Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skarg T. L. i J. L. oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 8 września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia 22.05.2014 r. M.L. i M.Z. , zwrócili się do Prezydenta Miasta N. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dz. nr [...] ,[...] ,[...] w obr. [...] m. N. (rejon ul. ul. [...] i [...] , na cele realizacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego, z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną, z wjazdem od ul. [...] i z usytuowaniem w granicy z dz. nr [...] .

Prezydent Miasta N. decyzją z dnia 8 września 2015r., (znak [...] ) ustalił warunki zabudowy działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w obr. [...] m. N. , na cele realizacji ww. wielorodzinnego budynku mieszkalnego.

W toku postępowania sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, powierzając jej wykonanie M.T. , posiadającemu wymagane ku temu uprawnienia.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 września 2015r., ([...] ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j.t.): w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199 j.t),; w związku z §3 - §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" – utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy ustosunkował się do podnoszonych przez Spółdzielnię zarzutów, stwierdzając, że nie mogą stanowić one przesłanki do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, że projektowany budynek wielorodzinny o podobnych gabarytach jak sąsiednie budynki Grodzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej

- nie należy do żadnej kategorii przedsięwzięć, które mogą znacząco (nawet tylko potencjalnie) oddziaływać na środowisko i otoczenie. Podniesiona przez stronę skarżącą kwestia "zacienienia dolnych kondygnacji" w sąsiednim bloku mieszkalnym - nie jest przedmiotem rozstrzygnięć (a nawet tylko badania) w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Należy bowiem do materii związanej z następną fazą przygotowania inwestycji, t.j. sporządzania projektu budowlanego z uwzględnieniem przepisów odrębnych, w tym z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tylko w fazie projektu budowlanego badane są warunki naturalnego doświetlenia pomieszczeń mieszkalnych w budynkach sąsiednich, w tym § 12 wspomnianego rozporządzenia. Organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie mogą bowiem wchodzić w kognicję organów administracji architektoniczne - budowlanej. Nie mogą być też uwzględnione zarzuty niedookreślone, o dużym stopniu ogólności, oparte nadto na domniemaniu n.p. w kwestii "spadku wartości mieszkań", czy ogólnego "pogorszenia warunków mieszkaniowych". Kolegium zwróciło w tym miejscu uwagę, że rejon planowanej realizacji to strefa intensywnego zainwestowania miejskiego, tak ujęta także w "stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta N". Nadto organ II instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja nakazuje zachowanie wszystkich warunków wynikających z innych przepisów odrębnych. Przeto nawet w przypadku zmian w otoczeniu, które mogą mieć miejsce w związku z realizacją nowej zabudowy - zmiany takie muszą zawierać się w zakresie dopuszczonym w przepisach prawa.

Ponadto Kolegium odniosło się również do wniosku pełnomocnika inwestora o wyłączenie z udziału w postępowaniu współwłaścicieli działki nr [...] obr.[...] , wskazując, że właściciele mieszkań w budynku wielomieszkaniowym w praktyce orzeczniczej są uznawani za strony postępowania, tym bardziej, że są jednocześnie współwłaścicielami (w części idealnej) również działki ewidencyjnej zabudowanej budynkiem wielorodzinnym.

Przeprowadzone w tym zakresie badanie pozwoliło SKO na pozytywną weryfikację zaskarżonej decyzji.

Wskazana wyżej decyzja SKO w N. została zaskarżona do Sądu Administracyjnego przez T. i J.Ł. oraz Grodzką Spółdzielnie Mieszkaniową. Skarżący T. i J.Ł. zarzucili naruszenie przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuprawnione uznanie właściwego sposobu i zakresu orzekania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji inwestycji w postaci budynku wielolokalowego, pominięcie istotnych okoliczności sprawy oraz wadliwość poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych, co w konsekwencji spowodowało wydanie decyzji nie odpowiadającej prawu.

