Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi G. S.A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów i cofnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 17 grudnia 2019 r., nr [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r. Starosta [...] zezwolił G. S.A. z siedzibą we W. (dalej też jako skarżąca, strona lub spółka) na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zlokalizowanym na działce nr [...] w obrębie W.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. kody, rodzaje oraz ilości odpadów podlegających przetwarzaniu. W ramach metody odzysku odpadów dopuścił ich magazynowanie (symbol R13), a także określił miejsce i sposób magazynowania odpadów.

Spółka G. S.A., z siedzibą we W. (dalej też jako skarżąca, strona lub spółka), reprezentowana przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia 14 lutego 2019 r. (znak sprawy: [...]; wpływ: dnia: 21 lutego 2019 r.) zwróciła się o uzyskanie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym: [...], obręb [...] W., położonej w miejscowości W., gm. W. . Z wniosku wynikało, że Spółka rezygnuje z magazynowania odpadów (z wyjątkiem wstępnego), rezygnuje z przetwarzania odpadów palnych i chce dostosowania decyzji do nowych wymagań zawartych w art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1592 z późn. zm. dalej ustawa zmieniająca).

W odpowiedzi na wniosek organ dwukrotnie wzywał Spółkę do uzupełnienia wniosku, w tym o dane dotyczące m.in. masy magazynowanych odpadów, pojemności miejsca ich magazynowania oraz przedstawienia operatu przeciwpożarowego. Wyjaśnień w tym zakresie Spółka udzieliła pismem z dnia 10 lipca 2019 r. powtarzając, iż rezygnuje z magazynowania odpadów oraz, że jej zdaniem nie ma obowiązku przedkładania operatu przeciwpożarowego.

W dalszej kolejności Starosta [...], uznając, że zmiana zezwolenia na przetwarzanie odpadów ma charakter zmiany istotnej, wraz z Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w P., w dniach 25 września do 14 października 2019 r. przeprowadził kontrolę instalacji w W. w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W jej wyniku WIOŚ wydał w dniu 24 października 2019 r. postanowienie o negatywnym zaopiniowaniu spełnienia przez G. S.A. wymagań dotyczących ochrony środowiska w związku z zamiarem rezygnacji z magazynowania odpadów na składowisku w W.. Zdaniem WWIOŚ magazynowanie odpadów jest procesem koniecznym i niezbędnym i dlatego, z uwagi na skalę przedsięwzięcia i ilość przetwarzanych odpadów, nie można z niego zrezygnować. Jednocześnie w postanowieniu WIOŚ stwierdził, iż w odniesieniu do zamiaru rezygnacji przez Spółkę z przetwarzania odpadów o kodzie 16 01 03 ([...]) nie wnosi uwag.

Starosta [...] decyzją z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. dalej k.p.a.), art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej w związku z art. 41a ust. 4 i 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 z późn. zm. dalej u.odp.) orzekł:

1) odmówić udzielenia zmiany zezwolenia spółce G. S.A. na przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym: [...], obręb [...] W., położonej w miejscowości W., gm. W.,

2) cofnąć zezwolenie udzielone spółce G. S.A. na przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym: [...], obręb [...] W., położonej w miejscowości W., gm. W., decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r., znak: [...] na okres 10 lat.

Motywując decyzję Starosta wskazał, że stosownie do art. 41a ust. 1 u.odp. wystąpił do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P., Delegatura w P. (dalej WWIOŚ) o przeprowadzenie kontroli i wyrażenie opinii w tej sprawie. WWIOŚ postanowieniem z dnia 24 października 2019 r., znak: [...] zaopiniował negatywnie spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez spółkę, w związku z wnioskiem dotyczącym rezygnacji z magazynowania odpadów na składowisku w W., gm. W., powiat p. w procesie prowadzonej rekultywacji tego obiektu.

