Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE 1. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku M. O. z dnia 20 lutego 2023 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE - w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

M. O. (dalej: skarżący; cudzoziemiec; wnioskodawca) wniósł skargę na bezczynność Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu 20 lutego 2023 r. do Wojewody wpłynął wniosek skarżącego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Cudzoziemiec wskazał we wniosku, że przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie decyzji Wojewody P. z dnia 4 lipca 2016 r. o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy.

Wniosek został zarejestrowany pod sygnaturą [...]

W dniu 20 lutego 2023 r. Wojewoda, na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.) - dalej również: k.p.a. oraz art. 219 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U z 2021 r., poz. 2354 ze zm.) - dalej również: u.c., wezwał cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku, tj. złożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do lokalu (oryginał lub uwierzytelniona kopia) i "umowę zawartą między rodzicem/rodzicami a cudzoziemcem".

Cudzoziemiec w dniu 6 marca 2023 r. złożył w siedzibie organu m.in. umowę użyczenia lokalu z dnia 20 lutego 2023 r. i tłumaczenie uwierzytelnione z języka [...] dotyczące aktu urodzenia wnioskodawcy. W tym samym dniu, tj. 6 marca 2023 r. Wojewoda doręczył skarżącemu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w jego sprawie na wniosek z dnia 20 lutego 2023 r.

W piśmie z dnia 16 kwietnia 2024 r. (data pływu do organu: 18 kwietnia 2024 r.) skarżący wniósł ponaglenie w związku z bezczynnością Wojewody, tj. niezałatwieniem sprawy udzielenia zezwolenia na pobyt długoterminowy rezydenta UE. Pismem z dnia 23 kwietnia 2024 r. Wojewoda pozostawił ponaglenie bez rozpoznania, wyjaśniając, że na podstawie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm.) - dalej również: u.p.o.U., w okresie do dnia 30 czerwca 2024 r. bieg terminów w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.

W skierowanej do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef UdSC) skardze z dnia 30 kwietnia 2024 r. na działanie Wojewody (data wpływu do organu: 7 maja 2024 r.) cudzoziemiec wniósł ponowne ponaglenie w tej sprawie. Pismem z dnia 8 maja 2024 r. Wojewoda pozostawił to ponaglenie bez rozpoznania.

W skardze z dnia 9 maja 2024 r. (data nadania pocztowego), która wpłynęła do organu w dniu 13 maja 2024 r., cudzoziemiec zarzucił Wojewodzie bezczynność w przedmiotowej sprawie. Skarżący wystąpił o to, żeby Sąd: 1) zobowiązał organ do wydania decyzji w tej sprawie w ciągu 14 dni; 2) stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości [...] zł; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania; 5) dopuścił i przeprowadził dowód z: wniosku z dnia 20 lutego 2023 r., b) ponaglenia z dnia 18 kwietnia 2024 r., c) skargi z dnia 30 kwietnia 2024 r.

Skarżący wskazał na naruszenie przez Wojewodę przepisów: 1) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa i stania na straży praworządności, działanie w sposób niemający na względnie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, nieinformowanie w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych; 2) art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi cudzoziemiec rozwinął i umotywował zarzuty.

Wyjaśnił m.in., że w dniu 20 lutego 2023 r. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (na podstawie art. 211 u.c.) i czeka już ponad 2 lata na rozstrzygnięcie organu w jego sprawie. Podkreślił, że nie posiada "statusu ochrony czasowej, tj. PESEL [...]" i nie dotyczą go przepisy o zawieszeniu terminów, o których mowa w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy.

W piśmie z dnia 9 maja 2024 r., wysłanym do cudzoziemca w dniu 13 maja 2024 r., a doręczonym skarżącemu w dniu 17 maja 2024 r., Wojewoda na podstawie art. 64 § 2 oraz "art. 202 ust. 1, art. 203 ust. 4, art. 219 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 223" u.c. pozostawił wniosek cudzoziemca z dnia 20 lutego 2023 r. bez rozpoznania.

Następnie Wojewoda, w piśmie z dnia 16 maja 2024 r. pozostawił bez rozpoznania ponaglenie na bezczynność "złożone 13.05.2024 r.", jako "tożsame w treści z ponagleniem z 18.04.2024 r.".

