiczną, a organ jest w jej posiadaniu, to winien udzielić takiej informacji. Jeśli natomiast uważa, iż nie może udostępnić informacji, uznając, iż jest to nadużycie prawa do informacji publicznej - to winna zostać wydana decyzja administracyjna w tym względzie. Reasumując – organ albo ma udostępnić informację, albo wydać decyzję odmowną, jeśli uważa, że są jakieś przesłanki, aby taką decyzję wydać. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej nie podejmuje takiej czynności ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Wobec nie uczynienia zadość temu obowiązkowi, w pkt I sentencji wyroku Sąd uznając, iż skarżony organ dopuścił się bezczynności zobowiązał go na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności, w terminie 14 dni.

W zakresie oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) zdaniem Sądu, skarżony organ nie działał z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ udzielił bez zbędnej zwłoki pisemnej odpowiedzi na wniosek, a zatem nie można uznać, aby zlekceważył wnioskodawcę. Nie uczynienie zadość wymogom ustawowym wyżej opisanym, spowodowane zaś było jedynie błędną oceną przesłanek informacji publicznej. Wobec tego orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. Z powyższych przyczyn brak też było podstaw do uwzględnienia skargi w przedmiocie nałożenia grzywny, stąd skarga w tym zakresie została oddalona w punkcie III.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł, na którą składa się koszt wpisu, o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.