Starosta stwierdził, że zgodnie z art. 41a ust. 4 u.odp. w przypadku postanowienia WIOŚ negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W procedurze zmiany zezwolenia w trybie art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej - dostosowania go do obowiązujących przepisów - przeprowadzana jest kontrola WIOŚ. Negatywna opinia organu kontroli skutkuje cofnięciem zezwolenia, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej. Wobec tego w niniejszej sprawie wydane postanowienie WWIOŚ (które Starosta zacytował- uw. Sądu) o negatywnym zaopiniowaniu przedmiotowego wniosku na przetwarzanie odpadów stanowi bezwzględną przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia i jest wiążące dla organu wydającego decyzję.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty [...] wniosła G. S.A., zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie:

1. art. 41a ust. 6 u.odp. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w każdym postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji w przedmiocie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wszczętym po wejściu w życie przepisów ustawy nowelizującej, niezależnie od charakteru wnioskowanej zmiany, obligatoryjne jest przeprowadzenie kontroli instalacji przez WIOŚ, a wydanie negatywnej opinii WIOŚ stanowi przeszkodę do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy tymczasem w niniejszej sprawie, z uwagi na nieistotny charakter wnioskowanej zmiany zezwolenia, przepisy art. 41 a ust. 1 oraz art. 41a ust. 4 u.odp. w związku z art. 41 a ust. 6 nie znajdowały zastosowania;

2. art. 41a ust. 4 u.odp. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą podstawy do odmowy dokonania zmiany wydanego uprzednio na rzecz Strony zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co stanowi skutek naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie są spełnione wymagania określone w przepisach ochrony środowiska, gdy tymczasem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim zawartego we wniosku strony o zmianę udzielonego jej zezwolenia zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami, prowadzi do wniosku, że wymagania te są spełnione, przy czym w niniejszej sprawie organowi zarzucić można również naruszenie art. 6 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż organ nie jest związany wnioskiem Strony co do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami i może oceniać sposób gospodarowania odpadami odmienny od zamierzonego przez Stronę;

3. art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą podstawy do cofnięcia poprzednio wydanej na rzecz Strony decyzji - zezwolenia na przetworzenie odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 01 czerwca 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 17 grudnia 2019 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W wyniku rozpoznania sprzeciwu od ww. decyzji wniesionego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 02 czerwca 2021 r. sygn. IV SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję SKO.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 30 września 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 41a ust. 1, ust. 4 i art. 46 ust. 1 pkt 1 u. odp. oraz art. 14 ust. 8 ustawy nowelizującej orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając decyzję Kolegium zgodziło się z organem I instancji, że wnioskowana rezygnacja z magazynowania odpadów ma charakter istotnej zmiany dotychczasowego zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zezwolenie z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sposób kompleksowy regulowało kwestie funkcjonowania składowiska odpadów w m. W.. Istotnym elementem, zaakceptowanym przez podmiot prowadzący to składowisko, obok recyklingu i odzysku niektórych odpadów, było ich magazynowanie, zarówno w warstwie wyrównawczej jak i biologicznej. Przed procesem odzysku odpady miały być magazynowane na hałdach, pryzmach oraz kontenerach na terenie składowiska poza główną kwaterą. Decyzja wskazywała znaczne ilości takich odpadów, co pozwalało przypuszczać, że proces magazynowania jest jednym z głównych elementów sprawnego funkcjonowania składowiska. Powyższe oznacza, że rezygnacja z tego elementu w istotny sposób doprowadziłaby do zmiany posiadanego przez Spółkę G. S.A. zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.odp., magazynowanie odpadów polega na czasowym ich przechowywaniu obejmującym: a) wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, b) tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, c) magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów,

