II OSK 1694/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-03-09	
Data wpływu	2014-06-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Małgorzata Stahl /sprawozdawca/
Marzenna Glabas	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	III SA/Lu 690/13	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 9 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Marzenna Glabas Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 690/13 w sprawie ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Powiatu Janowskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r. oddalił skargę M.G. na uchwałę Zarządu Powiatu J. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładu Opieki Zdrowotnej w J.L..

Zaskarżony wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy:

Zarząd Powiatu w J.L. dnia [...] września 2012 r. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J.L.. Zgodnie z § 1 uchwały ww. stanowisko powierzono S. W..

Po ówczesnym wezwaniu Zarządu Powiatu J. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały M.G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W jego ocenie Zarząd Powiatu wydał uchwałę bez podstawy prawnej, wkraczając jednocześnie w kompetencje Rady Powiatu.

W uzasadnieniu skargi M.G. powołał się na treść art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654, ze zm.; dalej: u.d.l.), zgodnie z którym konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący. Podał, że definicję podmiotu tworzącego zawiera art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. Z definicji tej wynika, że jest to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Z treści § 2 Statutu Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J.L. wynika expressis verbis, że jego podmiotem tworzącym jest Rada Powiatu J.. Identyczny zapis zawarty jest w Krajowym Rejestrze Sądowym.

Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi M.G. podniósł, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a przedmiotową uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny zarówno jako indywidualnego podmiotu, jak też członka określonej wspólnoty samorządowej. W dniu podjęcia ww. uchwały był i nadal jest mieszkańcem powiatu j., a także radnym Rady Powiatu w J.L..

Wskazał, że jako radny Rady Powiatu w J.L. posiadał ustawowe uprawnienie do współdecydowania – poprzez głosowanie – w kwestiach objętych przedmiotową uchwałą, albowiem materia nią objęta mogła być przedmiotem władczego działania wyłącznie Rady Powiatu. Poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu pozbawił go ustawowego uprawnienia, przez co został naruszony jego interes prawny. Poprzez wkroczenie Zarządu w kompetencje Rady Powiatu nie mógł współdecydować o istotnych dla społeczności lokalnej kwestiach związanych z obsadą funkcji kierowniczej jedynego szpitala na terenie powiatu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w J.L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc brak czynnej legitymacji procesowej po stronie M.G., wynikający z braku wykazania interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego przedmiotową uchwałą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołanym na wstępie zaskarżonym wyrokiem, oddalił skargę M.G..

W ocenie Sądu M.G. nie wykazał, aby przedmiotowa uchwała ingerowała w sferę jego praw i obowiązków, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Uchwała nie narusza w szczególności uprawnień wynikających z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.; dalej: u.s.p.), który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Powołany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem kompetencyjnym. Źródłem interesu prawnego może być natomiast skonkretyzowana norma prawa materialnego a nie ogólna kompetencja rady do podejmowania uchwał.

Stwierdził, że legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można wywodzić z samego faktu bycia radnym w danym powiecie. M.G. nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady powiatu, jeżeli nie wykazuje, że uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie powiatu, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości.

Odnosząc się do argumentu, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu przysługuje mu jako mieszkańcowi powiatu j., Sąd stwierdził, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (powiatu) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Sąd stwierdził, że z uwagi, iż przedmiotowa uchwała nie narusza interesu prawnego M.G. nie jest konieczne odniesienie się do meritum zarzutów skargi. Jednakże, poza zakresem mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia Sądu, wskazał, że przedmiotowa uchwała została prawidłowo podjęta przez Zarząd Powiatu w J.L..

Wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podmiotem tworzącym jest powiat janowski, mimo że w statucie Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J.L. wskazano jako podmiot tworzący Radę Powiatu J.. To powiat bowiem, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Organem wykonawczym, który wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa, jest zarząd powiatu. W myśl art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu należy do zadań zarządu. Zgodnie z art. 49 ust. 2 u.d.l. konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik. Skoro podmiotem tworzącym jest powiat, a jego zadania w świetle wyżej wymienionych przepisów wykonuje zarząd powiatu, to przedmiotowa uchwała została wydana przez właściwy organ. Bezzasadny jest zatem zarzut, że jako radny Rady Powiatu w J.L. M.G. został pozbawiony przez Zarząd Powiatu J. prawa do głosowania.

