II SA/Bk 570/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-12-12	
Data wpływu	2013-07-18	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku	
Sędziowie	Danuta Tryniszewska-Bytys /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Trykoszko
Mirosław Wincenciak	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 146 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2006 nr 139 poz 992; art. 30 ust. 2 pkt 4; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.	
Tezy
Nakazanie zwrotu świadczeń rodzinnych jest uwarunkowane uprzednim ostatecznym przesądzeniem, że zostały pobrane jako świadczenia nienależne. To natomiast wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych i mających inny zakres, ale wzajemnie od siebie zależnych postępowań: wcześniejszego w przedmiocie ustalenia nienależnych świadczeń i późniejszego w przedmiocie nakazania ich zwrotu wraz z odsetkami (jeśli wynik pierwszego okaże się pozytywny).	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], jak również decyzję Starszego Specjalisty Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.	
Uzasadnienie
II SA/Bk 570/13

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. znak [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. przyznano A. G. zasiłek rodzinny na dziecko (A. G.) w kwocie 43 zł miesięcznie na okres 1 października 2005 – 31 sierpnia 2006 r. oraz przyznano jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie 90 zł.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. - wydanym z upoważnienia Prezydenta Miasta B. przez Starszego Specjalistę MOPR w B. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 20 ust. 3 i art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją dnia [...] listopada 2005 r. Organ wskazał, że w dniu 27 grudnia 2012 r. uzyskał informację, iż A. G. od 1997 r. posiada gospodarstwo rolne (zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy N. z dnia 19 grudnia 2012 r. znak [...]). Łączny dochód strony za rok 2004 z wliczonym dochodem z gospodarstwa rolnego wyniósł 673, 10 zł na osobę w rodzinie i przekroczył obowiązujące w dacie rozpoznawania wniosku o przyznanie świadczenia ustawowe kryterium dochodowe (504 zł). Fakt posiadania gospodarstwa rolnego przez A. G. nie był znany organowi w dniu wydawania decyzji o przyznaniu świadczeń na okres 2005 - 2006.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ uchylił w całości decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. oraz odmówił A. G. prawa do świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego w kwocie 43 zł miesięcznie na okres 1 października 2005 – 31 sierpnia 2006 r. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego w kwocie 90 zł płatnego jednorazowo.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w dacie wydawania uchylonej decyzji ([...] listopada 2005 r.) kryterium dochodowe na osobę w rodzinie warunkujące ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych wynosiło 504 zł. Z dokumentów przedłożonych przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie świadczeń na okres świadczeniowy 2005 – 2006 wynikało, że powyższe kryterium wnioskodawczyni spełnia. Jak wynika z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy N. w dniu 19 grudnia 2012 r. znak [...], które organowi przedłożono w dniu 27 grudnia 2012 r., strona posiada od 1997 r. gospodarstwo rolne, czego nie wskazała w złożonym oświadczeniu. Powinna była to zrobić w załączniku nr 4 (oświadczenie o dochodach niepodlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym). Tymczasem po dodaniu dochodu z tego gospodarstwa do dochodu wynikającego z przedłożonych w 2005 r. dokumentów okazało się, że dochód miesięczny na osobę w rodzinie strony w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2004 r.) wyniósł 673,10 zł i był wyższy od ówczesnego kryterium dochodowego (504 zł), co wykluczało stronę z kręgu osób uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Organ wskazał, że strona podpisała oświadczenie o posiadaniu wiedzy o zasadach przyznania świadczenia rodzinnego oraz o konieczności niezwłocznego powiadomienia organu o zmianach mających wpływ na prawo do tego świadczenia.