Tak sformułowana definicja wskazuje, że prowadzenie składowiska odpadów, nawet - jak zadeklarował to wnioskodawca - działającego w tzw. systemie ciągłym - musi wiązać się z ich przechowywaniem. Wskazane w zezwoleniu z dnia 25 sierpnia 2017 r. ilości przetwarzanych odpadów każdego rodzaju wykluczają, w ocenie Kolegium, możliwość odstąpienia od ich nawet krótkotrwałego magazynowania, choćby przez wzgląd na nieprzewidziane okoliczności mogące nastąpić na składowisku. WWIOŚ zaliczył do nich np. niemożność wynajęcia specjalistycznego sprzętu, awarie urządzeń, czy niesprzyjające warunki atmosferyczne, a Kolegium - za organem I instancji - w całości uznało ten argument za zasadny i prawdopodobny do wystąpienia. Innymi słowy, charakter działania instalacji, nieprzerwany sposób dowożenia odpadów na obszar składowiska oraz stała rekultywacja kwatery zmuszają do zapewnienia odpowiedniego strumienia odpadów, które dla bezpieczeństwa działania przedsięwzięcia winny zawsze znajdować się w jego zasięgu. Temu służy ich magazynowanie na terenie obiektu. Bez magazynowania odpadów, zdaniem Kolegium, składowisko w W. nie mogłoby sprawnie funkcjonować. W tej sytuacji zgoda organu na zmianę zezwolenia umożliwiająca rezygnację z tego procesu, byłaby pozbawiona racjonalności i sprzeczna ze specyfiką działania tego typu przedsięwzięć. Negatywna opinia o spełnieniu wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska powoduje konieczność odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Za zasadne Kolegium uznało również drugie rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 17 grudnia 2019 r. tj. cofnięcie zezwolenia udzielonego G. S.A. we W. na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów na działce nr [...] w obr. [...] W..

Zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej, jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ cofa decyzję stanowiącą zezwolenie na ich przetwarzanie. W art. 46 ust. 1 u.odp. wskazano główne przesłanki odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Jest nim m.in. sytuacja, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia lub dla środowiska. W rozpatrywanym przypadku zaproponowany przez wnioskodawcę sposób prowadzenia składowiska odpadów w W. - bez procesu magazynowania tych odpadów - wiąże się, w ocenie Kolegium, z zagrożeniami dla środowiska co potwierdzone zostało postanowieniem WIOŚ z dnia 24 października 2019 r.

Uwzględniając powyższe uwagi, Kolegium stanęło na stanowisku, iż zaskarżona decyzja z dnia 17 grudnia 2019 r. wymaga akceptacji. Nie zmienia tego faktu również to, że organ I instancji nie odniósł się w zasadniczy sposób do tej części wniosku G. S.A., która dotyczyła zmiany zezwolenia z dnia 25 sierpnia 2017 r. w zakresie rezygnacji z przetwarzania odpadów o kodach 16 01 03 oraz 01 04 81. W zaskarżonej decyzji Starosta [...] zaznaczył jedynie, iż nie budzi jego uwag sprawa "usunięcia odpadu o kodzie 16 01 03" nie wskazując jednak czy oznacza to, że akceptuje propozycję zmiany w tym zakresie. W decyzji nie odniósł się także w ogóle do zmiany dotyczącej odpadów o kodzie 01 04 81. Oba więc elementy wniosku spółki G. S.A. nie zostały rozstrzygnięte, ale ponieważ decyzja będąca przedmiotem odwołania obejmuje swym zakresie także cofnięcie udzielonego spółce G. S.A. zezwolenia na przetwarzanie odpadów, stąd prowadzenie postępowania w sprawie zmiany tego zezwolenia wydaje się już niezasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu spółka G. S.A. we W. reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika podała, że zaskarża całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 września 2021 r. znak [...]. W ocenie skarżącej decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 41a ust. 6 uodp. w zw. z art. 41a ust. 1 u.odp. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wnioskowana przez Skarżącą zmiana zezwolenia, polegająca na rezygnacji z magazynowania odpadów przed procesem rekultywacji składowiska, miała charakter istotnej zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji składowiska w W., a więc wymagała przeprowadzenia kontroli instalacji przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, przy czym wydanie negatywnej opinii Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska stanowiło przeszkodę do wydania decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów, gdy tymczasem wnioskowaną zmianę zezwolenia należało ocenić jako nieistotną, choćby z uwagi na brak zwiększenia oddziaływania tej zmiany na środowisko (a nawet zmniejszenie takiego oddziaływania), w związku z czym przepisy art. 41a ust. 1 oraz art. 41a ust. 4. w związku z art. 41a ust. 6 u.odp. nie znajdowały w tym przypadku zastosowania;

2. art. 41a ust. 3 i 4 u. odp. poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odmowy dokonania zmiany wydanego uprzednio na rzecz Skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zostały spełnione wymagania określone w przepisach ochrony środowiska, gdy tymczasem prawidłowa ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przede wszystkim opisanego we wniosku Skarżącej o zmianę udzielonego jej zezwolenia zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami, winna doprowadzić organy orzekające w sprawie do wniosku, że wymagania te są spełnione;