W skardze kasacyjnej M.G. wniósł o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I. instancji bądź ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

art. 12 pkt 11 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że ww. uchwała nie ingeruje w sferę praw i obowiązków skarżącego kasacyjnie, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację podczas gdy M.G. posiada ustawowe uprawnienia do współdecydowania poprzez głosowanie w kwestiach objętych przedmiotową uchwałą Zarządu Powiatu, albowiem materia objęta tą uchwałą mogła być przedmiotem władczego działania wyłącznie Rady Powiatu w J.L.,

art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych na skutek braku po stronie skarżącej czynnej legitymacji procesowej do wniesienia skargi w postępowaniu sądowo administracyjnym, mimo, iż w sprawie takową legitymację skarżący kasacyjnie posiada zarówno jako radny Rady Powiatu J., jak i jako mieszkaniec powiatu j.,

art. 49 ust. 2 w zw. z art. 2 ust 1 pkt 6 u.d.l. poprzez błędną wykładnią i przyjęcie, że w niniejszej sprawie podmiotem tworzącym Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w J.L. jest powiat janowski, mimo, że w statucie SPZOZ w J.L. wskazano jako podmiot tworzący Radę Powiatu J.,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu Sądu I. instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz do stanowiska w niej wyrażonego, a tym samym uchylenie się od dokonania kompleksowego uzasadnienia zaskarżonego wyroku,

art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie stanu faktycznego sprawy w zakresie braku czynnej legitymacji po stronie M.G., uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia decyzji uznaniowej, ograniczając się do stwierdzenia braku legitymacji procesowej po stronie M.G. do zaskarżania uchwał organu powiatu, a w rezultacie oddaleniu skargi, pomimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania która w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zarzuty skargi kasacyjnej nie są zasadne a zatem brak było podstaw do jej uwzględnienia.

Prawo zaskarżania uchwał (w tym aktów prawa miejscowego) organów władzy publicznej, jakimi są organy samorządu terytorialnego ma wysoką rangę ustrojową. Z tego względu legitymacja skargowa oparta na przepisie art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445) ma charakter szczególny, odmienny od legitymacji jaką trzeba się wykazać przy zaskarżaniu decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych. Wiąże się z wymogiem wykazania przez skarżącego nie tylko interesu prawnego ale także naruszenia zaskarżoną uchwałą tegoż interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie to musi mieć podstawę w konkretnych przepisach prawa materialnego. Musi być ponadto aktualne i realne oraz osobiste, w tym sensie , że naruszenie to związane być musi z naruszeniem indywidualnego interesu skarżącego a nie interesu publicznego lub interesu innych osób. W orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd , że radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego , które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego . Fakt pełnienia funkcji radnego nie daje też prawa do zaskarżania uchwał niejako w obronie kompetencji organu stanowiącego , którego radny jest członkiem. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. Takiej podstawy nie stanowi też fakt bycia członkiem wspólnoty samorządowej. Skarga oparta na przepisie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru skargi powszechnej , musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień konkretnych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zatem prawa , przez błędną wykładnię powołanego przepisu ,oddalając skargę pana M.G. na uchwałę Zarządu Powiatu w J.L. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładu Opieki Zdrowotnej w J.L.. Nie naruszył także przepisu art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym , którego przedmiotem są wyłączne kompetencje rady powiatu a nie radnych. Radni nie posiadają samoistnych kompetencji do podejmowania uchwał , uchwały podejmują , w granicach swojej właściwości, organy jednostki samorządu terytorialnego o kolegialnym charakterze. Merytoryczne rozpoznanie skargi na uchwałę zależy od dwóch podstawowych wymogów – najpierw wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia a następnie wskazania na naruszenia przepisów prawa materialnego przy czym Sąd rozpoznaje wówczas skargę legitymowanego podmiotu bez związania jej granicami. W sytuacji gdy skarżący nie posiada naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia sąd administracyjny nie bada sprawy w jej całokształcie a oddala skargę (po nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny odrzuca skargę podmiotu, który nie wykazał naruszonego interesu prawnego lub uprawnienia). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podkreślając , że nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie , niejako informacyjnie , dokonał ustaleń w kwestii właściwości organów powiatu w tego rodzaju sprawach. Te ustalenia nie były niezbędne a w rezultacie skutkowały zarzutami niepełnego wyjaśnienia sprawy i nierozważenia wszelkich jej elementów.

Zarzuty procesowe w sytuacji gdy skarżący nie posiadał legitymacji skargowej również nie są zasadne. Jak już wskazano, tylko spełnienie wymogu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia daje sądowi kompetencje do rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Uzasadnienie zawiera ustalenia co do braku legitymacji procesowej pana M.G. i w tym zakresie ustalenia te są pełne. Na marginesie można dodać, że wyroki sądu administracyjnego, wydane w oparciu o kryterium legalności nie mają charakteru "decyzji uznaniowych", są natomiast wynikiem wykładni przepisów prawa.

Nie jest w tej sytuacji zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia ar. 49 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 618). Stwierdzając niewskazanie przez skarżącego naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia i oddalając skargę na tej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał obowiązku dokonywania dalszych ustaleń i merytorycznego rozpoznania skargi w kontekście ewentualnych naruszeń prawa. Tym samym nie został naruszony także kompetencyjny przepis art. 49 ust. 2 u.dz.l. który w żaden sposób nie naruszał indywidualnego interesu skarżącego i nie mógł stanowić podstawy legitymacji skargowej.

Z uwagi na powyższe , skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.