W skierowanym do Szefa UdSC piśmie z dnia 22 maja 2024 r. (data wpływu do Wojewody: 24 maja 2024 r.), zatytułowanym: Odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 9 maja 2024 r. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, cudzoziemiec zakwestionował pismo organu z dnia 9 maja 2024 r., uznając je za decyzję w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi w całości, wskazując m.in. warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a. oraz to, że w dniach "18.04.2024 r. i 07.05.2024 r. i 13.05.2024 r. (...) [skarżący] wniósł ponaglenia na bezczynność w sprawie (...), które to ponaglenia zostały pozostawione bez rozpoznania, gdyż strona wniosła je "przed upływem terminu do załatwienia sprawy ze względu na zawieszenie biegu terminów dotyczących udzielania zezwolenia pobyt do 30 czerwca 2024 r.". Wojewoda wskazał na treść art. 223 w zw. z art. 210 u.c. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 219 ust. 2 i 3 u.c. cudzoziemiec, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, dołącza do niego tytuł prawny do zajmowania lokalu mieszkalnego, w którym będzie przebywał. Za tytuł prawny, nie uznaje się umowy użyczenia lokalu, chyba że użyczającym jest zstępny, wstępny, małżonek, rodzice małżonka lub rodzeństwo cudzoziemca. Organ podniósł, że złożony 20 lutego 2024 r. wniosek o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE zawierał wyżej wymienione braki formalne, wobec czego w piśmie z dnia 20 lutego 2024 r. cudzoziemiec został wezwany do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do lokalu, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że należy dostarczyć umowę zawartą między "rodzicem/rodzicami" a cudzoziemcem. W dniu 9 maja 2024 r. wniosek cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE został pozostawiony bez rozpoznania. Poza tym wskazał na to, że ponaglenia z dnia 18 kwietnia 2024 r., 7 maja 2024 r. i 13 maja 2024 r. zostały pozostawione bez rozpoznania, a ponaglenie wniesione 24 maja 2024 r. przekazane do rozpatrzenia organowi II instancji.

Organ stwierdził, że ponaglenie wniesione przedwcześnie w świetle art. 37 § 3a k.p.a. nie wywiera skutków procesowych w postaci skutecznego wniesienia ponaglenia na bezczynność czy przewlekłość w postępowaniu administracyjnym, tj. wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a., zatem skarga winna podlegać odrzuceniu. Argumentując, że skarga na bezczynność w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE podlega odrzuceniu, Wojewoda zarazem zauważył, że w przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi, w ocenie organu postępowanie sądowoadministracyjne powinno zostać umorzone, z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 4 u.p.o.U.

Ponadto Wojewoda stwierdził, że "z ostrożności należy również wskazać na bezzasadność zarzutów i żądań skarżącego". Podniósł przy tym, że nie podziela argumentacji prezentowanej w niektórych orzeczeniach sądów (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt IV SAB/Po 175/23), wskazującej na niezgodność art. 100c i art. 100d u.p.o.U. z przepisami dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2011 r. dotycząca statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE.L z 2004 r. nr 16, poz. 44 ze zm.). Wojewoda odwołał się m.in. do treści preambuły do wskazanej dyrektywy, z której jednoznacznie wynika, że jej celem jest ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego UE, które powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania przy uwzględnieniu zwykłego obciążenia pracą administracji Państw Członkowskich. W tym względzie Wojewoda powołał się na to, że administracja nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą co najmniej od wybuchu pandemii SARS-CoV-2 w 2020 r., jak i następnie ze względu na wybuch konfliktu na Ukrainie i masowy napływ uchodźców z Ukrainy, co stanowi nadzwyczajne okoliczności stanowiące podstawę zawieszenia biegu terminów wynikającego z art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Organ wskazał na to, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa stanowiły odpowiedź na sytuację wywołaną wybuchem konfliktu zbrojnego w lutym 2022 r. na terytorium Ukrainy (jeszcze przed końcem pandemii wirusa SARS CoV-2). Wojewoda przybliżył również uwarunkowania związane ze znacznym przyrostem wniosków cudzoziemców w sprawach legalizacji pobytu, jak i wydawanych w tych sprawach decyzji.