3. art. 41a ust. 4 u.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak należytego rozważenia możliwości wydania merytorycznej decyzji w sprawie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów zgodnie z wnioskiem Skarżącej pomimo negatywnej (i wadliwej) opinii WWIOŚ, choć wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem Skarżącej nie tylko nie było sprzeczne z wymaganiami określonymi w przepisach ochrony środowiska, lecz nie mogło również spowodować powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

4. art. 3 ust. 1 pkt 5 u. odp. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że magazynowanie odpadów jest procesem zachodzącym obligatoryjnie w przypadku prowadzenia rekultywacji zamkniętego składowiska, a w konsekwencji poprzez przyjęcie, że rezygnacja z magazynowania odpadów w przypadku prowadzonej rekultywacji nie była możliwa, co w ocenie SKO uzasadniać miało negatywną opinię Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, nakazującą organowi I instancji odmówić zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów zgodnie z wnioskiem Skarżącej, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nie wskazuje na obligatoryjny charakter przechowywania/magazynowania odpadów przed procesem rekultywacji składowiska, a magazynowanie odpadów nie stanowi wymogu określonego w przepisach ochrony środowiska w odniesieniu do prowadzenia rekultywacji składowiska, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że wydanie przez WWIOŚ negatywnej opinii o spełnieniu wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie miało podstaw, a wiążące dla organu I instancji postanowienie WIOŚ było wadliwe;

5. art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.odp. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodziły podstawy do cofnięcia poprzednio wydanej na rzecz Skarżącej decyzji - zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji składowiska w W. z uwagi na uznanie przez Organ, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami, bez procesu magazynowania tych odpadów, mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia lub dla środowiska, podczas gdy podstawa odmowy zmiany zezwolenia przez Organ I instancji nie dawała temu organowi możliwości cofnięcia zezwolenia, a ponadto zamierzony przez Skarżącą sposób gospodarowania odpadami znajduje oparcie w aktach powszechnie obowiązującego prawa regulujących dopuszczalny sposób rekultywacji składowisk, natomiast podnoszony w tym zakresie przez organy zarzut rzekomego zagrożenia dla środowiska z uwagi na brak poprzedzenia rekultywacji magazynowaniem odpadów na terenie rekultywowanego składowiska nie znajduje oparcia w przepisach prawa, nie został wykazany w toku postępowania dowodowego;

6. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie przez SKO zasady zaufania do władzy publicznej, co przejawiało się w wydaniu przez SKO w niniejszej sprawie, w tym samym stanie faktycznym, dwóch odmiennych rozstrzygnięć, zawierających całkowicie odmienną interpretację przepisów prawa.

Motywując skargę spółka podała, że organy błędnie przyjęły, by wnioskowana przez Skarżącą zmiana zezwolenia, polegająca na rezygnacji z magazynowania odpadów przed procesem rekultywacji składowiska, miała charakter istotnej zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji składowiska w W. , a więc wymagała przeprowadzenia kontroli instalacji przez WWIOŚ. Zdaniem skarżącej rezygnacja z magazynowania była dopuszczalna, a Organ II instancji dokonał nieprawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 5 u.odp., przyjmując, za stanowiskiem wyrażonym przez WIOŚ, że magazynowanie odpadów jest procesem zachodzącym obligatoryjnie w przypadku prowadzenia rekultywacji zamkniętego składowiska. Ponadto zwróciła uwagę, że WIOŚ nie wskazał w Postanowieniu, jakich dokładnie wymagań i z jakich dokładnie przepisów ochrony środowiska wynikających, nie spełnia rzekomo Skarżąca. Zastrzeżenia zostały sformułowane w sposób ogólny, oderwany od wniosku Skarżącej o zmianę pozwolenia na przetwarzanie odpadów, ale i obowiązujących przepisów prawa, co uniemożliwiało Skarżącej prześledzenie toku rozumowania organu, a w ślad za tym merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organu. Taki sposób skonstruowania stanowiska organu świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego, w tym art. 8 k.p.a. Skarżąca zwróciła też uwagę, że zaskarżona decyzja SKO wydana została w dniu 30 września 2021 r., a więc w stanie prawnym, w którym obowiązywał art. 41a ust. 4 u.odp. czyli organ odwoławczy był władny ocenić czy możliwe byłoby dokonanie zmiany zezwolenia zgodnie z wnioskiem Skarżącej mimo negatywnej opinii WIOŚ. Tymczasem organ nie wziął tej zmiany pod uwagę.