Następnie zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2013 r. organ wszczął postępowanie w sprawie zwrotu przez A. G. kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres 2005 – 2006 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 20 ust. 2 i 3, art. 30 ust. 1, 2, 6 i 8, art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ stwierdził, że świadczenia wypłacone A. G. w okresie 1 października 2005 – 31 sierpnia 2006 r. tj. zasiłek rodzinny w kwocie 43 zł i płatny jednorazowo dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez dziecko roku szkolnego w kwocie 90 zł tzn. świadczenia w łącznej kwocie 1 064, 83 zł są świadczeniami nienależnymi oraz podlegają zwrotowi z ustawowymi odsetkami. Organ wskazał, że wnioskodawczyni nie wskazała w dacie ubiegania się o świadczenia rodzinne, iż posiada od 1997 r. gospodarstwo rolne. Stąd też wznowiono postępowanie i uchylono decyzję przyznającą świadczenia. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym za świadczenie nienależne uznano m.in. świadczenie przyznane na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i odmówiono prawa do świadczenia. Wskazano, że strona zapoznała się z zasadami przyznawania świadczeń, w tym z warunkami powodującymi utratę prawa do tych świadczeń, bowiem podpisała stosowne oświadczenie. Miała zatem świadomość ponoszenia negatywnych konsekwencji niedołączenia do wniosku o przyznanie świadczeń informacji o posiadanym gospodarstwie rolnym (k. 73 akt adm.).

A. G. złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie. Wskazała, że od wielu lat korzysta z pomocy MOPR-u, gdyż jest w bardzo trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej. Samotnie wychowuje nastoletniego syna, na którego jej były mąż nie płaci alimentów. Cierpi na chorobę psychiczną i jest często hospitalizowana. Faktycznie nabyła gospodarstwo rolne po zmarłym ojcu, jednak nigdy się gospodarstwem nie zajmowała, nie osiąga z niego jakichkolwiek dochodów, a wszystkie czynności związane z gospodarowaniem wykonują jej bracia. Stan psychiczny odwołującej się oraz związana z tym jej nieporadność życiowa powodują okresowe wyłączenie prawidłowego rozumienia kierowanych do niej pism i oświadczeń. Stąd też nie można zakładać, że podpisując określone oświadczenie zawarte w formularzach była w stanie je zrozumieć. Wywiedziono również, że to do organu należy wyczerpujące zbadanie wszelkich okoliczności sprawy, w tym wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego. Dlatego też przy ustalaniu okoliczności mających wpływ na prawo odwołującej do świadczeń rodzinnych organ powinien był dołożyć należytej staranności, tak aby nie poniosła ona szkody na skutek nieznajomości prawa. Zwrócono uwagę, że strona sama poinformowała organ o fakcie posiadania gospodarstwa rolnego. Jak wskazano w odwołaniu, gdyby działała intencjonalnie to przedmiotowej informacji nie przekazałaby organowi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy (k. 85 akt adm.). Zdaniem Kolegium wypłacone stronie świadczenia za okres 2005-2006 należało uznać na nienależne świadczenia rodzinne, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją ostateczną z dnia [...] marca 2013 r. uchylono bowiem w całości decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. przyznającą te świadczenia na wskazany okres oraz odmówiono ich przyznania. Wystąpiła zatem sytuacja z art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 1 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne jest zobowiązana do ich zwrotu łącznie z ustawowymi odsetkami naliczanymi od dnia następującego po dniu wypłaty do dnia spłaty. Organ wskazał, że dla stwierdzenia, iż pobrane świadczenie było nienależne – którą to cechę uzyskało po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji je przyznającej – nie jest niezbędne i nie ma znaczenia zawinienie strony, a organy mają obowiązek wydać rozstrzygnięcie o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do sądu administracyjnego A. G. zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz bez uwzględnienia tego, że zmierzając do otrzymania świadczenia rodzinnego znajdowała się w stanie wyłączającym świadome powzięcie decyzji i wyrażenie woli z uwagi na długotrwałą chorobę psychiczną. W uzasadnieniu skargi podkreślono obowiązki organów prowadzących postępowanie administracyjne wyjaśnienia wszelkich istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie uwzględniono przede wszystkim słusznego interesu strony. Tymczasem ona sama poinformowała organ o fakcie posiadania gospodarstwa rolnego, a podpisywane przez nią wcześniej oświadczenia – z uwagi na jej stan psychiczny i okresowe wyłączenia prawidłowego rozeznania sytuacji, jak i nieporadność życiową – nie powinny być interpretowane na jej niekorzyść, zwłaszcza że pobierając świadczenia nie działała intencjonalnie. Nadto przedmiotowe oświadczenia było obarczone wadą oświadczenia woli (zdaniem skarżącej można mówić o stanie wyłączającym świadome i swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli). Mimo to żaden z organów nie odniósł się do tych kwestii. W konsekwencji obciążenie jej obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych świadczeń byłoby niezgodne z zasadami współżycia społecznego oraz spowodowałoby zagrożenie możliwości jej dalszej egzystencji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny posiada kompetencje i ustawowe upoważnienie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych tj. badania ich zgodności z prawem. Ta kompetencja kontrolna obejmuje ocenę zgodności z prawem materialnym jak i ocenę dochowania wymogów procedury administracyjnej.