Odnosząc się do żądania wymierzenia przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 100c ust. 3 pkt 2 i art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U. w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń wskazanych w tych przepisach, tj. w okresie od 24 lutego 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. organowi prowadzącemu postępowanie w tym przedmiocie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto organ zauważył, że w skardze brak jest jakiegokolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem stronie skarżącej rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. W ocenie organu, strona nie wskazała jednoznacznie, jakoby doznała krzywdy w związku z prowadzeniem przez Wojewodę postępowania w jej sprawie, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie sądu orzekającego w sprawie. Wobec powyższego, zdaniem organu, brak jest podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże nie wszystkie jej twierdzenia i żądania były zasadne.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów) na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a. Przepis ten dotyczy skarg, których przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również bezczynność oraz przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawach załatwianych poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez sąd (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W następnej kolejności Sąd zauważa, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość (zwłoka) organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie modelowe postaci, tj. bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (przewlekłości).

W tym kontekście, w odniesieniu do stanu "bezczynności" chodzi o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) - dalej: k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się zatem obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych, tj. niezałatwienia sprawy w terminie, co też potwierdza to definicja legalna "bezczynności" sformułowana w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z tym ostatnim przepisem stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy. Nadto, warto jeszcze zauważyć, że zaskarżalna bezczynność może dotyczyć także niepodjęcia przez organ poszczególnych aktów lub czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej, w tym aktów lub czynności warunkujących wszczęcie postępowania.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość odnosi się do oceny sprawności działania organu, gdyż w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, nie załatwia sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., względnie podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyroki NSA z dnia: 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 891/13 i 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2595/13 - dostępne jw.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, dostępna jw.).

Zdaniem Sądu, w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb wnoszenia skargi, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., został wyczerpany. Strona przed wywiedzeniem skargi wniosła bowiem 16 kwietnia 2024 r. stosowne (pierwsze) ponaglenie w sprawie, co w sposób oczywisty miało miejsce przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania (pismo Wojewody z dnia 23 kwietnia 2024 r. i następne) nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi.

Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przede wszystkim przyjdzie jednak wyjaśnić, dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania.

Jak stanowią art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 u.p.o.U., w okresie - odpowiednio do dnia 31 grudnia 2022 r. (art. 100c ust. 1 pkt 1) i do dnia 30 września 2025 r. (art. 100d ust. 1 pkt 1 [według ostatniej zmiany: art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. - Dz.U. z 2024 r., poz. 854, zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.) bieg terminów na załatwienie wskazanych w tym przepisie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę [w tym pobyt rezydenta długoterminowego UE - lit. c] nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ponadto w ust. 3 obydwu tych przepisów wskazano, że w powyższych okresach przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Natomiast w ust. 4 stwierdzono, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.

Od razu należy zastrzec, że Sąd w niniejszym składzie uznaje, że przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nich spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, ale do także do spraw z udziałem wszystkich cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo (podobnie m.in. NSA w wyroku z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2059/22, dostępnym jw.).

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody ani orzecznictwa sądów administracyjnych, które jest zbieżne z poglądem Wojewody, co do tego, że powyższe przepisy stanowią przeszkodę do wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. W swoich dalszych rozważaniach Sąd odwoła się do argumentacji przedstawionej m.in. w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2023 r. sygn. akt II SAB/Po 100/23 oraz z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 129/23 i IV SAB/Po 130/23.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że w myśl regulacji zawartej w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na dany rodzaj pobytu nie można zastosować przepisów o bezczynności i przewlekłości, a zatem również i przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie jest możliwe, w razie przyjęcia stanowiska Wojewody, skuteczne wniesienie ponaglenia, a następnie skargi w takiej sprawie, skoro dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 i 2b p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja w tej konkretnej sprawie stanowi pośrednie wyłączenie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do czego Sąd jeszcze powróci w dalszych rozważaniach.