Zdaniem skarżącej organ II instancji bezpodstawnie zaakceptował cofnięcie Skarżącej zezwolenia przez organ I instancji, błędnie przyjmując, że w sprawie zachodziły podstawy do cofnięcia wydanego na rzecz Skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji składowiska w W., a jednocześnie nie dostrzegł uchybień popełnionych w tym zakresie przez organ I instancji. Dopiero na etapie postępowania odwoławczego wskazano podstawę prawną cofnięcia zezwolenia w art. 46 ust. 1 pkt 1 u.odp., w sytuacji, gdy Organ I instancji takiej podstawy nie wskazywał i nie uzasadniał. Organ II instancji nie uzasadnił też jakiego rodzaju zagrożenie dla środowiska mogłoby zostać spowodowane przez rezygnację z magazynowania odpadów przed przetworzeniem ich w ramach rekultywacji składowiska. Organ jedynie wskazał, że okoliczność tę potwierdza postanowienie WIOŚ z dnia 24 października 2019 r. które skarżąca kwestionuje.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw do zmiany swojego rozstrzygnięcia i wniosło o nieuwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, mimo, że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W sprawie przedmiotem sporu była ocena, czy zasadnie odmówiono spółce G. S.A. zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działce o numerze ewidencyjnym: [...], obręb [...] W. oraz cofnięto zezwolenie przyznane decyzją Starosty [...] z dnia 25 sierpnia 2017 r.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowił art. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (w tekście jako "ustawa zmieniająca") oraz przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (w tekście jako "u.odp.").

Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.odp. prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Organem uprawnionym do wydania zezwolenia w przedmiotowej sprawie jest właściwy miejscowo (odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów) starosta (art. 41 ust. 3 pkt 2 u.odp.).

Stosownie do art. 41a ust. 1 u.odp. zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska z udziałem przedstawiciela właściwego organu kontroli instalacji, obiektu budowlanego lub jego części, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.

Do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska oraz komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli występuje właściwy organ, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, w szczególności wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2, oraz operatu przeciwpożarowego, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, wraz z postanowieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 4c. (ust. 2)

Po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Na postanowienie nie służy zażalenie (ust. 3).

Zgodnie z art. 41a ust. 4 u.odp. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 22 września 2021 r. w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów).

Z kolei w świetle art. 41a ust. 4 u.odp. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 września 2021 r.) postanowienie wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniujące spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego dla organu prowadzącego postępowanie w sprawie. W przypadku takiego postanowienia właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie, przetwarzanie lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Jednak mimo negatywnie opiniującego postanowienia właściwy organ może wydać zezwolenie na zbieranie, przetwarzanie lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Stosownie do art. 41a ust. 6 w przypadku istotnej zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów stosuje się przepisy ust. 1-5a.

Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy zmieniającej posiadacz odpadów, który wcześniej uzyskał zezwolenie na ich przetwarzanie, zobowiązany został do spełnienia dodatkowego wymogu poprzez złożenie wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W nowym wniosku konieczne było wskazanie:

- maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku;

- największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

- całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów;

- proponowanej formy i wysokości zabezpieczenia roszczeń, o którym mowa w art. 48a ustawy o odpadach.

Ponadto do wniosku nakazano dołączyć m.in. operat przeciwpożarowy, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1 ustawy o odpadach (art. 14 ust. 2 pkt 1).

W niniejszej sprawie ocenić należało, czy wniosek spółki o wykreślenie magazynowania odpadu o kodzie 160103 oraz rezygnacji z magazynowania odpadów na składowisku w procesie rekultywacji- wykreślenie metody prowadzonego odzysku oznaczonej jako R13 prowadził do istotnej zmiany zezwolenia z 25 sierpnia 2017 r., a w konsekwencji uzasadniał przeprowadzenie kontroli WIOŚ.