Nadto rozpoznając skargę na akt (np. decyzję) organu administracji publicznej wskazaną kontrolę sąd sprawuje i rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Zatem zakres kontroli sądu wyznaczają nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym aktem przez organ administracyjny.

Z mocy zaś art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności, wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niezbędność zastosowania przez sąd przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów innych niż zaskarżone, wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy dla końcowego jej załatwienia, oznacza zapewnienie "ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy". Obowiązkiem sądu administracyjnego jest bowiem stworzenie takiego stanu, by w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem (vide T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszaw 2005, s. 441).

Jak wyłożył NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r. w sprawie I OSK 537/11 "Pojęcie "sprawy" o którym mowa w przepisach art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., obejmuje wszelkie postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżoną decyzję, warunkowały dokonaną w niej konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Granice sprawy, o której mowa w ww. przepisie, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym" (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Inaczej wykładając – między decyzją wydaną w szeroko rozumianych granicach sprawy administracyjnej, a zaskarżoną decyzją (aktem) musi istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że treść decyzji wcześniejszej (nieobjętej skargą) musi stanowić warunek wydania decyzji zaskarżonej (vide także wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2013 r., II SA/Łd 444/13, CBOSA).

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt sprawy niniejszej należy zauważyć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] maja 2013 r. stanowią – jak wynika z ich uzasadnienia - konsekwencję wznowienia postępowania w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych i bezpośrednią konsekwencję wydanej po wznowieniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r. uchylającej decyzję przyznającą świadczenia na okres 1 maja 2005 – 31 sierpnia 2006 r. i odmawiającej przyznania tych świadczeń. Podstawę prawną tej ostatnio wskazanej decyzji (z dnia [...] marca 2013 r.) stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej jako u.ś.r.

Stosując wyżej przedstawione uwagi uznać należy, że wymienione akty prawne (postanowienie o wznowieniu i wydana na skutek wznowienia decyzja) mieszczą się "w granicach sprawy" i podlegają kontroli sądu niezależnie od sformułowanych w skardze zarzutów. O ile nie może budzić zastrzeżeń wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sytuacji złożenia w dniu 7 maja 2012 r. przez byłego męża skarżącej potwierdzonego doniesienia o posiadaniu przez A. G. gospodarstwa rolnego (o czym nie poinformowała ubiegając się o przyznanie świadczeń), o tyle dalsze postępowania w stosunku do świadczeń za okresy: 2004-2005, 2005-2006, 2006-2007, 2007-2008 zostały przeprowadzone automatycznie, bez analizy przepisów regulujących postępowanie w przedmiocie wznowienia, w szczególności z naruszeniem art. 146 §1 k.p.a. i art. 151 § 2 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W szczególności przepis art. 146 § 1 k.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Skoro podstawę prawną wznowienia postępowania w sprawie niniejszej stanowił art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to barierą prawną do uchylenia (po wznowieniu) decyzji przyznającej świadczenia był upływ pięciu lat licząc od doręczenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne. W sprawie niniejszej w aktach administracyjnych co prawda brak jest zwrotki potwierdzającej odbiór przez A. G. decyzji z dnia [...] listopada 2005 r., jednakże do dnia [...] marca 2013 r. (wydania decyzji w trybie wznowienia postępowania – uchylającej decyzję o przyznaniu świadczenia) bezspornie upłynął okres pięcioletni. Nadto brak jest w aktach informacji aby skarżąca kwestionowała fakt doręczenia jej decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. Świadczenia pobierała, co rodzi domniemanie doręczenia jej decyzji przyznającej te świadczenia.