W tym miejscu należy jeszcze wskazać jeszcze na regulację z art. 210 w zw. z art. 223 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2024 r., poz. 769). Ten ostatni wskazuje bowiem, jakie przepisy stosowane są do udzielenia lub cofnięcia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. W przepisie art. 210 u.c. w ust. 1 przewidziano termin do wydania decyzji w takich sprawach, wskazując, że decyzje wydaje się w terminie 6 miesięcy. Zgodnie zaś z ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. Przywołane przepisy stanowią zatem podstawę terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Wobec tego, że skarżący zamierzał uzyskać zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE, trzeba zwrócić uwagę na treść dyrektywy Rady Unii Europejskiej 2003/109/WE z dnia 25 listopada 2003 r. dotyczącej statusu obywateli państw trzecich będących rezydentami długoterminowymi (Dz.U.UE L. z 2004 r. nr 16, poz. 44 ze zm.) - dalej: dyrektywa 2003/109/WE, jako podstawy implementacji zagwarantowanej w przywołanych przepisach ustawy o cudzoziemcach. Przepis art. 7 tej dyrektywy w ust. 2 stanowi, że właściwe organy krajowe przesyłają składającemu wniosek pisemne powiadomienie dotyczące decyzji, najszybciej jak to możliwe oraz w każdym przypadku nie później niż sześć miesięcy od daty złożenia wniosku. Informacje w sprawie każdej takiej decyzji przekazywane są obywatelowi państwa trzeciego zgodnie z procedurami dotyczącymi powiadamiania, określonymi na mocy odnośnego ustawodawstwa krajowego. W wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy termin wskazany w akapicie pierwszym może być przedłużony. Z kolei art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewiduje, że właściwe organy krajowe rozpatrują wnioski w terminie czterech miesięcy od daty ich złożenia. Jeżeli do wniosku nie dołączono dokumentacji dowodowej, wymienionej w art. 15 i 16, lub w wyjątkowych okolicznościach związanych ze złożonym charakterem sprawy, termin określony w akapicie pierwszym może być przedłużony o okres nie dłuższy niż trzy miesiące. W takich przypadkach właściwe organy krajowe powiadamiają o tym wnioskodawcę. Z kolei w art. 20 ust. 1 stwierdzono, że konsekwencje niewydania decyzji w terminie, o którym mowa w art. 19 ust. 1, określa ustawodawstwo krajowe danego Państwa Członkowskiego.

Celem wskazanej dyrektywy – jak czytamy w jej preambule – jest m.in. ustanowienie zbioru zasad regulujących procedury rozpatrywania wniosków o przyznanie statusu rezydenta długoterminowego (10). Procedury te powinny być skuteczne i możliwe do zrealizowania, uwzględniając zwykłe obciążenie pracą administracji Państw Członkowskich, jak również powinny być przejrzyste i sprawiedliwe w celu zapewnienia właściwej pewności prawnej danym osobom. Nie powinny one stanowić środka utrudniającego wykonywanie prawa pobytu.

Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na to, że zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. Natomiast w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłącza się we wszystkich postępowaniach wskazanych w tym przepisie bieg terminów procesowych, w tym zezwoleń na pobyt rezydenta długoterminowego UE (lit. c), co stanowi sprzeczność z przepisami dyrektywy. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2003/109/WE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE, bez względu na wynik sprawy. Z przepisów tych należy wyprowadzić obowiązek wydania decyzji, niezależnie od merytorycznego wyniku sprawy, zatem nie przewidują one niemożności wydania decyzji w tej sprawie.

Konsekwentnie, jako niedopuszczalną na gruncie przepisów przywołanej dyrektywy należałoby ocenić taką modyfikację terminu załatwienia sprawy, która polegałaby na jego wydłużeniu w ustawodawstwie krajowym ponad maksymalny termin zakreślony w art. 7 ust. 2 oraz art. 19 ust. 1 dyrektywy. Dlatego też za niedopuszczalne – bo sprzeczne z analizowaną dyrektywą – należy uznać praktycznie równoważne w skutkach rozwiązanie legislacyjne przyjęte w art. 100c ust. 1 u.p.o.U. i następnie recypowane w art. 100d ust. 1 u.p.o.U., zwalniające organ z obowiązku dochowania 6-miesięcznego (art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c.), jak i terminu podstawowego z art. 7 ust. 2 dyrektywy 2003/109/WE (6-miesięcznego z dopuszczalnym przedłużeniem) czy odpowiednio terminu zasadniczego 4 miesięcy z możliwością jego przedłużenia maksymalnie o 3 miesiące, jak to wynika z art. 19 ust. 1 tej dyrektywy.

Takie rozwiązanie skutkuje niejako "wtórnym" brakiem implementacji przepisu dyrektywy w polskim ustawodawstwie krajowym – sprzecznie z art. 26 zd. pierwsze dyrektywy 2003/109/WE. Dodać należy, że w ocenie Sądu przepisy art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE wywierają tzw. bezpośredni skutek, gdyż określają maksymalny termin wydania decyzji w sprawie i informowania o tym wnioskodawcy.