Ocena czy zmiana zezwolenia ma charakter istotny czy nieistotny, pozostawiona została przez ustawodawcę gestii organu uprawnionego do wydania zezwolenia (tutaj Staroście). Ustalenie znaczenia pojęcia "istotnej zmiany" jest możliwe poprzez zastosowanie reguł wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Odwołując się do dyrektyw językowych przymiotnik "istotny" oznacza główny, podstawowy, duży, znaczny, rzeczywisty (zob. Słownik języka polskiego, dostępny pod adresem https://sjp.pwn.pl/). Zmiana istotna, w kontekście zezwolenia, musi więc zasadniczo wpływać na zakres tego zezwolenia. Przykładowo istotna zmiana dotyczyć może metod gospodarowania odpadami, znacznego zwiększenia ilości czy rodzaju przetwarzanych odpadów.

W rozpoznawanej sprawie oś sporu koncentrowała się wokół zagadnienia magazynowania odpadów. Organy obu instancji zgodnie uznały, że rezygnacja (wykreślenie) magazynowania odpadów z zezwolenia stanowi istotną zmianę tego zezwolenia. Sąd tę ocenę podziela ze wskazanych dalej względów.

Magazynowanie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 u.odp. to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące: wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów.

Stosownie do art. 25 ust. 1 u.odp. magazynowanie odpadów odbywa się zgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi, w szczególności w sposób uwzględniający właściwości chemiczne i fizyczne odpadów, w tym stan skupienia, oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady, w tym zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych na podstawie ust. 7.

Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny. Magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Odpady, z wyjątkiem przeznaczonych do składowania, mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 3 lata (ust. 3 i 4). Odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane wyłącznie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez rok. Okresy magazynowania odpadów są liczone łącznie dla wszystkich kolejnych posiadaczy tych odpadów (art. 25 ust. 5-6 u.odp.).

Ustawodawca nakłada również na posiadacza odpadów obowiązanego do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, szereg obowiązków tj. prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, udostępnienia utrwalonego obrazu lub jego kopii na żądanie organu uprawnionego do kontroli jego działalności, właściwego przechowywania i zabezpieczenia zapisu obrazu wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów oraz przekazywania WIOŚ informacji umożliwiających logowanie do wizyjnego systemu kontroli (art. 25 ust. 6a, 6c, 6e,6f, 6h).

Co istotne, już we wniosku o udzielenie zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a następnie w wydanych już zezwoleniach obligatoryjnie wskazuje się "miejsce i sposób magazynowania oraz rodzaj magazynowanych odpadów" (art. 42 ust. 1 pkt 4a i 43 ust. 1 pkt 4a u.odp.).

Jak wynika z cytowanego wcześniej art. 14 ustawy zmieniającej ustawodawca, nakazując dostosowanie posiadanych zezwoleń, położył nacisk na wymogi związane z magazynowaniem odpadów.

Wykładnia przywołanych przepisów ustawy o odpadach nakazuje przyjąć, że magazynowanie zostało przez ustawodawcę uznane za immanentnie związane z pozostałymi sposobami gospodarowania odpadami, wskazanymi w art 25 ust. 3 u.odp. Wymaga podkreślenia, że magazynowanie odpadów nie może być prowadzone samo, lecz wyłącznie w ramach wytwarzania (wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę), zbierania (tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów) lub przetwarzania odpadów (magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Innymi słowy magazynowanie odpadów zostało w art. 25 ust. 3 u.odp. ujęte jako integralny element wytwarzania odpadów, zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że magazynowanie odpadów nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia, o czym stanowi wprost art. 41 ust. 1 u.odp. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 września 2016 r. sygn. II SA/Kr 748/16, CBOSA).