Skutkiem zaistnienia przesłanki z art. 146 § 1 k.p.a. miał w sprawie zastosowanie przepis art. 151 § 2 k.p.a., stanowiący że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Tej regulacji prawnej w sprawie nie uwzględniono orzekając decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 151

§ 1 pkt 2 k.p.a. z naruszeniem wskazanych przepisów.

Bezpośrednim skutkiem powołanej powyżej (nieprawidłowej) decyzji było wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2013 r. stwierdzającej nienależność pobranych w okresie 2005-2006 świadczeń rodzinnych w wyliczonej kwocie i podleganie ich zwrotowi wraz z należnymi odsetkami. Jako podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane wskazano art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., stanowiący że za nienależnie pobrane świadczenia uważa się świadczenia przyznane na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Zauważyć należy, jak wyżej wyłożono, że w sprawie niniejszej nie mogło dojść do zgodnego z prawem uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji przyznającej świadczenia i odmowy prawa do świadczeń, zatem brak było możliwości wydania decyzji uznającej świadczenia jako nienależnie pobrane w oparciu o przepis art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r. jak uczyniono w sprawie niniejszej.

Podsumowując stwierdzić należy, że w sprawie niedopuszczalne było uznanie za nienależne świadczenie pobranych kwot na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 u.ś.r., a wyłącznie tę przesłankę wskazały i uzasadniły organy I i II instancji jako podstawę rozstrzygnięcia. Powyższe dyskwalifikuje zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2013 r., a także decyzję z dnia [...] marca 2013 r. jako naruszające przepisy prawa materialnego i procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego sąd z urzędu dostrzegł także inne uchybienia uzasadniające uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Przypomnieć należy, że przedmiotem kwestionowanego rozstrzygnięcia była kwestia legalności uznania świadczeń wypłaconych w okresie świadczeniowym 2005-2006 za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu. O obydwu tych kwestiach (nienależności świadczenia oraz o obowiązku jego zwrotu z uwagi na tę cechę) organy I i II instancji orzekły jedną decyzją, przesądzając te dwie okoliczności w jednym postępowaniu. Takie działanie nie jest jednak zgodne z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem ustawodawca rozdzielnie traktuje w tym akcie prawnym, wyodrębnia w nim dwa rodzaje rozstrzygnięć: decyzję ustalającą, że pobrane świadczenia rodzinne są nienależne oraz decyzję zawierającą nakaz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Do takich wniosków prowadzi szczegółowa analiza poszczególnych ustępów art. 30 u.ś.r.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. obowiązana do zwrotu świadczenia jest osoba, która pobrała je nienależnie. Stosownie zaś do treści art. 30 ust. 3 u.ś.r. należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna. Przedmiotowe ustalenie następuje poprzez sprawdzenie czy stan faktyczny sprawy odpowiada jednej z szeregu sytuacji wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r., w których wskazano kiedy występuje cecha nienależności świadczenia. Z kolei w art. 30 ust. 6 u.ś.r. postanowiono, że kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych.

W powyżej wymienionych przepisach jest zatem wyraźnie mowa o decyzji, której wyłącznym przedmiotem jest ustalenie świadczeń rodzinnych jako nienależnie pobranych przez stronę.

Analiza kolejnych ustępów art. 30 u.ś.r. uprawnia z kolei do wniosku, że gdy ustawodawca normuje kwestię zwrotu świadczeń nienależnie pobranych to posługuje się sformułowaniem "decyzja o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń". Wskazuje na to treść art. 30 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat.

Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej treść powołanych przepisów bezspornie wskazuje, że nakazanie zwrotu określonych świadczeń rodzinnych jest uwarunkowane uprzednim ostatecznym przesądzeniem, że zostały pobrane jako świadczenia nienależne. To natomiast wymaga przeprowadzenia dwóch odrębnych i mających inny zakres, ale wzajemnie od siebie zależnych postępowań: wcześniejszego w przedmiocie ustalenia nienależnych świadczeń i późniejszego w przedmiocie nakazania ich zwrotu wraz z odsetkami (jeśli wynik pierwszego okaże się pozytywny).

W postępowaniu o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń należy zbadać, czy wypłacone świadczenia rodzinne spełniają przesłanki zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1 – 4 u.ś.r. Przepis ten stanowi bowiem, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się:

1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

3)) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego.