Sąd wyjaśnia również, że niniejsza ocena została poczyniona w konkretnym czasie, gdy konflikt zbrojny na Ukrainie trwa już ponad 2 lata i podobny okres upłynął od wejścia w życie ustawy specjalnej z dnia 12 marca 2022 r., uchwalonej w związku z tym konfliktem. Sytuacja dotycząca zwiększonego wpływu wniosków dotyczących spraw pobytowych cudzoziemców nosi już cechy pewnej trwałości, wskazującej na istnienie w tym względzie stanu przewlekłego – tym bardziej, że sam Wojewoda stwierdził, iż administracja nie działa w warunkach zwykłego obciążenia pracą co najmniej od wybuchu pandemii SARS-CoV-2 w 2020 r. Dlatego też Sąd nie uznał słuszności argumentu Wojewody odwołującego się do preambuły przywołanego aktu unijnego, wskazującego na potrzebę uwzględnienia zwykłego obciążenia pracą administracji państwa członkowskiego.

Poza tym nie wolno pomijać i tego, że złożenie przez stronę skarżącą wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, dostępna jw.), na co wskazuje również doręczone stronie zawiadomienie z dnia 6 marca 2023 r. Nie ulega zatem wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało w niniejszej sprawie skutecznie wszczęte na wniosek strony. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przez Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny osiągnąć swój zamierzony cel (por. np. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r. sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" z 1989 r. nr 2, s. 8 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 938/07, dostępny jw. - oraz przywołane tam poglądy piśmiennictwa).

Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. Obecnie przepis art. 100d ust. 3 (a wcześniej art. 100c ust. 3) u.p.o.U. wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności i przewlekłości, a więc tak jak wskazano powyżej - nie można wnieść ponaglenia. W konsekwencji, w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (por. np. postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 510/23, postanowienie WSA w Lublinie z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt III SAB/Lu 27/23 i postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2023 r. - dostępne jw.). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska.

Obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE przewidziany jest w przywołanej już dyrektywie unijnej. Nie można uznać, że na podstawie przepisów krajowych decyzja w tej materii nie zostanie wydana, skoro przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak zachodzi to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. stoi w sprzeczności z art. 210 ust. 1 w zw. z art. 223 u.c., ale przede wszystkim z art. 7 ust. 2 i art. 19 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE.

W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 u.p.o.U. wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji. Sąd, związany przepisami Konstytucji, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (umocowanie do takiego wniosku wynika z art. 91 ust. 3 Konstytucji i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) - [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].

Niezasadne jest zatem twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności i przewlekłości nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 u.p.o.U. Sąd nie akceptuje tego stanowiska, ponieważ powołany przepis wyłączałby w takiej sytuacji prawo do sądu.

W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem znaleźć zastosowania przepisy art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U., jako niedające się pogodzić z konstytucyjnymi oraz konwencyjnymi gwarancjami prawa do sądu oraz prawa do skutecznego środka zaskarżenia.

Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy", ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców. I to nawet jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, gdzie mowa jest o dopuszczalnym ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw oraz art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji, przewidującym, że ten, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej [a zatem co do zasady każdy], korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji (ust. 1), a wyjątki od tej zasady, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa (ust. 2).

Ograniczenie jest rodzajowo czymś innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie zaś tego nie czyni, tj. odejmuje całość uprawnienia. Poza tym konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 u.p.o.U. czy też bezpośrednio, skoro efekt jest tożsamy. W takiej sytuacji za podstawę do tego ograniczenia nie może być uznany art. 20 ust. 1 dyrektywy 2003/109/WE przewidujący, że konsekwencje niewydania decyzji w terminie, o którym mowa w art. 19 ust. 1, określa ustawodawstwo krajowe danego państwa członkowskiego.

Trzeba mieć również na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC. W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1, który stanowi, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości.

W przywołanym przepisie mowa jest wprawdzie o prawach cywilnych i karnych, to jednak nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach stricte cywilnych oraz karnych (patrz: P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.

Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają przywołaną konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala sądowi w konkretnej sprawie na zastosowanie przepisów danej dyrektywy z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. w istocie pozbawiają cudzoziemca możliwości skutecznego uzyskania w rozsądnym terminie zezwolenia na pobyt, o którym mowa w art. 211 ust. 1 u.c. w związku z art. 7, art. 19 i art. 20 dyrektywy 2003/109/WE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z przywołanej dyrektywy Rady. Zgodnie zaś z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepisy art. 100d ust. 1 i 3 u.p.o.U. wyłączają prawo cudzoziemca do zaskarżenia bezczynności w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy uznać, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny.

Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zostały powyżej przywołane, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny względem aktywności organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt na terytorium RP (tu: zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE). W takich warunkach sąd krajowy jest zobowiązany od odstąpienia od zastosowania przepisu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

Z tych wszystkich powodów należało przyjąć, że Wojewoda dopuścił się zawinionej zwłoki w rozpoznaniu sprawy z wniosku skarżącego. Wniosek cudzoziemca wpłynął do organu w dniu 20 lutego 2023 r., zaś po wezwaniu skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku i dopełnieniu tej czynności (przedłożenia dokumentów) w dniu 6 marca 2023 r. organ zawiadomił stronę w tym samym dniu (doręczenie pisma z dnia 6 marca 2023 r.) o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku z dnia 20 lutego 2023 r. Niewątpliwie zatem postępowanie administracyjne zostało wszczęte i toczyło się w tej sprawie. Dlatego też następcze pozostawienie wniosku skarżącego z dnia 20 lutego 2023 r. bez rozpoznania (ze wskazaniem, jako podstawy prawnej, przepisów art. 64 § 2 oraz art. 202 ust. 1, art. 203 ust. 4, art. 219 ust. 2, 3 i 5 oraz art. 223 u.c.) – co nastąpiło w piśmie z dnia 9 maja 2024 r., wysłanym do cudzoziemca w dniu 13 maja 2024 r., a doręczonym skarżącemu w dniu 17 maja 2024 r. – nie mogło stanowić podstawy dla uznania, że Wojewoda nie pozostaje w bezczynności w przedmiotowej sprawie. Pismo to nie stanowiło również decyzji załatwiającej (negatywnie) sprawę o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE.

W takich też okolicznościach, w sprawie nie zachodziły przesłanki do umorzenia, jako bezprzedmiotowego, postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zakresie zobowiązania Wojewody do załatwienia sprawy.

Instytucja unormowana w art. 64 § 1 i 2 k.p.a. – tym bardziej w kontekście m.in. przywołanych przepisów art. 210 w zw. z art. 223 u.c. – odnosi się do takich braków formalnych wniesionego podania, które powodują jego prawną bezskuteczność, a więc niemożność w ogóle prowadzenia postępowania. Charakterystyczną cechą tych braków jest to, że ich usunięcie może nastąpić w stosunkowo prosty sposób (patrz: wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2036/20, dostępny jw.). Poza tym na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) również przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (patrz: uchwała NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, LEX nr 1356405). Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. (odpowiednio - w przepisach szczególnych), jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej (patrz: wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 1747/22, dostępny jw.).

Wobec skutecznego wszczęcia postępowania i poinformowania o tym fakcie skarżącego (po uprzednim wezwaniu cudzoziemca do uzupełnienia braków formalnych wniosku), organ powinien był załatwić sprawę poprzez jej – merytoryczne albo formalne – rozstrzygnięcie w drodze decyzji. Wtedy też powinien przedstawić merytoryczną ocenę wniosku i uzupełnianych dokumentów.

W tym zakresie Sąd jeszcze wyjaśnia, że jeżeli w danej sprawie dojdzie do stanu zawinionej zwłoki, stanowiącej przekroczenie terminów ustawowych prowadzące do niezałatwienie sprawy w terminie, to taki stan należy kwalifikować jako bezczynność. Mając to na względzie, Sąd uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, gdyż nie dotrzymał prawem ustanowionych terminów załatwienia sprawy.

Wojewoda w dniu 20 lutego 2023 r. podjął działania w celu uzupełnienia braków formalnych wniosku cudzoziemca. Następnie, po przedłożeniu przez cudzoziemca określonych dokumentów, organ w dniu 6 marca 2023 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, jednak od tamtej pory jedyny działaniem związanym z załatwieniem sprawy było podjęcie w dniu 9 maja 2024 r., a skierowane do skarżącego w dniu 13 maja 2024 r., zawiadomienie o pozostawianiu wniosku bez rozpoznania. W istocie zatem organ do czasu wniesienia skargi nie podjął skutecznych działań nakierowanych na załatwienie sprawy. W każdym razie przeciwnego stanu rzeczy nie dokumentują akta sprawy. Co oczywiste, pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania, jak i następnie bezskuteczne pozostawienie wniosku bez rozpoznania, nie miało wpływu na dynamikę postępowania, skoro w żadne sposób nie przybliżyło załatwienia sprawy. Wszystko to oznacza, że Wojewoda pozostaje w zawinionej zwłoce w załatwieniu przedmiotowej sprawy.

Pierwsze ponaglenie w tej sprawie nastąpiło poprzez wniesienie pisma z dnia 16 kwietnia 2024 r. (data wpływu do organu: 18 kwietnia 2024 r.), zatem niewątpliwie po bezskutecznym upływie terminu 6 miesięcy, o którym mowa w art. 210 w zw. z art. 223 u.c., a zarazem przed wniesieniem skargi na bezczynność Wojewody, co też nastąpiło 9 maja 2024 r. (data nadania skargi z dnia 8 maja 2024 r.). Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zatem zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Od dnia złożenia wniosku upłynęło bowiem ponad 14 i pół miesiąca (ponad rok i 2 miesiące), przy czym sama zwłoka w załatwieniu sprawy, licząc od marca 2023 r. (data uzupełnienia braków wniosku i zawiadomienia cudzoziemca o wszczęciu postępowania), przekroczyła 8 miesięcy ponad ustawowy termin 6 miesięcy, co wskazywało na naruszenie terminu, o jakim mowa w art. 210 w zw. z art. 223 u.c., a także w przywołanych przepisach dyrektywy. Świadczyło to o popadnięciu w stan bezczynności w tej sprawie.

W konsekwencji Sąd stwierdził tenże fakt, orzekając w tym względzie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Z uwagi na to, że ostatecznie w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE (żadna ze stron nie zasygnalizowała okoliczności przeciwnej), Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku z dnia 20 lutego 2023 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Sąd podjął to rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, uznając, że wyznaczony termin pozwoli na załatwienie sprawy. Sąd wziął pod uwagę aktualny stan sprawy, dotychczasowy okres trwania postępowania, jak i przepisy ustawy o cudzoziemcach, przepisy przywołanej dyrektywy oraz miał na uwadze ogólne wytyczne wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 35).

Sąd zarazem uznał, że stwierdzony stan zawinionej zwłoki (bezczynność w załatwieniu sprawy) Wojewody nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, dostępny jw.). Postawę Wojewody musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Sąd uwzględnił również, że Wojewoda nie zlekceważył obowiązków wynikających z art. 61 § 3 i 4 k.p.a. (zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania). Wojewoda pozostawał w błędnym przekonaniu, że treść przepisów polskiego prawa, wynikających z przywołanych ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, wprowadzała spoczywanie terminów do załatwienia spraw cudzoziemców. Należy mieć na uwadze, że Wojewoda jest organem administracji publicznej i w myśl art. 6 k.p.a. zobowiązany jest do działania na podstawie i w graniach prawa. Trzeba jednakże pamiętać o tym, że organy administracji publicznej nie mają kompetencji do oceny zgodności polskich przepisów z przepisami prawa międzynarodowego (europejskiego i unijnego), tak jak może to uczynić sąd. Organ respektował przywołane przepisy ustawy szczególnej, co wprawdzie nie uwalniało go od zarzutu pozostawania w zwłoce w załatwieniu sprawy, jednakże powodowało, że nie można w tym zakresie przypisywać organowi lekceważenia prawa w stosunku do strony skarżącej czy też działania na jej szkodę.

Ponadto Sąd wziął pod uwagę znane z urzędu (tzw. wiedza notoryjna) okoliczności związane z istotnie zwiększoną liczbą wpływających wniosków cudzoziemców oraz uwarunkowania organizacyjno-kadrowe organu. Nie mogły one wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże należy je uwzględniać przy ocenie, czy stwierdzona zwłoka w załatwieniu sprawy naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. W takich warunkach Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu (pkt 4 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r. sygn. akt II GSK 127/20, dostępny jw.).

Skoro przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził podstawę do oddalenia skargi w tym zakresie, tj. co do przyznania sumy pieniężnej. Sąd z urzędu nie znalazł również podstaw do orzeczenia grzywny w stosunku do organu. Dodać jeszcze ubocznie należy, że w sytuacji, w której sąd administracyjny orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wniosek strony i wynik sprawy oraz wysokość uiszczonych przez stronę kosztów sądowych (100 zł tytułem wpisu od skargi).