Uzupełnienie wyników wykładni językowej, wynikami wykładni systemowej i celowościowej prowadzi do wniosku, że rezygnacja z magazynowania stanowi istotną zmianę zezwolenia, skoro sam ustawodawca kładzie tak duży nacisk na kwestie magazynowania, obliguje wnioskodawcę do podania miejsca magazynowania odpadów we wniosku o zezwolenie, umieszcza o tym informację w zezwoleniu, nakłada na dysponenta zezwolenia obowiązki związane z magazynowaniem odpadów a także - wymuszając dostosowanie posiadanych zezwoleń - również uczynił to m.in. w związku z kwestią magazynowania odpadów.

Słusznie również w ocenie Sądu w postanowieniu WIOŚ zwrócono uwagę, że mimo wniosku skarżącej czasowe magazynowanie będzie i tak występować w sytuacjach wyjątkowych np. na czas potrzebny do przewiezienia odpadów, czasowego rozładowania na placu przeładunkowym aż do przewiezienia do miejsca rozplantowania, w sytuacjach koniecznych, spowodowanych brakiem możliwości technicznych, czy w sytuacji wystąpienia niekorzystnych warunków pogodowych. WIOŚ jako wyspecjalizowany organ powołał się przy tym na swoją praktykę i doświadczenie, podkreślając, że przy ilości odpadów jakimi gospodaruje skarżąca nie jest możliwa realna rezygnacja z magazynowania odpadów. Co więcej Kolegium stwierdziło, analizując treść zezwolenia z dnia 25 sierpnia 2017 r., że magazynowanie było jednym z głównych elementów sprawnego funkcjonowania składowiska prowadzonego przez skarżącą, a więc skoro spółka zamierza z tego zrezygnować niewątpliwe będzie to oznaczać istotną zmianę posiadanego zezwolenia.

Reasumując, powołane przez organy argumenty Sąd uznał za przekonywające, a zestawiając je z poczynioną wykładnią przepisów ustawy o odpadach ocenić należało wnioskowany przez skarżącą zakres zmiany zezwolenia jako istotny, a w konsekwencji uprawniający do przeprowadzenia kontroli WIOŚ. Argumentacja skargi stanowiła zaś polemikę z zasadnym stanowiskiem organów, co do istotności zmiany zezwolenia.

W sprawie kontrola przeprowadzona przez WIOŚ zakończyła się wydaniem niezaskarżalnego postanowienia, którym negatywnie zaopiniowano spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska przez skarżącą (k. [...]-[...] akt I instancji). W zaskarżonych decyzjach stwierdzono, że ww. postanowienie jest dla organów wiążące (zob. art 41a ust. 4 u.odp.), a negatywna opinia WIOŚ uniemożliwia zmianę, a w konsekwencji powoduje cofnięcie uzyskanego zezwolenia, skoro podmiot nie spełnia wymagań ochrony środowiska.

Brzmienie art. 41a ust. 4 ustawy o odpadach uległo zmianie pomiędzy wydaniem decyzji organu I instancji a decyzji organu II instancji. Na dzień wydania decyzji organu I instancji art. 41a ust. 4 u. odp. brzmiał: "w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów". Na mocy art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 1648), która weszła w życie 23 września 2021 r., do art. 41a ust. 4 dodano zdanie drugie, zgodnie z którym właściwy organ, mimo postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może wydać zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, wydanej już w czasie obowiązywania art. 41a ust. 4 u.odp. w nowym brzmieniu, wskazano zaś, że " organ I instancji, stosownie do treści art. 41a ust. 4 ustawy związany był (...) stanowiskiem organu współdziałającego, gdyż negatywna opinia o spełnieniu wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska powoduje konieczność odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kolegium nie kwestionuje prawidłowości tego rozstrzygnięcia" (str. [...] decyzji SKO). Argumentacja Kolegium opiera się o nieaktualną treść art. 41a ust. 4 u.odp. W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 17 października 2012 r. (sygn. II GSK 1354/11) zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe, czego nie uczynił odnośnie do przedmiotowej regulacji.