Natomiast w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych świadczeń bada się m.in. przesłanki z art. 30 ust. 3 i 5 u.ś.r. tj. czy minęły trzy lata od dnia wydania ostatecznej decyzji ustalającej świadczenia jako nienależnie pobrane oraz czy upłynęło 10 lat od dnia ich pobrania.

Nie jest zatem tak, wbrew temu co uczynił organ, że zakresem sprawy o ustalenie nienależnie pobranych świadczeń można objąć również kwestię zwrotu tych świadczeń jako nienależnych. Dopiero bowiem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, jest możliwe orzekanie w przedmiocie jego zwrotu przez osobę, która je pobrała.

Takie też stanowisko prezentuje przeważające orzecznictwo sądów administracyjnych i obecnie rozpoznający sprawę skład orzekający się do niego przychyla (vide wyroki NSA z dnia 2 października 2013 r., I OSK 2791/12, z dnia 22 lipca 2010 r., I OSK 620/10 oraz wyroki WSA w Gdańsku z dnia 6 września 2011 r., III SA/Gd 269/12, jak również WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., II SA/Bk 26/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

W sprawie niniejszej oznacza to, że zaskarżone decyzje I i II instancji o ustaleniu i o zwrocie przez skarżącą pobranych jako nienależne świadczeń rodzinnych za okres 2005-2006 zostały wydane z naruszeniem przepisów u.ś.r., co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Normatywne wyodrębnienie przez ustawodawcę dwóch rodzajów decyzji i dwóch rodzajów postępowań (w przedmiocie ustalenia cechy nienależności świadczeń rodzinnych i w przedmiocie ich zwrotu) nie znalazło odzwierciedlenia w postępowaniu organów, co miało i tę negatywną konsekwencję, że odebrało stronie prawo do kwestionowania w drodze instancyjnej oddzielnie decyzji ustalającej świadczenia nienależne i decyzji zobowiązującej do ich zwrotu. Takie postępowanie organów spełnia cechy naruszenia prawa materialnego i procesowego mających wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego obydwu kwestionowanych decyzji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu na skutek niniejszego wyroku organ I instancji przede wszystkim wyda prawidłową decyzję po wznowieniu postępowania. Jak wyżej wyłożono może to być wyłącznie decyzja oparta na przepisie art. 151 § 2 k.p.a., która zakończy wznowione postępowanie.

Jeśli zostanie wszczęte postępowanie w przedmiocie ustalenia świadczenia nienależnego, to z uwagi na datę jego przyznania ([...] listopada 2005 r.) mogą być brane pod uwagę wyłącznie przesłanki wymienione w art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 u.ś.r. Przesłanka z pkt 4 nie może mieć zastosowania ze względów wyżej wskazanych (braku podstaw do uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rodzinne we wznowionym postępowaniu), a przesłanka z pkt 3 została dodana dopiero z dniem 6 lipca 2007 r. (ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 109, poz. 747) i – w braku przepisów intertemporalnych w ustawie nowelizującej może mieć zastosowanie wyłącznie do świadczeń pobranych na podstawie decyzji wydanych po dacie jej wejścia w życie. Oceny wystąpienia poszczególnych przesłanek dokonać nadto należy z uwzględnieniem przedłożonych w sprawie wyjaśnień skarżącej i dowodów oraz mając na względzie linię orzeczniczą sądów administracyjnych.

Pamiętać będzie przy tym organ, że należy dokonać wyodrębnienia sprawy o ustalenie świadczeń rodzinnych jako nienależnie pobranych przez skarżącą w okresie 2005-2006 od sprawy o zwrot tych świadczeń i należy rozstrzygnąć obydwie te kwestie (o ile wystąpią ku temu przesłanki) oddzielnymi decyzjami, które w każdej ze spraw strona będzie mogła poddać kontroli instancyjnej. Inaczej rzecz ujmując ewentualne wydanie odrębnej decyzji w przedmiocie nakazania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń będzie uzależnione od wyniku ostatecznego zakończenia postępowania o ustalenie nienależnego świadczenia.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji zaskarżonej i poprzedzającej jej wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej.

W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.