Grodzka Spółdzielnia Mieszkaniowa w swojej skardze zarzuciła naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie pozostaje decyzja odwoławcza Kolegium z dnia 8 września 2015 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 29 maja 2015 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w obr. [...] m. N. (rejon ul. ul. [...] i [...] ), z garażem podziemnym i towarzyszącą infrastrukturą techniczną, z wjazdem od ul. [...] i z usytuowaniem w granicy z dz. nr [...]

Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Jednym z warunków, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy jest, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tzw. zasada dobrego sąsiedztwa zgodnie, z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać analizowana decyzja wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 ustawy, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 ustawy. Jednym z nich pozostaje wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na mapie w odpowiedniej skali. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez normodawcę w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Z kolei § 9 ust. 2 ww. rozporządzenia stanowi, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 9 ust. 3 ww. rozporządzenia, część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Ust. 4 § 9 ww. rozporządzenia zakłada natomiast, że część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp (zob. też wyrok WSA z dnia 23.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1601/06, lex nr 424613, wyrok NSA z dnia 19.01.2007 r., sygn. akt II OSK 200/06, lex nr 327707).

W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna, ponieważ nie zawiera wszystkich części składowych wymaganych powołanymi przepisami, a dokładniej prawidłowego załącznika graficznego do decyzji w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego dotyczy wniosek i obszaru na który będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000 (§ 9 ust. 3 rozporządzenia i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy) w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Oznacza to, że prawidłowa część graficzna winna zawierać oznaczenie właściwej skali oraz odpowiednie klauzule zgodności, a takich do decyzji nie załączono. Załączniki takie, prawidłowo sporządzone i dołączone do decyzji są jej integralną częścią skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy. Brak prawidłowego, któregokolwiek z obligatoryjnych załączników skutkuje brakiem takiego załącznika, co stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik.

W aktach sprawy wprawdzie znajduje się część graficzna analizy, która mogłaby stanowić załącznik do decyzji (k.[...] akt adm. I instancji). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w której wyjątkowo na jednym dokumencie graficznym zostaną przedstawione wymagane wskazywanymi przepisami dane i dokument ten będzie stanowił zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Warunkiem dopuszczalności takiego rozwiązania byłoby jednakże wyraźne wskazanie w treści obu dokumentów opisowych, iż część graficzna stanowi zarówno załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, jak również część graficzną analizy wraz z motywami takiego rozwiązania (por. wyr. NSA z 23 października 2012 r. II OSK 1141/11, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Takiego elementu w niniejszej sprawie zabrakło. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że część graficzna analizy, opisana jako "załącznik do analizy" (k.66 a.a.) stanowi jednocześnie załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy. Brak jest jakiejkolwiek adnotacji za mapie – załączniku graficznym do analizy urbanistycznej, że stanowi ona również załącznik do wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy nr [...] Prezydenta Miasta N. z dnia 29 maja 2015r.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji winien dołączyć do decyzji o warunkach zabudowy właściwą część graficzną z uwzględnieniem wymogów o jakich mowa powyżej, bowiem załącznik nr 1 do ww. wymogów tych nie spełnia.

Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany). Załączniki do decyzji organu I instancji, a także zalegający w aktach sprawy załącznik do analizy (k. 66 a.a.) nie spełniają powyższych wymogów. Oznacza to, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Załączniki winny być uzupełnione w toku ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem powyższych uwag, co do prawidłowego ich sporządzenia i oznaczenia, o czym była mowa powyższej.

Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie dalej idących zarzutów sformułowanych przez skarżących.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) uchylić należy zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta, jak Sąd orzekł w punkcie I wyroku.

Dodać należy, że w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 16/16 Sąd podzielił stanowisko zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 8 września 2015 r. nr [...] , że W.C. i S.C. nie przysługuje status strony w tym postępowaniu.

Decyzja wydana w toku ponownego rozpoznania niniejszej sprawy powinna obejmować wszystkie wymagane prawem elementy wymienione w art. 54 ustawy w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy oraz art. 107 § 1 kpa w zw. § 9 rozporządzenia z 2003 r., w tym dwa załączniki graficzne w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz części graficznej wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym zakresie organy ponownie rozpoznając sprawę zastosują się do wskazań opisanych powyżej zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącej Spółdzielni kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.