Mając na uwadze okoliczność, że istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie sprawy, organ II instancji powinien był zwrócić uwagę na zmianę stanu prawnego pomiędzy wydaniem decyzji w I instancji, kiedy to przewidywano automatyczne skutki negatywnej opinii WIOŚ, a postępowaniem odwoławczym, w toku którego pojawiła się możliwość wydania (zmiany) zezwolenia pomimo negatywnej opinii WIOŚ, jeżeli organ stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ponieważ analiza w tym kierunku prowadzona byłaby po raz pierwszy przez organ II instancji w oparciu o nowe przepisy, rolą tego organu – uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – było powierzenie tej analizy organowi I instancji, a tym samym uchylenie decyzji tego organu celem ponownego rozpatrzenia. Dlatego na mocy niniejszego wyroku uchylona została nie tylko decyzja organu II instancji, ale także decyzja organu I instancji celem umożliwienia organowi I instancji uwzględnienia aktualnych przepisów. Stawiany przez skarżącą spółkę zarzut naruszenia art. 41a ust. 4 u.odp. zasługiwał na uwzględnienie.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej, jeżeli właściwy organ odmówi zmiany decyzji, o której mowa w ust. 1, na podstawie art. 41a ust. 4a lub art. 46 ust. 1-1f ustawy zmienianej w art. 1, właściwy organ cofa decyzję, o której mowa w ust. 1.

W art. 46 ust. 1 u. odp. wskazano, że właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami:

1) mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

2) jest niezgodny z planami gospodarki odpadami;

3) jest niezgodny z przepisami prawa, w tym prawa miejscowego.

W zaskarżonej decyzji Kolegium oceniło, że zaproponowany przez wnioskodawcę sposób prowadzenia składowiska odpadów w W. - bez procesu magazynowania tych odpadów - wiąże się z zagrożeniami dla środowiska, co potwierdzone zostało postanowieniem WIOŚ z dnia 24 października 2019 r. W ocenie Sądu takie lakoniczne stwierdzenie uznać należało za niewystarczające, a rolą organów orzekających w sprawie zmiany zezwolenia jest wykazanie, jakie konkretnie zagrożenia dla życia lub zdrowia lub dla środowiska powoduje zamierzony sposób gospodarowania odpadami. Ani organ pierwszej, ani drugiej instancji nie wykazały, czy i w jaki sposób kwestia rezygnacji z magazynowania odpadów stwarzać będzie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska uzasadniające cofnięcie skarżącej pierwotnego zezwolenia. Skoro konsekwencje niespełnienia tych wymagań są tak daleko idące, to rolą organu jest wykazanie stronie przesłanek, którymi się kieruje, co powinno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W zapadłych w sprawie decyzjach takich ustaleń zabrakło. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że w postanowieniu WIOŚ nie wskazano również jakie wymagania określone w przepisach ochrony środowiska nie zostały spełnione.

Przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn określonego załatwienia żądania strony. Uzasadnienie decyzji winno być sporządzone w taki sposób, by możliwym było poznanie toku rozumowania organu i kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia. Skoro zaś na mocy zapadłych decyzji skarżącej nie tylko odmówiono zmiany zezwolenia, ale i zostało ono cofnięte, to rolą organu było wykazanie w uzasadnieniu na jakiej podstawie stwierdził wystąpienie przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.odp.

Sąd podziela stanowisko skarżącej, że art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej jako podstawy cofnięcia decyzji nie wskazuje art. 41a ust. 4 u.odp (lecz ust. 4a uw. Sądu)., lecz, co umknęło spółce, w decyzji organu I instancji wskazano, że "w przypadku zaistnienia przesłanek odmowy wydania zezwolenia wymienionych w art. 46 ust. 1 u.odp. zastosowanie znajdzie art. 14 ust. 8 ustawy zmieniającej". Organ I instancji zasadniczo więc odwołał się do prawidłowej podstawy prawnej

W ocenie Sądu niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. przez SKO, skoro odnosi się on do rozstrzygnięcia Kolegium, które zostało uchylone przez Sąd. Skoro zaś Sąd nakazał organowi ponowne rozpoznanie odwołania i wydanie rozstrzygnięcia w tym zakresie organ odwoławczy był uprawniony do wyrażenia innego stanowiska, niż w poprzedniej decyzji.

Reasumując stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej o zmianę zezwolenia organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym wyroku, uwzględniając zmianę art. 41a ust. 4, u.odp. a swoje decyzje odpowiednio wnikliwie umotywuje.

Mając na uwadze powyższe w pkt I sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. dalej: p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składały się wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł).